行政非訴執行審查是我國《行政訴訟法》規定的一項重要制度，它是人民法院對具體行政行為進行司法監督的一種重要形式，也是法院行政審判的重要組成部分。近年來，申請法院強制執行的行政非訴案件數量龐大，目前禁設行政非訴執行案件簡易審查程序，無論在理論上還是在實踐上都顯得過于固執和蒼白無力，在某種意義上還成為司法監督的桎梏。

 

一、現行規定極其背景

 

我國《行政訴訟法》第六條規定:人民法院審理行政案件，依法實行合議、回避、公開審判和兩審終審制度。第四十六條規定：人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應當是三人以上的單數。最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第九十三條規定：人民法院受理行政機關申請執行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執行作出裁定；需要采取強制措施的，由本院負責強制執行非訴行政行為的機構執行。江蘇省高級人民法院《關于非訴行政執行案件聽證審查若干問題的規定（試行）》第七條規定：聽證采取主審法官獨任或者合議庭組織的方式進行。

 

我國現行行政訴訟制度之所以沒有規定非訴行政案件審查簡易審理程序，主要基于一定的歷史背景：（1）在行政訴訟法施行之初，行政案件數量極少，無論是行政訴訟案件，還是非訴行政案件，僅僅設置合議制度即能滿足需要。據統計，1989年全國行政案件的受案數僅為9000多件，大部分法院一年受案不足10件，僅僅適用合議庭制度也不會造成案件積壓。（2）行政審判人員的政治素質和業務能力難以勝任獨任審判的需要。80年代至90年代初，軍隊轉業干部成為法院的主力軍，一些法院占到法官總數的70％以上，其他人員多為企業借調法院工作后留任的，真正受過法律專業教育的法官很少。（3）行政非訴執行案件的被執行人均為行政相對人，即公民、法人或者其他組織，在社會法律意識和群眾法律心理不強的情況下，申請執行人行政機關和管理相對人在法律地位上的不對稱使得簡易程序不利于制約這種不對稱。

 

應當說，合議庭這一集體決策機制具有集思廣益、保障決策科學化的作用，同時，也具有防止司法專橫和司法腐敗的積極意義。但實際上合議制的運行情況與立法的要求或者說與該制度安排之目標存在較大的偏離。（1）書面審查。目前，對行政行為進行書面審查的占絕大多數，采用書面審查與實際調查相結合的只占很少一部分，而這種書面審查方式往往是由審判員一人獨立完成的。（2）"有名無實"的合議。2004年，江蘇省高級人民法院行政庭針對非訴行政執行案件的聽證及審查標準等問題進行了專題調研，起草了《關于非訴行政執行案件聽證審查若干問題的規定（試行）》（下文簡稱原規定），試行以來，全省法院非訴案件總體辦案質量顯著提高，其中的一些主要內容已被充實吸收進《最高人民法院關于非訴行政執行案件審查和執行若干問題的規定》（征求意見稿）。2008年，江蘇省高級人民法院行政庭對原規定相關內容作了進一步修改和完善。《原規定》第七條規定聽證采取主審法官獨任或者合議庭組織的方式進行。雖然規定可以采取獨任制或者合議制，但事實上采用的就只有獨任制。然而，在法院裁定準予或不準予強制執行時，使用的卻全部是合議制。這種虛假的合議形式，難免會有人提出非議。

 

二、我國臺灣地區和法國的相關立法

 

在我國臺灣地區，1998年的新《行政訴訟法》增設了簡易程序，該法第229條、第230條規定了適用簡易程序案件的范圍，第231條至236條詳細規定了簡易程序的具體適用。根據該法規定，"對涉及一定金額或數額以下訴訟標的之訴訟事件，或者……采用簡易程序。" [1]在法國，行政訴訟體制具有十分鮮明的特點，誒譽為"行政法母國"，由于其訴訟程序建立較早，沒有法律意義上的正式的"簡易程序"的概念。法國簡易程序的設置主要體現在1973年的行政法典對行政法庭組織和程序的規定上。"……對于某些簡單的行政案件可由1名行政法官代表單獨裁決。" [2]我國臺灣地區增設簡易程序，是最近幾年的事情，反映出司法現代化對行政訴訟程序的新要求，是現代司法理念在實踐中的必然反映，非常值得我們在辦理非訴行政執行案件時借鑒和吸收。

 

三、設置非訴行政執行案件簡易審的必要性

 

（一）是為了適應日益繁重的行政非訴審查任務的需要

 

據最高人民法院統計，2005年最高人民法院共審查辦理非訴行政案件124629件。據統計，2002年至2004年，安徽省法院共審查和執行各類行政非訴執行案件51522件，年均17174件，是同期行政一審案件數量的3.3倍。8月份的調查結果顯示，99.6％的行政非訴執行案件集中在基層法院，每個基層法院當月平均審查和執行20件。受調查法院表示，由于行政非訴執行案件遠比行政案件多，而且其審查和執行相當耗費時間和精力，因此目前此類案件已成為基層法院行政審判人員的主要工作內容。 [3]行政非訴案件逐漸增加是一種必然發展趨勢，這是不以人的意志為轉移的。未雨綢繆，立法應具有前瞻性，并不是所有法律非得等到實踐有了這方面要求才能制定，在必要性和可行性之間，立法者更為看重的是他的可行性。論證立法的可行性，最主要的是必須權衡好某一法律規范適用中的利弊，"兩利相較取其重，兩害相權取其輕"，行政非訴審查簡易程序符合兩便原則，在提高人民法院審判效率，維護當事人合法權益等方面的作用是顯而易見的。

 

（二）是為了充分體現人民法院公正與效率這一永恒主題的需要

 

公正與效率是人民法院司法工作永恒的主題。所謂司法公正，就是指司法審判人員在司法審判活動的過程和結果中應堅持公平和正義的原則，它包含兩個方面的內容，即實體公正和程序公正。司法公正首先是法律意義上的公正，是追求并實現客觀公正的前提條件，或說是一種主觀感受，是一種相對的公正，只要是經過正當化程序（即使是簡化的程序）過濾，其結論就是具有法律上公正意義的。目前，非訴行政案件的審查在程序方面沒有經過"正當化程序"，雖說聽證經過了正當化程序，但作出裁定時卻沒有經過正當化程序，而是直接署合議庭成員名作出。聽證在切實維護被執行人的合法權益，促使行政機關依法行政方面起到了積極的作用，這在一定程度上實現了公正，但這僅僅只是聽證，而不是"審查"，按規定，審查必須以合議庭的形式真正出現，并且是要公開的。實踐中的這種做法，在一定意義上可能實現了司法效率，做到了快審快結，但卻忽視了司法公正，尤其是司法程序公正。

 

四、設置非訴行政執行案件簡易審的可行性

 

（一）行政審判人員的政治素質和業務能力已能勝任獨任審判的需要

 

《行政訴訟法》自頒布施行以來，各級法院的行政審判法官經過10余年的審判實踐，已經積累了相當的行政審判經驗，基層法院的法官已能夠獨立地對行政案件作出準確的裁判。

 

最高人民法院十分重視法官的學歷教育和職業培訓，在原全國法院干部業余法律大學的基礎上，創辦了國家法官學院，各高、中級人民法院也建立了法官培訓機構，通過教育培訓，在職法官的知識結構發生了很大的變化，另外，一大批法律院校的畢業生充實到了法官隊伍，經過實踐的鍛練已經成熟，從而使法官隊伍的政治素質和業務素質得到了顯著提高。至2000年底，全國法院審判人員已基本達到大專以上學歷，與現代審判制度相適應的職業法官隊伍已經形成。特別是2001年6月修改后的《法官法》，提高了法官任職"門檻"，將初任法官的學歷條件規定為大學本科，有效地保證了法官能力和水平。2002年進行的國家首次司法考試，標志著司法職業準入制度已進入實質性階段。法官教育培訓制度的實施和完善，能夠使法官的專業素質不斷得到提高。新修訂的《法官職業道德基本準則》和《法官行為規范》，對法官高尚職業道德和行為規范的養成將發揮重要的作用。

 

（二）可參照性

 

《行政訴訟法》施行以前，人民法院審理行政案件均參照《民事訴訟法》的規定。最高人民法院1986年10月14日關于印發《人民法院審理治安行政案件具體適用法律的若干問題的暫行規定》的通知第2條規定："人民法院審理治安行政案件，實行合議制，案情簡單的，由審判員一人獨任審判。"這一規定開了行政訴訟簡易程序的先河。我國1982年《民事訴訟法（試行）》規定了民事訴訟簡易程序（1991年修改《民事訴訟法》時仍作了規定），1996年《刑事訴訟法》修改時，增加了刑事訴訟簡易程序的規定。民事和刑事司法實踐充分證明，簡易程序的適用，節省了人力、物力、財力，符合經濟原則。行政案件雖然錯綜復雜，但也有難易、繁簡之分，若一律適用合議制，有時實屬多余。

 

五、設置非訴行政執行案件簡易審的具體構想

 

（一）從立法層面設置非訴行政案件簡易審

 

目前，《行政訴訟法》及相關司法解釋僅對合議制予以了規定，簡易程序并未于立法層面予以確立。增設簡易審查程序是民事、刑事和行政三大訴訟法律制度完整統一性的需要，是我國行政審判實踐和合理配置司法資源的需要，也是實現司法公正和效率的需要。

 

（二）具體設想

 

1.采用獨任制。適用簡易程序審查非訴行政案件，就是由具有法官資格的法官一人獨立審查案件，并由其對案件依法作出裁定。

 

2.縮短審查時限。適用簡易程序審查非訴行政案件，可以參照《刑事訴訟法》關于簡易程序審理案件的時限，縮短審查時限為20天。

 

3.簡化通知方式。適用簡易程序審查非訴行政案件，可以使用各種簡便方式，如電話、捎話、當面口頭通知、傳票等方式。

 

4.注重當庭裁定。對于適用簡易程序審查非訴行政案件，在開庭審查結束時當庭作出裁定，不僅可以最大限度地提高審查效率，而且還可以增強司法判斷的透明度，同時還可以在一定程度上排除案外因素的干擾，促進司法廉潔。

 

設置行政非訴案件簡易審查程序，雖然從理論上探討到制度上的設置及審判程序的落實，可能是一個較長的時間過程，但隨著現代司法理念的更新和法制現代化的加快，我們有理由推論，在不久的將來一套符合我國國情的嶄新的行政非訴案件審查程序必將會走入并影響我們的生活，一定會起到更加積極的司法作用！

 

 

注  釋：

 

[1] 陳敏：《行政法總論》，1998年（臺灣）自印本，第1042頁。

 

[2] 曾繁正、趙向標等編譯：《西方主要國家行政法行政訴訟法》，紅旗出版社1998年版，第369頁。

 

    [3] 賈慶霞：《行政非訴執行案件審查與執行若干問題》，第35頁，載《法律適用》月刊2006年第7期，總第244期