一、常州化工產業結構與污染現狀

 

據有關部門統計，常州土壤污染中，除了常見的農藥污染外，還有更為嚴重的持久性有機污染物和有毒重金屬。某地區送檢的樣本里更是發現了百余種多氯聯苯有害物質。而在采集的稻米、蔬菜、魚、雞、鴨等食品樣品中，也出現了二惡英類物質。化工企業已成為了常州地區環境污染的主要來源。

 

常州市目前共有化工企業2400多家，數量在全省位居第二，而高新區又成為了這些化工企業的主要聚集地。總體而言，我市的化工企業具有五大特點：一是企業規模小。全市規模以下化工企業達1825家，占76.1%，規模以上的僅有576 家，占23.9%。二是企業布局散。絕大部分化工企業都零星分散在城區和轄市區的各個鄉鎮。經調查，目前全市僅有549家化工企業分布在各級工業集中區，161家化工企業分布在目前已明確的化工集中區內，已入工業集中區和化工集中區的企業占所有化工企業的29.6%。分散設點的化工企業達1691家，占所有化工企業的70.4%。三是產值貢獻少。全市化工企業的產值約為459億元，僅占全市工業總產值的13.5%。四是環保投訴多。市環保局每年受理環保信訪投訴約4000件，其中化工信訪投訴占到了23.2%。五是環境污染重。全市工業企業COD排污總量為36215.98噸，其中化工企業COD排污量為12383.611噸，占了排污總量的34.2%。

 

據統計，全國兩萬多家石化企業中，有１萬多家分布在長江流域。伴隨著長三角區域經濟的高速增長，長江流域跨界水污染事件時有發生，地區間水事糾紛接連不斷，嚴重影響了下游地區人民的生產生活以及區域經濟社會協調發展。據國家發改委長三角區域規劃綜合組成員、上海社會科學院城市化發展研究中心主任郁鴻勝教授的報告提供的數據，長三角污染物排放量占全國的五分一，長三角流域總體水質逐年下降，南京、上海、南通、鎮江等長江段均存在明顯的岸邊污染帶，一般市區河流水質遠低於Ⅴ類標準，郊區和農村河流水質均低於Ⅳ類標準，區內近二十個湖泊百分之七十五以上已呈明顯富養化，太湖、淀山湖全湖性水質平均每十年下降一個級別。此外，江蘇南部、上海和整個浙江更是酸雨的重污染區；核心區域十萬平方公里范圍內，因長期超采地下水，引起了區域性地面沉降與地裂縫等災害。養殖污染、化肥農藥污染、有機肥污染、生活污水肆意排放、水土流失正在成為長三角地區水土環境共同的"五大殺手"。據監察部統計，近幾年全國每年水污染事故都在1700起以上。

 

二、當前環保訴訟情況和執法難題

 

（一）當前區域內環保訴訟情況

 

2008年至2012年，新北區人民法院共計受理環保行政訴訟案件6件，5件為針對環保行政處罰提起的訴訟案件，1件為針對環評報告提起的訴訟。但所有訴訟案件均為環保部門作出停產處罰所引發的案件，而所有停產處罰基本系針對項目未經批準即生產引起。

 

2012年，新北法院收到的環保申請執行的案件為47件，類型均為行政處罰案件。法院經審查準予執行的6件，不執行的0件，當事人在審查環節自愿履行的40件，因不具備履行能力終結執行的1件。

 

以新北區法院2010年前8個月辦理的18件行政執行案件來看，常州市東方鋼球有限公司、常州市東南工業廢水處理廠分別被處罰3次。這說明當前環保執法過程中以罰為主，缺乏有效的監督和整改機制。

 

全國各地公益訴訟案件到目前為止數量有限，江蘇無錫的環保法庭是全國幾個最出色的法庭之一，但盡管如此，至2010年無錫環保法庭也只審理公益訴訟案件一件。2008年5月至2009年5月該環保法庭辦理的300多件環境類案件，有95%都是行政處罰非訴強制執行案件。 筆者所在的常州市新北區人民法院處理的環保類案件也多為行政機關申請強制執行其行政處罰。這說明不但環境公益訴訟，普通的私益民事和行政訴訟數量都不多，環境類案件訴訟的難度可見一斑。許多法院對環保部門提起的公益訴訟仍然不予受理，理由很簡單，就是"原告與被告之間沒有直接利害關系"。直接利害關系成了橫亙在公益訴訟面前一道過不去的關坎。這也就是說公益訴訟缺乏理論上的有力支持。環境公益訴訟碰到的還是四大"攔路虎"--立案難、取證難、勝訴難、維權成本高，在環境公共利益受到侵害時，很多時候仍然是"沒人訴"、"不愿訴"、"不敢訴"和"不會訴"，單個人的環境維權往往很難取得成功。

 

（二）當前環保執法中存在的難題

 

1、思想觀念的滯后性

 

雖然近年來人民群眾的環保意識得到了顯著增強，但不能否認的是, 目前在許多環保執法人員的心目中, 計劃經濟時代的影子還存在, 政策、行政命令與指示的權威性遠遠大于法律的權威性。加之環保法律一直被許多人視為" 軟法"等因素,這就無形中為部分以言代法、以權代法的違法行為開了方便之門。而人們在經濟活動中的趨利性往往導致廣大民眾容易從自身利益出發, 追求眼前最大、最優的經濟效益, 較少從長遠角度考慮環境效益。整個社會的環保法制觀念和環保意識還較為淡薄。

 

2、環保部門的執法權的缺失

 

（1）環保部門缺乏必要的處罰權。2012年，新北法院收到47件環保申請執行的案件，環保部門本身需要通過向法院申請執行的方式來強制相對人履行環保法律義務。這使得環保部門對層出不窮的違法行為常感到力不從心或束手無策, 難以有效地進行監督管理。

 

（2）環保部門缺乏限期治理等執法權。

 

從理論與實際的需要看, 環保部門應擁有限期治理決定權,以及由此衍生的責令停業、關閉的權力,以加強環保部門執法的權威性與嚴肅性。目前我國環保法律基本都將這些權力賦予地方政府然而地方政府往往偏重于考慮產值、效益、

 

職工收人、失業率、社會穩定等因素, 并未以環境保護為其考慮問題的真實出發點和立足點, 故往往難以"狠"下決心作出這方面的決定。這無異于客觀上助長了污染者" 有恃無恐"的心理, 給環保執法帶來一定的困難, 無形中降低了環保部門的執法能力。

 

3、環保執法存在"厲而不嚴"的情況。

 

（1）規劃環評未能嚴格履行。我國自2003年9月1日起實施《環境影響評價法》，對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估。但規劃環評所注重的長期利益、全局利益，與"重審批輕規劃"的部門利益和"短平快出業績"的地方利益相沖突。GDP的考核體制下，地方官員是支持上重化工項目的，很多類似的項目都是"先上車再買票"甚至"上車后也不買票"，這樣"生態災難"的隱患就由此埋下。

 

（2）停產處罰執行難度大。我院在非訴審查中發現，大多數當事人對環保金錢處罰基本都能履行到位，環保金錢處罰的自覺執行力較高。但一旦環保部門作出的是停產停業處罰時，被處罰人基本都不愿意配合，法院也難以協調成功，結案方式均為裁定準予執行，但在執行階段又很難操作。

 

（3）對反復污染者處罰不力。我院曾在一年之內受理了對常州市東方鋼球有限公司、常州市東南工業廢水處理廠的3次處罰，可見處罰后的限期整頓并未落到實處。除了未批先建等法律明文規定應予停產停業處罰外，環保部門對反復污染者傾向于使用罰款的手段，對責令停業、關閉使用非常謹慎。這固然與停產停業處罰難于執行有關，但在客觀上縱容了有些企業一直不肯加大環保投入，不肯使用先進工藝和技術的作法，企業違法成本比較低，預防違法的愿意比較低。

 

4、環保執法的程序性保障不足。

 

當前，聽證程序在環保執法中的適用范圍過于狹窄, 聽證程序無劃一的執行標準。根據《行政處罰法》等有關法律的規定, 目前主要在環保行政處罰領域適用聽證程序, 而且僅局限于責令停止生產、吊銷許可證、較大數額的罰款等少數幾個處罰的種類。在排污許可證的核發、較大數額的排污費的征收等涉及行政相對人重大利益的執法領域均未設立聽證程序。由于缺乏相應的鼓勵民眾參與環保執法的激勵機制, 民眾參與環保執法的積極性和自覺性并不高, 這也在一定程度上, 使得民主程序在環保執法領域的應用受到限制。

 

三、環保執法困境的原因分析

 

（一）經濟利益的影響

 

市場經濟的趨利性導致政府和企業往往容易追求眼前最大、最優的經濟效益, 難以從長遠角度考慮環境效益。分析停產處罰難于執行的原因，我們不難發現：1、停產處罰的執行涉及工人下崗、社會保障等問題，容易引發社會波動，社會風險性較大；2、停產涉及地方政府稅收收入等減少，不一定能夠獲得當地政府的配合，而缺少地方政府配合支持，一旦出現社會穩控或極端事件法院也無法獨力面對；3、停產與否有時難以量化。行政處罰有時是針對某一項目或某一工藝要求停產，而該公司其它項目或者同一項目的其它工藝可能是合法的，執行時很難清晰界定；4、停產的方式有待明確。停產執行只要機器不違規運轉即可還是將違規設備進行拍賣方算執行到位？部分停止生產的處罰執行起來較為困難，如曾有一處罰要求當事人"停止洗桶"，而停止洗桶是個單次行為，對停止之后是否仍存在后繼或持續違法行為的監督難度較大。

 

因此，在面對停產處罰的執行時，我院往往會與申請執行人和被申請執行人多次協調，與地方政府接洽、論證，耗費精力頗多。

 

（二）尚未建立環保統一執法機制

 

當前環保執法中尚未真正建立起環保部門統一監督管理與分管部門監督管理相結合的執法機制。有關部門因缺乏必要的執法手段和措施, 難以有效配合環保部門的執法工作。如《水污染防治法》第四條第三款規定："各級人民政府的水利管理部門、衛生行政部門、地質礦產部門、市政管理部門、重要江河的水源保護機構, 結合各自的職責, 協同環境保護部門對水污染防治實施監督管理。"該款體現了統管與分管相結合的原則, 有助于各部門合力做好水污染防治工作。但由于衛生行政、市政管理、水源保護機構這三個協同部門缺乏相應的執法權, 就難免使上述部門的"協同監督管理"在很大程度上淪為紙上談兵。同時，環保部門由于缺乏相應的監督執法權,在環保處罰、整改、監督上都多有掣肘，對其他部門給違法者"開綠燈"的行為, 也無法給予有力的制約。

 

（三）環保公益訴訟制度長期缺位

 

私益賠償的權利行使不會落空，因為有明確的利益人，受到損害的漁民等人自會主張，但環境公益的維護則可能會被人忘記。目前環保惡性事故發生后的處理常態是：出了問題，政府出面救急，等風頭過去了，無人對生態進行恢復，等污染累積到一定程度，嚴重影響到生產生活時，再由地方和國家政府埋單進行恢復。這種方式嚴重放任了污染企業，讓其不能正視污染對社會造成的損失，不能讓其對后果承擔責任，也就不能讓其使用各種手段來預防污染，對污染沒有警酲之心。也有失公平，政府的錢是所有納稅人所繳納，誰排污誰買單，納稅人的錢不應為賺取暴利又喪失良知的企業來買單，否則和權利與義務相對等的法律原則、與公平正義的法律原則相違背，也在客觀上縱容了污染企業的繼續違法。環境公益訴訟有關的立法應當盡快完善，否則既不符合法理，有失社會公平，又違背了提升環境法治、建設和諧社會的要求。同時應抓緊落實的還有對環境損害評估方法、技術、指標的研究與制定，并建立相關保險、基金等配套制度。

 

四、加強環保執法的對策建議

 

（一）建立多元化的環保糾紛解決機制

 

當前環保糾紛的解決在實踐中重行政、輕司法，重處罰、輕預防。而環境公益訴訟受案率較低，一方面是由于環境公益訴訟對于大多數公眾而言仍較為陌生甚至頗為神秘，公眾往往胸懷通過環境公益訴訟保衛環境的熱情，卻缺少正確運用環境公益訴訟制度的知識和能力，表現出心有余、力不足的急切心情。另一方面，環境公益訴訟急需各方力量共同為其營造良好的運行空間。環境保護公益訴訟不僅可以對利益糾紛予以解決，更重要的是它可以間接地對各種與環境公益有關的社會關系做出調整，為社會確立有關環境公益的行為指南，甚至可以影響社會環境、經濟政策的制定和執行。建議環保部門重視環保公益訴訟，支持民間環保NGO的發展，在平常工作中加強與檢察部門、地方群眾及NGO的溝通，在保護國家和社會利益不受損害方面承擔更大責任。

 

（二）強化環保部門的執法權力和執法能力

 

"法律的實現雖然不是必然地需要強制, 但是沒有強制作為后盾, 法律的實現也是難以想象的。"環保法的實現，需要賦予環保部門必要的強制執行權力和對限期治理的決定權。更可以借鑒國外成功經驗, 在環境監理隊伍的基礎上, 進一步建立環境警察隊伍。建議環保部門在日常行為中加強巡查，及時發現違法行為，第一時間進行處罰和整頓，減少事后執法的麻煩。同時，可以賦予各分管部門一定的執法手段和措施。如可以賦予《水污染防治法》第四條第三款的市政、衛生、水源保護機構等"協同部門"一定的處罰權。充分調動協同部門的積極性，達到各部門各盡其責、分工合作地抓好水污染防治工作的目的。進一步明確規定環保部門和其他部門在環保工作上的協作配合關系，逐步建立起有效、可行的協作配合機制, 以形成環保執法的合力。

 

（三）加強環保執法的"民眾參與"。

 

要讓人民群眾參與到環境保護中來, 讓環保執法充分體現民心民意。這既保證了環保執法的公正性, 又增強了環保執法的透明度，是實現環保部門依法行政的必要手段, 也是貫徹環境保護"公眾參與"原則的重要舉措。目前可考慮在環境影響報告書的審批、排污許可證的核發、較大數額的排污費的征收等重大執法領域設立聽證程序, 并建立鼓勵民眾參與環保執法的激勵機制, 增強民眾參與環保執法的自覺性和積極性。此外, 可考慮全面推行環保領域的政務公開制度, 作為增強環保執法的民主性的重要手段。各級環保部門應當向民眾公開執法的依據、環保方面的政策、辦事的具體程序、各類環保收費的項目、標準和依據, 從而實現民眾對環保執法的民主監督。環保部門還可以考慮建立環保執法的回訪制度，多方面、多渠道征求民眾對環保執法的意見和建議。

 

（四）加強環保執法隊伍建設

 

不斷加強環保執法隊伍的素質建設和能力建設。全面提高環保執法隊伍的執法水平和執法手段。鑒于我國一些環保部門的人員素質不高和物質裝備較為落后, 難免在執法時出現一定的差錯, 因而, 加強環保執法隊伍的培訓和補充高素質的執法人員, 加大執法的能力建設, 配備先進的執法工具, 能快速、有效地提高我國環保執法隊伍的執法水平和質量。