一、 生態(tài)補償制度的理論探源

 

（一）、生態(tài)學(xué)維度：生態(tài)平衡理論

 

在一個正常的生態(tài)系統(tǒng)中，物質(zhì)循環(huán)和能量流動處于一個相對穩(wěn)定的狀態(tài)，這種狀態(tài)就是生態(tài)平衡。在天然的生態(tài)系統(tǒng)中，這種平衡還表現(xiàn)為生物的種類和數(shù)量的相對穩(wěn)定。然而這種動態(tài)的、脆弱的平衡一旦受到任何內(nèi)部或者外部的因素的影響都有可能失衡，要知道每一個生態(tài)系統(tǒng)的自凈能力和納污能力都是有限的，無論是天災(zāi)還是人禍都有可能破壞生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能，引起生態(tài)失調(diào)。根據(jù)生態(tài)學(xué)理論，人們在利用自然賜予的資源的同時，既要遵循生態(tài)基本規(guī)律又要遵循生態(tài)閥值，通過建立生態(tài)補償機(jī)制來平衡各個生態(tài)要素之間的利益沖突，改善系統(tǒng)的物質(zhì)能量流動，在環(huán)境容量內(nèi)實現(xiàn)良性循環(huán)。

 

（二）、經(jīng)濟(jì)學(xué)維度：從"公有地悲劇"到"生態(tài)資本理論"

 

公共產(chǎn)品理論。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，社會產(chǎn)品根據(jù)其是否具有排他性和競爭性而被分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品。公共物品的"有競爭性而無排他性"的特征，使得它在使用過程中容易出現(xiàn)兩個問題："公有地的悲劇"和"搭便車"問題。在當(dāng)代，很多公共產(chǎn)品面臨的不僅僅是"悲劇"，而是四面楚歌，危難重重，從2011年末召開的德班大會可見一斑。傳統(tǒng)的政府管制和政府買單模式，極大限度地導(dǎo)致了受益者的存在僥幸心理，同時也傷害了生態(tài)保護(hù)者的積極性。新的生態(tài)補償機(jī)制的建立不但可以有效遏制這股不正之風(fēng)，責(zé)任到企業(yè)，責(zé)任到人，充分體現(xiàn)污染者負(fù)擔(dān)、開發(fā)者養(yǎng)護(hù)、利用者補償、破壞恢復(fù)的"環(huán)境責(zé)任原則"，而且大大提高了補償資金的利用效率，有利于統(tǒng)籌區(qū)域生態(tài)治理的優(yōu)化方案，同時又對于公眾參與制度的建立與完善起到推動作用。

 

外部效應(yīng)理論。美國諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主保羅·A·薩謬爾森認(rèn)為："外部效應(yīng)指的是企業(yè)或個人向市場之外的其他人所強(qiáng)加的成本或利益"。外部性問題分為兩類：一類是造成成本的負(fù)外部性，另一類是造成利益的正外部性，其反映在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域也反應(yīng)出截然不同的兩種屬性。從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局來看，自然環(huán)境對于經(jīng)濟(jì)的付出是單向的，而經(jīng)濟(jì)回饋給自然環(huán)境的除了越來越嚴(yán)重的污染和破壞，不存在任何補償和保護(hù)，長期遭受損失的自然環(huán)境處于負(fù)外部性狀態(tài)，這樣的逆差違背了世代間的公平，或許我們這代人追求的利益達(dá)到了最大化，而我們的子孫后代將面臨枯竭的生態(tài)危機(jī)，只有盡快構(gòu)建合理的生態(tài)補償法律機(jī)制，在開發(fā)利用的同時能夠做到休養(yǎng)生息，才能扭轉(zhuǎn)這種有限資源無力抗衡無限欲望的局面，真正實現(xiàn)建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的美好藍(lán)圖。

 

（三）、法學(xué)維度：從環(huán)境權(quán)到"環(huán)境正義"理念

 

環(huán)境權(quán)理論。日本著名學(xué)者松本昌悅曾指出，1972年的《人類環(huán)境宣言》把環(huán)境權(quán)作為一種基本人權(quán)確定下來，環(huán)境權(quán)作為一項新的人權(quán)，是繼法國《人權(quán)宣言》、前蘇聯(lián)憲法、《世界人權(quán)宣言》之后人權(quán)歷史發(fā)展的第四里程碑。隨著環(huán)境危機(jī)的凸顯，雖然環(huán)境權(quán)至今沒有建立完整的理論體系，其主體不確定，范圍模棱兩可等諸多議題至今未能達(dá)成統(tǒng)一共識，但是這并不影響環(huán)境權(quán)得到廣泛的認(rèn)可。環(huán)境權(quán)是生態(tài)補償主體的權(quán)利來源，它的發(fā)展?fàn)縿又麄€環(huán)境立法體系的變動，更是完善了傳統(tǒng)民法的權(quán)利體系。

 

環(huán)境正義理念。"正義乃是使每個人獲得其應(yīng)得的東西的永恒不變的意志"，盡管它有著"一張普洛透斯似的臉（a Protean face）"，但是其內(nèi)在精神蘊涵是不變的。20世紀(jì)80年代發(fā)端于美國等西方國家和地區(qū)的"環(huán)境正義運動"催生了環(huán)境正義和環(huán)境公平理念。環(huán)境正義是用正義的原則來規(guī)范人與人之間的社會關(guān)系以及人與自然的生態(tài)關(guān)系，這是一種機(jī)會均等的自由和平等，這就衍發(fā)了我們常說的劃分為代內(nèi)公平、代際公平和種際公平的廣泛意義上的公平觀，，這種超越人域在三維時空中尋找法的價值根源的公平觀呼喚著生態(tài)補償機(jī)制的建立，而正是這種機(jī)制才能真正實現(xiàn)當(dāng)代人與后代人的環(huán)境正義。

 

二、生態(tài)補償制度的概念及立法現(xiàn)狀

 

    （一）、生態(tài)補償制度的概念

 

迄今為止，生態(tài)補償?shù)亩x仍是仁者見仁，智者見智，在不同的學(xué)科視角中，其內(nèi)涵也是不盡相同的， 此外，不同的學(xué)者在生態(tài)補償?shù)姆Q謂上也是有所不同，如"生態(tài)效益補償"、"資源補償"、"生態(tài)環(huán)境補償"、"環(huán)境服務(wù)補償"、"自然生態(tài)不補償"等。呂忠梅教授的生態(tài)補償定義從寬泛的領(lǐng)域闡述了生態(tài)補償所包含的活動，是最基礎(chǔ)的理解方式，并非立法層面上的生態(tài)補償內(nèi)容。而李愛年教授認(rèn)為的，生態(tài)效益補償是國家對致使調(diào)節(jié)性功能減損的自然資源特定開發(fā)利用者收費（稅）以及對調(diào)節(jié)性生態(tài)功能的有意提供者、特別犧牲者的經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)形式的回報和彌補的法律行為"。該定義羅列出生態(tài)補償?shù)哪康模诌M(jìn)一步指出了補償涉及的法律關(guān)系，即誰補償，補償給誰，如何補償?shù)牡葐栴}，是上升到法律層面的理解方式。

 

筆者認(rèn)為生態(tài)補償可以通俗理解為國家政府與社會個體之間的一項約定，以責(zé)任協(xié)議的方式進(jìn)行托管，治理，補救一定區(qū)域內(nèi)公民的共有環(huán)境財產(chǎn)，使該區(qū)域內(nèi)的公民可以永久共享健康良好舒適的生產(chǎn)生活環(huán)境。法學(xué)視角下的生態(tài)補償我們可以把其看做一種利益關(guān)系，生態(tài)利益就成為生態(tài)補償法律關(guān)系的基本內(nèi)容，國家通過法律制度設(shè)計對生態(tài)利益進(jìn)行合理的調(diào)整與分配，從而達(dá)到合理調(diào)整人與生態(tài)的關(guān)系，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

 

（二）、生態(tài)補償制度的立法現(xiàn)狀

 

我國關(guān)于生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄝ^為分散，且沒有直接規(guī)定生態(tài)補償制度的專門法，相關(guān)內(nèi)容主要表現(xiàn)在：（1）憲法。2004年修正后的《憲法》第10條規(guī)定，"國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償"，這是憲法第一次明確肯定了補償制度在法律中的地位。（2）環(huán)境基本法。僅對生態(tài)保護(hù)進(jìn)行了原則性規(guī)定，第8條規(guī)定了對保護(hù)和改善環(huán)境有顯著成績的單位和個人進(jìn)行獎勵；第28條對排污收費制度進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。（3）環(huán)境單行法。《森林法實施條例》規(guī)定，"防護(hù)林、特種用途林的經(jīng)營者有獲得森林生態(tài)效益補償?shù)臋?quán)利"，在法律上明確了生態(tài)補償制度；《水污染防治法》首次以法律形式，對水環(huán)境生態(tài)保護(hù)機(jī)制做出明確規(guī)定，"國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制。（4）行政法規(guī)規(guī)章及地方立法。《自然保護(hù)區(qū)條例》、《土地復(fù)墾規(guī)定》等都有關(guān)于生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容。

 

目前我國正在研究制定《生態(tài)補償條例》，雖然尚未頒布，但對于日后生態(tài)補償?shù)膶嵤┒〞鸬街敢饔谩５豢煞裾J(rèn)的是我國生態(tài)補償法律機(jī)制存在的問題主要在于：首先，環(huán)境保護(hù)基本法具有結(jié)構(gòu)性缺陷，注重污染的防治，忽視環(huán)境的保護(hù)；其次，自然資源保護(hù)單行法尚不成熟；再次，生態(tài)補償制度不夠完善，法律法規(guī)存在空白和缺失；最后，生態(tài)補償缺乏規(guī)定具體權(quán)利義務(wù)的下位法。

 

（三）、生態(tài)補償制度的核心問題

 

 

生態(tài)補償?shù)念愋汀⒅黧w、客體、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式等是構(gòu)成生態(tài)補償體系的不可或缺的要素，也是生態(tài)補償制度的核心問題所在，現(xiàn)簡述述如下：

 

1、補償類型

 

我國生態(tài)補償類型的劃分有幾種標(biāo)準(zhǔn)，按照環(huán)境要素不同可以劃分為流域生態(tài)補償、森林生態(tài)補償、礦產(chǎn)資源生態(tài)補償、草原生態(tài)補償、濕地生態(tài)補償?shù)龋灰罁?jù)地理行政區(qū)域劃分可分為流域上下游之間的補償、區(qū)域生態(tài)補償、主體生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償、資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)龋灰罁?jù)主體可分為政府生態(tài)補償、市場生態(tài)補償?shù)取?span lang="EN-US">

 

2、補償主體

 

在生態(tài)補償機(jī)制中確定"誰補償誰"是進(jìn)行補償?shù)那疤幔唧w內(nèi)容包括生態(tài)受益對象的界定和補償對象的界定。

 

對于前者，是生態(tài)補償?shù)男枨笳撸紫纫鞔_哪些行業(yè)或群體是生態(tài)服務(wù)受益主體，然后根據(jù)受益主體的經(jīng)濟(jì)屬性，劃分受益類型，確定應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)補償責(zé)任。以流域生態(tài)補償為例，如生產(chǎn)用水中的農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水和經(jīng)營用水是可以清晰界定生態(tài)受益者的部分，而對于像用于水土調(diào)節(jié)、水土保持、廢物凈化等生態(tài)用水鑒于其公共物品性質(zhì)明顯，因而屬于不能清晰界定生態(tài)補償受益者的部分。

 

對于后者，是生態(tài)補償?shù)墓┙o者，也包括兩部分：一是生態(tài)保護(hù)者，如生態(tài)管理保護(hù)人員、生態(tài)保護(hù)區(qū)政府、涵雨林的建設(shè)者及管理者等；二是減少生態(tài)破壞者，如犧牲發(fā)展機(jī)會的農(nóng)民（等同于"公有地"理論中放棄無限"放牧"獲得經(jīng)濟(jì)利益的牧羊人），貫徹生態(tài)建設(shè)優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的政府和企業(yè)。

 

3、補償標(biāo)準(zhǔn)

 

合理確定補償標(biāo)準(zhǔn)是實現(xiàn)生態(tài)補償公平價值目標(biāo)的關(guān)鍵，是對生態(tài)服務(wù)進(jìn)行合理定價，也是生態(tài)補償法律機(jī)制中的一個難點，但是我們制定的補償標(biāo)準(zhǔn)不能偏離"誰污染，誰付費"的原則，應(yīng)當(dāng)帶有一定的懲罰性。從嚴(yán)重偏低的排污收費制度中我們可以總結(jié)，固定收費值并不能以一概全地解決各地區(qū)的污染問題，或許以污染企業(yè)的當(dāng)年營業(yè)額度為參照，采用浮動收費值是一個值得考量的思路。由此我們?nèi)匀徊荒茌p信一個補償金額的確定就能實現(xiàn)補償。

 

從生態(tài)補償對象方面來看，生態(tài)服務(wù)的價值應(yīng)體現(xiàn)補償對象保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的投入、機(jī)會損失以及調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改變傳統(tǒng)方式所產(chǎn)生的成本；從生態(tài)補償受益主體方面來看，針對不同的生態(tài)服務(wù)類型，綜合考慮不同類型受益主體消費生態(tài)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值和支付能力，確定相應(yīng)的補償額度。對于受益主體難以清晰界定的生態(tài)用水，其補償應(yīng)以政府為主，綜合考慮過境水量、流域面積和人口及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定支付額。

 

可見，補償標(biāo)準(zhǔn)是建立在正確評估生態(tài)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上的，根據(jù)生態(tài)服務(wù)的不同類型，結(jié)合各地區(qū)的支付能力，確定各類受益對象的支付標(biāo)準(zhǔn)。

 

4、補償方式

 

生態(tài)補償方式是指生態(tài)補償主體承擔(dān)生態(tài)補償責(zé)任的具體形式，從補償?shù)倪\作模式可以大致分為政府補償和市場補償兩類。在市場經(jīng)濟(jì)的時代背景下，必須解放思想、廣開渠道、擴(kuò)大主體、分散風(fēng)險提高資金籌措的效率，同時政府要加強(qiáng)執(zhí)政能力，一旦市場失靈，能夠及時規(guī)避風(fēng)險。各種融資模式具體表述參見第二章內(nèi)容。

 

三、生態(tài)補償?shù)膰H經(jīng)驗與借鑒

 

（一）、國際經(jīng)驗

 

從19世紀(jì)末20世紀(jì)初開始，美國、巴西等就開始通過制定憲法等立法活動，對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)進(jìn)行法律上的調(diào)整。但是目前國際上還沒有專門的生態(tài)補償法，各國對環(huán)境的保護(hù)都是在其國內(nèi)的各個法律、政策中體現(xiàn)出來，這些法律和政策往往都帶有生態(tài)補償?shù)男再|(zhì)，現(xiàn)分述如下：

 

（1）美國

 

美國政府對生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和保護(hù)非常重視，在生態(tài)補償問題上，政府承擔(dān)了大部分的資金。僅在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，早在1956年的《美國農(nóng)業(yè)法》中就規(guī)定了具有生態(tài)補償性質(zhì)的"土壤銀行計劃"，即鼓勵農(nóng)場主短期或長期內(nèi)退耕一部分土地，存入"土壤銀行"，銀行給予其一定補助，并對按計劃退耕的農(nóng)場主給予農(nóng)產(chǎn)品價格補貼；1961年又制定了"緊急飼料谷物計劃"，規(guī)定至少在停耕20%耕地的情況下，農(nóng)場主才能從政府取得停耕土地正常產(chǎn)量50%的現(xiàn)金或?qū)嵨镅a貼；1985年美國政府又實施了具有生態(tài)補償性質(zhì)的"耕地保護(hù)性儲備計劃"，政府對退耕農(nóng)民因保護(hù)生態(tài)而放棄耕作所承擔(dān)的機(jī)會成本進(jìn)行補償。在《2002年農(nóng)場安全與農(nóng)村投資法案》中，政府增加了對農(nóng)業(yè)的補貼金額，并授予農(nóng)業(yè)部實施多項生態(tài)保護(hù)計劃，包括：保護(hù)性儲備計劃（CRP）、保護(hù)保障計劃（CSP）、濕地保存計劃（WRP）和環(huán)境質(zhì)量激勵計劃（EQIP）。

 

（2）巴西

 

巴西的法律規(guī)定，在亞馬遜河流流域范圍內(nèi)，任何土地使用者必須保證在其所擁有的土地上，是森林覆蓋率保持在80%以上。同時，為了有效地利用土地資源，政府允許那些把森林覆蓋率保持在高于80%以上的農(nóng)戶將自己的森林采伐權(quán)，出售給從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲得較高利益但違反了國家法律規(guī)定的農(nóng)戶，這樣使得整個地區(qū)的森林覆蓋率得以平衡保持在國家規(guī)定的范圍以內(nèi)。巴西利用的激勵機(jī)制既提高了土地的利用效率和生態(tài)效益，又降低了交易的成本，使得整個國家的生態(tài)總量得以維持守恒定律。

 

（二）、學(xué)習(xí)借鑒

 

總的來看，以上所述幾個國家的生態(tài)補償機(jī)制都比較堅實的理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)，充分利用了市場機(jī)制和多渠道的融資體系，初步建立了生態(tài)服務(wù)付費的政策與制度框架，形成一對一交易、公共補償、限額交易市場、社會補償?shù)容^為完整的生態(tài)補償框架體系。

 

相反，我國的生態(tài)補償仍處于立法空白階段，探索前行之路中得到很多國外成功經(jīng)驗的啟示，但是由于經(jīng)濟(jì)、社會、文化、歷史以及觀念等方面的差異，我們又不能完全照搬國際上的做法，但是其法條背后的精神還是值得我們借鑒和學(xué)習(xí)的：

 

1、充分發(fā)揮政府和市場的互補作用，健全政府生態(tài)責(zé)任問責(zé)機(jī)制。

 

2、注重生態(tài)補償法律體系的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)使補償政策有法可依。

 

3、完善區(qū)域合作機(jī)制，打破部門、區(qū)域、行業(yè)間的壁壘。

 

4、建立生態(tài)稅收制度和生態(tài)補償保證金制度。

 

5、擴(kuò)展多元化的融資渠道。

 

6、重視社會公眾參與，發(fā)展環(huán)境民主。