對于法院"執行難"問題的研究，要弄清楚執行與其相關聯問題之間具體的關系，從大的框架去把握執行工作所需構件的材料，以此作為解決法院執行工作的敲門磚，然后對于具體存在的制度構件的問題進行探討。所以，我認為"執行難"問題應從以下幾個關聯方面去深入研究。

 

一、"執行難"的現狀及原因

 

這些年來，社會主義民主法制建設步子邁得大，在加強立法的同時開展了四五普法教育，人們的法制觀念有所加強，遵紀守法已成為大多數公民自覺行動。但是，執行法律知識卻很少向公民進行宣傳，不少人執行法律意識不強。當案件審結，進入執行程序后，不少被執行人拒不履行，逃避執行，甚至長期離家不歸，下落不明；有的被執行人親屬，朋友，鄰居圍攻執行人員；有的被執行單位干部職工執行時起哄鬧事；有的有義務協助執行的單位拒不協助。薄弱的執行意識，是人民法院執行工作的主要障礙，是執行難的最基本原因。另外，還有其他幾個方面的原因：

 

（一）地方保護主義、部門保護主義的存在造成"執行難"。少數地方官員和部門領導從狹隘的本位主義出發，表面上支持人民法院執行，實際上偏袒本地當事人，為被執行人逃避履行義務尋找種種理由，隱瞞事實真相，編造虛假事實，有的甚至以影響穩定為借口，向人民法院施加壓力，制造執行障礙。個別領導甚至赤裸裸地站在執法的對立面，成為被執行人拒不履行義務的強有力的支柱和后臺老板。執行中一些有義務協助的部門和被執行人串通一氣，刁難執行人員，為了部門利益，阻礙法院判決、裁定的執行。

 

（二）由于客觀原因造成的執行難。被執行人缺乏執行能力，無財產可供執行，必然導致執行難。例如，涉及農村土地糾紛和村委會的案件，數量較多，執行難度較大。近年來，農村土地糾紛，農業人口享受村民待遇糾紛逐年上升，處理這類問題，農民抵觸情緒較大。村委辦企業，由于經營不善，企業倒閉，借貸不能償還，村委往往根本無財產可供執行。

 

（三）主觀原因造成的執行難。這里的主觀原因主要是指地方政府的主要財源和利稅大戶，屬于地方政府重點保護的骨干企業，法院執行始終面臨著政府的行政干預。另外，前些年，黨政機關開辦了大量企業，現在這些企業按規定已退出市場，企業盡管已停止和注銷了，但上級開辦單位往往應承擔資金虛投，抽逃資金或企業清算的法律責任。民事執行中造成執行難的主觀原因還有被執行人惡意躲債，即通常表現為，被執行人下落不明，無法執行。被執行人是自然人的，涉案自然人東躲西藏，居無定所，執行人員花費大量時間和精力查找不到，案件無法執行。

 

（四）強制執行立法滯后。強制執行程序被規定在民事訴訟法中，關于執行的條文僅有三十多條，而多年來，全國法院有待執行的案件不少于二、三百萬件，而且情況千差萬別，所以，把執行程序規范作為民事訴訟法的部分，這種立法體例本身就限制了執行規范的完善。盡管現在有些相關的規定和司法解釋，但仍未改變內容過于概括，原則抽象，可操作性差的狀況，立法滯后也是造成執行難的不可忽視的原因。

 

（五）執行體制不健全。人民法院的執行工作是隨著近十幾年來民商事案件有大量增加而發展起來的，執行工作發展之始，就沒有形成一套符合執行規律的執行工作體制。理念陳舊，思路狹窄，重審輕執，審執嚴重脫節，審判人員只顧審判，不管審結的案件是否執行得了，或者審判員在制作訴訟文書時，就未充分考慮如何有利以后的執行。執行人員在執行過程中仍是依職權主義為主，而非強化當事主義，仍是窮盡執行手段，而非窮盡執行程序。債權申請人不具有市場風險意識，認為法院判給多少，就應執行多少，債權申請人在執行過程中，不具有財產舉證責任，造成了債權申請人"動動嘴"，執行人員"跑斷腿"的被動局面，執行效率低下，成了執行工作的頑癥，也造成了執行難。筆者深感執行體制不順是造成執行難的根本原因。

 

(六)不積極協助執行。法律明文規定，銀行、信用社或其他儲蓄業務的單位有義務協助法院查詢、凍結、劃撥被執行人的存款。但是，有不少儲蓄單位及單位工作人員不予積極協助執行，有的利用業務上的便利故意拖延時間，提供虛假帳號，給被執行人偷支存款，給被執行單位另設賬戶；有的支持地方保護主義的"土政策"，明知外地法院可以直接查詢、凍結、劃撥被執行人的存款，卻堅持要經當地法院同意，否則不予協助；法院之間有存在不積極協助現象，外地法院到當地執行，一些當地法院不提供方便，不指派人員協助，不辦理有關手續，個別人員還暗中給被執行人通風報信。有的有其他協助義務的單位，對法院的協助執行通知書不予理睬，當扣留工資的不扣留，當劃撥的不劃撥。對我市來說，由于以前不斷的作工作，現在金融機構對法院的工作是給予了大量的支持的，但外地金融機構還是有部分不協助法院執行。

 

（七）執行人員業務素質不高。執行工作對執行人員的業務素質要求很高，既要有審查執行依據的法律知識，又要有執行案件的法律知識。執行工作對執行人員的能力要求也很高，既要有"搖筆桿子"的功底，又要有臨場執行的"魄力"，有"跑不死"的調查取證能力，還要求有較好的政治素質。目前，執行人員的素質是個重要問題。在執行隊伍中，真正具有全面知識的執行人員不多，有不少執行人員還不會充分運用法律武器。有的執行人員缺乏實際工作經驗和魄力，臨場發慌，束手無策，半途而退。有的執行人員作風不正，出差要吃當事人的，用當事人的，住當事人的，嚇得一些當事人不敢再要求執行。這些問題暴露出來后，當然要處理，沒有暴露的，也就隱著，留下的只是"執行難"。

 

以上七個方面的原因造成了現在法院"執行難"問題的出現，在民事司法實踐中可以歸結概括為四個方面：被執行人難找，被執行財產難尋，協助執行人難求，應執行財產難動。所以，可以看出形成"執行難"的原因是多方面的。

 

二、如何解決"執行難"問題

 

為解決"執行難"問題，中共中央于1999年發布了著名的"11號文件"，要求加強執行工作，改革執行工作，采取堅決有效的措施解決"執行難"問題。最高人民法院于1999年10月發布的《人民法院五年改革綱要》中，也明確提出了對執行體制進行改革的總體構想，這就是，在全國建立起執行機構統一領導、監督，配合得力，運轉高效的執行工作體制。

 

（一）大力推進執行隊伍建設。一方面，充分認識到執行隊伍建設的長期性、艱巨性和緊迫性，不斷加強執行干警的思想、政治、組織、紀律和作風建設，狠抓干警法律知識和業務技能的培訓，使其成為能勝任執行工作的全面型人才；另一方面，走精英化執行之路，逐步提高執行隊伍建設的標準，對執行人員的配備、教育、培訓予以政策傾斜，及時將不適應從事執行工作的人員堅決調離執行崗位。

 

（二）靈活運用各類執行措施。對于已規定的民事訴訟法中和有關司法解釋中的各種執行措施大膽使用靈活運用，如司法拘留、查封、拍賣等，對故意逃避債務的被執行人，積極借助被執行人所在地的報紙、電視臺、廣播電臺等媒體，公共披露被執行人名稱、生效法律文書及其確定的義務，督促其履行。在實踐中，創造性地運用或大膽借鑒兄弟法院的執行方法，例如，有獎舉報，對被執行人高限制，債權轉移，不動產抵押返租等，并逐步加以完善。對那些故意阻礙抗拒執行的違法行為，應依照民事訴訟法適用罰款，司法拘留等強制措施，情節嚴重犯罪的按照刑法第三百一十三條之規定，以拒不執行人民法院判決、裁定罪追究行為人的刑事責任。

 

（三）大力宣傳執行法律知識，努力提高執行法律知識。幾年來，因此，法院努力通過各種形式宣傳執行工作，把國家的法律政策通過報紙、電視臺、廣播電臺諸新聞媒體予以宣傳，在全社會以逐漸形成"生效法律文書必須執行"的法律意識，形成以抗拒、阻礙、干擾人民法院執行為恥，以服從、協助、支持人民法院執行為榮的法制環境。不斷要求執行干警在執行過程中，善于向當事人和人民群眾宣傳法律、政策促使被執行人自覺履行法律義務。

 

（四）積極依靠黨委領導和人大支持，增強執行工作抗干擾能力。執行工作紛繁復雜，涉及方方面面，單純依靠法院自身的努力消不能完全解決問題。大量生效的法律文書難以執行，地方和部門保護主義是一個重要根源。法院必須緊緊依靠黨委、人大、政府的支持，重大執行活動及時邀請人大現場監督，定期向黨委、人大匯報執行工作的熱點、難點問題。同時，法院執行工作也離不開黨委和人大的積極協調，隨著執行工作難度的日益增大，法院執行活動需要檢察、公安、銀行、工商、土地規劃、房產等職能部門協助的情形愈加普遍，一些棘手案件，經過黨委、人大的協調，執行工作遇到的難題便能較順利地解決。

 

（五）樹立新的執行理念，深化執行改革。擯棄不符合現代法治要求，制約執行工作的陳舊作法，深化執行改革，創建符合執行工作規律的新體制與新模式，包括執行體制，執行機構，執行權運行機構和執行方式與方法四個層面。創新執行方式方法，建立健全執行風險告知、執行聽證、債權憑證等制度從體制上和制度上規范執行工作，執行效率有了提高。

 

三、如何完善法院的執行制度

 

對于法院"執行難"問題是可以解決的，最有效的切入點就是完善法院的強制執行制度。因此應該從以下兩個方面入手：

 

（一）提高強制執行的強制力

 

被執行人之所以能夠抵制強制執行，根本原因在于現有的強制力不足于產生足夠的威懾力。為此，只有提高強制執行的強制力才能減少抵制強制執行的行為的發生。而要提高執行的強制力就必須著重施行刑事強制措施。刑事強制措施有必要通過司法解釋具體化。對暴力抗拒執行無疑要實行刑事強制措施。而對于一般的躲避法院執行人員，藏匿和轉移財產的行為也應實行刑事強制措施。司法解釋應確認，被執行人躲避法院執行人員超過一定的期限就需要負刑事責任。而藏匿或轉移財產的行為一旦產生就應負刑事責任。

 

在程序上，對于不執行法院判決罪應由哪些司法機關行使職權應有明確的規定。被執行人藏匿或轉移財產在很多情況下執行申請人難以提出足夠的證據，而需要通過司法機關的偵查。被執行人躲避的需要追捕。司法解釋應對如何追捕及如何偵查作出規定。

 

在程序上還應賦予申請執行人一定的權利。在法院受理執行案件一定期限內，因被執行人躲避，藏匿或轉移財產而使判決無法執行時，執行申請人有權提起刑事自訴，要求追究被執行人的刑事責任。

 

通過司法解釋對不執行法院判決的行為按不同的情節規定相應的拘役、徒刑的期限。對于藏匿或轉移財產的，在處以拘役或徒刑的同時，應處以罰金。罰金的數額可與所藏匿、轉移的財產相等或數倍于所藏匿的財產。對幫助被執行人藏匿、轉移財產的，以及在司法機關偵查時提供偽證的應同時追究刑事責任。

 

在執行中實行刑事強制，這種刑事強制的后果所造成的損害超過甚至數倍于因不履行法 院判決帶來的利益，而使被執行人不能、不敢不履行法院判決。

 

（二）建立強制執行的責任制度和監督制度

 

建立強制執行的責任制度和監督制度有利于克服地方保護主義和部門保護主義，減少執行人員的徇私枉法行為。法院應當無條件地接受申請執行人的執行申請。法院應在接受執行申請的一定期限內執行完畢。個別執行案件需要延長執行期限的應事先獲得上級法院的批準。執行人員在執行期限內應根據情況采取相應的強制措施，以保證判決的按期執行。到期而未能執行判決的執行人員應當承擔相應的法律責任。按期執行判決的應當獲得獎勵。

 

申請執行人在執行期限內有權要求執行法院對被執行人采取必要的強制措施。除非執行人員有把握在不采用強制措施的情況下能夠全面執行判決，否則應接受申請執行人的要求。執行人員應采取強制措施而不采取強制措施或拒絕申請執行人的要求時，申請執行人有權向執行法院或上級法院投訴，請求追究執行人員的責任，更換執行人員或執行法院，或由上級法院執行。

 

執行法院對執行人員的執行情況進行監督；接受申請執行人對執行人員的投訴，決定是否更換執行人員；根據執行人員的工作情況，對執行人員進行獎懲。

 

上級法院對下級法院的執行情況進行監督；接受申請執行人對執行法院的投訴；決定更換執行法院，或由上級法院本身執行；指令被執行人所在地法院配合外地的執行法院執行判決。外地的執行法院有權要求被執行人所在地的法院配合執行，在其要求受到拒絕的情況下，請求共同的上級法院指令被執行人所在地的法院配合執行。應從體制上保證上級法院對下級法院的行為具有約束力，能夠對下級法院及其執行人員的法律責任進行有效的追究。

 

同時，要建立對法院的監督機制。明確法院及其執行人員在民事執行中的責任，是最為關鍵的一個問題。民事強制執行問題必須通過立法的方式才能得以解決。而且必須是全國人大立法，不能采用部門立法的方式。如最高人民法院發布規章，或由最高人民法院起草法律草案，就有可能在法規或法律中回避法院在執行中應承擔的責任。

 

從以上兩個方面的補救可以有效的解決被執行人藏匿被執行財產、監督法院執行工作、提高執行人員的素質等方面的問題，從而達到保護申請執行人的利益、提高執行力度的目的。因此我們可以看出，"執行難"問題不是不可以解決，而是需要有好的切入點來把握問題的關鍵，這樣才可以達到事半功倍的效果。

 

四、法院執行工作的創新之路

 

（一）建立法院執行過程中弱勢群體的救濟制度。

 

對社會弱勢群體開展廣泛的司法救助，是落實司法為民工作要求的重要舉措。當前法院的司法救助措施，主要是在案件審理階段，為方便屬于社會弱勢群體的當事人訴訟而采取的，對執行程序中弱勢群體的救助顯得相對滯后。據調查，在基層法院難以執行的案件中，近３０％的案件是因為被執行人沒有償還能力，導致案件難以執結；在當前的涉法上訪案件中，因為執行問題引發的占７０％，其中又有６０％多是申請人經濟極為困難，希望案件盡快執結，以改變面臨的困境。這兩組數字說明，當前盡快建立執行程序中弱勢群體的救濟制度，對緩解法院"執行難問題，維護社會大局的穩定具有重要的意義。

 

弱勢群體是一個不可忽視的龐大社會群體，建立對弱勢群體的救濟制度和救濟網絡，是一項龐大而又復雜的社會系統工程，需要整個社會的共同參與。單就法院的執行工作而言，要加強對弱勢群體的救濟，最大限度地保護他們的權益，緩解法院的"執行難"，我認為應從以下幾個方面做好工作，從而促進這項制度的建立和完善：

 

1、進一步加大司法救助力度，開辟弱勢群體申請執行的綠色通道。在執行程序中加強司法救助工作，嚴格落實"先執行后收費"制度是關鍵，要保證讓屬于弱勢群體的當事人敢于申請執行、能夠申請執行，為他們開啟申請執行的綠色通道，從而保證執行程序順利啟動。這對于提高法院的公信力，樹立法院的司法形象，有著不可忽視的作用。

 

 2、各級地方財政應逐步建立弱勢群體專項執行經費制度，為涉及弱勢群體的重大、有影響的案件執行提供必要的經費保障。申請人是弱勢群體的案件，一般都沒有執行費用，法院限于自身的經費狀況，對一些被執行人有能力但不履行的案件，往往因為經費不足無法開展執行，導致案件無法執結。因此，很有必要建立專項經費，保證此類案件的執行。       

 

3、法院應當發揮自身的主觀能動性，積極和地方黨委、政府溝通，建議地方政府的民政部門將執行中發現的、未納入社會低保范疇的弱勢群體當事人給予低保待遇，或進行專項救助。這樣有助于緩解當事人的困難，也能幫助法院消化一部分案件，減輕執行壓力。

 

4、不斷探索執行過程中涉及弱勢群體案件的執行藝術和結案方法。在執行中充分運用和解手段，對于案件一方或雙方當事人是弱勢群體的，認真做好雙方的調解工作，從而在作為弱勢群體的一方能力所及的范圍內，使案件得到有效的執行，化解雙方的矛盾；對瀕危企業執行時，強制執行應同"放水養魚"有機結合，不斷增強企業的償債能力，爭取執行工作的最佳社會效果。

 

最后要強調的是，對執行程序中弱勢群體救濟制度的建立，是一項長期任務和一個不斷探索的過程，不是一兩個部門的努力所能奏效的，需要社會各界的共同努力才能取得成功。作為法院，在做好執行工作的同時，對執行過程中發現的相關問題要多向上級法院反映，多與地方黨委政府溝通，以最大限度地爭取全社會的理解和支持。

 

（二）建立法院執行過程中的執行長制度。

 

從法院目前的執行工作的現狀可以看出，執行工作具有很大的難度，當事人對法院執行工作的不理解和對執行工作人員的誤解，執行人員消極性或積極性的違法執行，例如，以種種借口拒不采取執行措施，久拖不執，甚至長期暫緩執行；對債權人提供的被執行人財產線索不查不找，漫不經心，坐失良機；受地方保護主義驅使，受托執行卻按兵不動，或者動輒中止執行；逾期受理執行申請，甚至不發通知即執行；不按順序執行，不按順序清償，或不按公平原則分配執行的財產等等。在執行工作實踐中，執行人員的執行工作在執行程序上要具有公正性、公平性，而以前的傳統的執行模式并不具備這樣的特性，由一名執行人員從受案到結案全權把關，致使案件的執行方式、方法及執行結果易受執行人員的主觀臆斷而歪曲，這就要求建立新的執行模式--執行長制度，由執行長在執行工作中下達命令，這樣使執行權利和義務由多名執行人員分擔，多名執行人員在執行中互相監督、互相制約，以保證執行程序的公正性、公平性，增強執行工作的透明度。

 

在執行工作中，要堅持以公開求公正、向規范要效率，通過推行執行長負責制，可以實現對執行活動的全程控制和實時監督，提高了執行案件的質量與效率。

 

多年來，由于執行工作機制存在一定弊端，執行權力異化問題已經相當嚴重，突出表現為公共權力部門化、部門權力個人化、個人權力絕對化，在執行活動中，執行人員大多是各自為戰，既無法形成較強的合力，又缺乏必要的監督，已經嚴重地阻礙了執行工作的順利開展。

 

法院應該本著明確職責、嚴明紀律、協調運作、強化監督的工作思路，以推行執行長負責制為突破口，按照分權制衡、互相監督的構想，在執行工作中實施了決策權與實施權、監督權三權分離，同時對執行人員實行了分類管理與使用。

 

下面是壽光法院推行的執行長制度，值得我們法院借鑒： 該院將全院執行人員分為執行員和執行法官兩類，執行法官由執行局直屬，歸入執行三庭，負責執行案件的審查裁決，執行員則由執行一、二庭管理，負責依照執行法官作出的命令和裁決實施執行活動。根據執行工作需要，執行局內設若干執行組，每組設執行長１名，組員２至３名。執行長職責包括：1、指揮案件的執行，提高執行的效率、質量和社會效果；主持確定重大案件的執行預案、協調統一行動；依職權審批、簽發各類法律文書；主持執行案件評議；按考核要求對執行工作和人員進行管理。強制執行一般由執行長帶領，執行組全體人員共同參加。執行過程中，各執行組在執行長的指揮調度下，按照執行案件排期表，傳喚被執行人到指定場所，進行法制警示教育，要求被執行人如實申報財產，或根據有關線索，依職權查清被執行人財產狀況。執行長根據案件執行需要，確定執行預案，采取執行措施，凍結、扣劃被執行人的銀行存款，或查封、扣押被執行人的財產及財產權益，按本院有關規定委托、協助技術室對相應財產進行評估、變現，發還執行到位的案款或由申請執行人接收被執行人的財產。案件因客觀情況不能按時報結的，執行長應當在到期十日前提出申請延長執行期限的報告，報院長批準。結案后，執行長負責將案件卷宗統一交執行三庭，做好結案信息微機錄入，并送審判監督庭進行評查。

 

執行長負責制明確了執行組織與執行人員的工作職責，強化了執行權運行中的內部監督制約，有效地防止"濫執行"、"執行亂"等現象的發生。

 

以上兩點建議只是解決法院"執行難"問題的一些事件中有可能運用到的方法，當然還有更多的方法來解決此方面的問題。但歸根結底這些只是個別地區或法院運用到的好的方法，并沒有上升到真正的"法"。所以還是希望能夠有更多的人去呼吁有一部真正的"執行法"的出臺來規范所有法院的執行工作，以此從根本上解決"執行難"。

 

綜上所述，法院的"執行難"問題應該圍繞幾個重點的問題重點突破找出最佳的切入點，而且法院的執行工作應該逐漸規范執行權運行機制，建立執行實施權和裁判權既相互制約又相互協調的新型分權運行機制，以提高執行質量和效率。有效實現執行程序的公開性、參與性、有序性、平等性、合法性和及時性，步步為營的解決法院"執行難"問題,這也使當事人的合法權益得到切實的保護。