社會管理創新是一項復雜的社會系統工程，涉及到社會生活的方方面面，需要所有社會主體的廣泛參與。人民法院作為行使國家審判權的司法機關，是保障公民權利、維護法律秩序的最后一道防線，肩負著依法協調社會關系、化解社會矛盾、有效解決糾紛、保障公民權利、懲處違法犯罪、實現社會公平正義、保障社會和諧穩定、維護法律尊嚴和權威、推進社會法治進步等方面的神圣使命，在創新社會中處于特殊重要的地位，具有特殊重要職能。

 

一、人民法院參與社會管理創新的理論基礎

 

（一）人民法院是社會管理主體之一

 

社會管理創新，是指根據國家經濟、政治、文化和社會的發展態勢，遵循社會運行規律，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術和方法等，對傳統社會管理模式及管理方式進行改造和革新，建構新的社會管理機制和制度，實現社會管理科學化的全部活動的總和。對于社會管理和社會管理體制創新的內涵和路徑有著不同的觀點，但不管采用哪種觀點來界定，至少有一點是可以明確的，即社會管理主體中所稱的"政府"，不僅限于傳統的狹義政府即行政機關，而應該指廣義政府，即所有由國家財政撥付運行經費，承擔一定政府職能或為政府的社會管理提供服務的專門機構。社會管理變成一種包括政府管理在內的全社會的"多中心主體"的開放式公共治理。因此，作為專司審判的司法機構，人民法院自然應該是社會管理的主體之一。

 

（二）是我國社會轉型及社會管理方式轉型的必然要求

 

第一,社會從"單位管理"向"社會管理"轉變。以往，我國社會結構的細胞是單位，相對于以自由的個人為細胞的個體社會來說，就是單位社會。個人都屬于單位，并且專屬于特定的單位--在城市是黨政機關和企事業機構，在農村是社隊。功能齊全的單位就是一個小社會，成員的生老病死、吃喝拉撒都由單位包辦。單位外面是另外的單位，許多制度和政策都和單位有關，要通過單位實施。現在，越來越多的人由"單位人"轉變為"社會人"，失去了單位的管理和約束。

 

第二,公共管理方式從"行政管理"向"行政執法"轉變。現代政府的發展方向是由全能政府向有限政府轉變。政府既要提高公共服務質量，又要降低成本，最有效的辦法之一，便是將更多的事務特別是某些公共服務職能交由民間組織去管理，充分發揮民間組織的社會自治功能。于是，政府的公共管理方式就從"行政管理"向"行政執法"轉變。不管行政的職能和任務有多少，行政執法就成為現代行政的基本要素。

 

第三，社會治安從"單一治理"向"綜合治理"轉變。在社會轉型時期，流動人口大量增加，單位管理弱化，社會治安問題呈現突發、隱蔽、復雜等特點，跨地域、高科技犯罪更是加重了對社會的危害，傳統的社會管理體制和方法越來越不適應社會的新變化。

 

第四，化解社會矛盾從"單一機制"向"多元機制"發展。與社會轉型相應的一個特點就是利益訴求和矛盾爭議的多元化，為此，化解社會矛盾的方法也呈現多元化。俗話說"一把鑰匙開一把鎖"。多元的意義在于避免把糾紛的解決單純寄予某一種程序，特別是不要將訴訟的方式絕對化，而要以人類社會價值和手段的多元化為基本理念，為當事人提供多種選擇的可能性。

 

第五，網絡虛擬社會從"邊緣"向"主流"發展。 "虛擬"-詞是隨著信息網絡時代的興起而逐步用起來的。"虛擬"并不等同于"虛幻"和"虛假"，更不能等同于"虛無"。"虛擬"的實質是-種物質存在和信息活動的新方式或新形式，也是-種客觀的存在。隨著信息網絡時代的不斷發展與進步，"虛擬"-詞有著越來越豐富的內涵，虛擬與現實愈加接近、逼真，所以"虛擬現實"更準確地說就是"數字現實"，其落腳點就是"現實"而不是"虛擬"。

 

二、人民法院參與社會管理創新的實踐意義

 

（一）解決矛盾糾紛，維護社會穩定。人民法院通過行使審判權，對爭議事實加以判斷，對法律規范加以適用，從而化解矛盾糾紛，修復被破壞的社會關系，維持正常的社會秩序，這是法院最基本、最直接的角色定位，古今中外，概莫能外。從三大訴訟角度看，法院的職能大抵有三種：一是審理刑事案件，判決刑事罪犯；二是審理民事案件，判決民事糾紛；三是審理行政案件，判處行政糾紛。人民法院作為社會矛盾處理的終局機關，通過依法審理案件，回應社會訴求，解決社會糾紛，維護社會公正，實現對社會秩序的有力調控，這正是人民法院參與社會管理的核心所在。人民法院以國家強制力為后盾，依法對違反社會秩序者給予法律制裁，對合法權利給予有力保護，從而消除社會沖突，弘揚社會正義，達到維護社會秩序的目的。

 

（二）參與綜合治理，調控社會秩序。這是由"解決矛盾糾紛，維護社會穩定"這種直接的定位所延伸出的功能。延伸功能更具影響力，并且正是這些延伸功能，昭示和凸顯了法院尊榮而超卓的地位。社會管理創新不僅需要有行政手段，而且要綜合運用法律、政策、經濟、行政、教育等多種手段。作為調控社會秩序、維護社會穩定的中堅力量，人民法院除了要依法辦理好案件，還要在法律的框架之下，最大限度地延伸司法"手臂"，積極參與綜合治理和平安創建活動，引導社會提高自我管理和調節的能力，促進社會和諧穩定。參與綜合治理、調控社會秩序表現為法院通過法律的運用解決社會糾紛，達到對社會秩序和政治權威的維護。這也正是法院參與社會管理的核心。"與法律永遠相伴的基本價值便是社會秩序。……社會秩序要靠一整套普遍性的法律規則來建立。而法律規則又需要整個社會系統地、正式地使用其力量加以維持。"[1]社會秩序一旦受到法律的保護，便穿上了法律的外衣，具有法律的屬性，就又可稱之為法律秩序。

 

（三）實施司法審查，制約行政權力。現代司法功能的一個顯著特點，就是它不僅在私法領域，更重要的是在規范社會與國家、公民與政府關系的公法領域獲得了引人注目的發展。誠如學者們所看到的那樣："現代司法活動與歷史上的司法活動相比，其重要意義不在于其純法律功能的變化-實際上諸如解釋法律和懲戒犯罪方面的基本功能可以說是亙古不變，而在于司法與政治的關系發生了實質性的嬗變。"[2]行政訴訟可以稱得上是典型的"公民權利與國家權力相抗衡"的形式。在我國，司法審查只限于對具體行政行為進行合法性審查。司法審查就是國家通過司法機關對其他國家機關行使國家權力的活動進行審查，對違法活動通過司法活動予以糾正，并對由此給公民、法人權益造成的損害給予相應補救的法律制度。司法審查制度的創設大大提升了法院的社會地位，成為現代型法院與傳統型法院最重要的區別之一。由此可見，行政訴訟和司法審查制度的創立，大大拓展了法院的司法功能，是人民法院以特定方式推進社會管理創新的重要渠道。

 

（四）創新工作機制，整合社會資源。近年來，人民法院受理案件數量持續增長，處理難度也越來越大。面對巨大的辦案壓力，只有不斷創新工作機制，充分整合社會資源，形成工作合力，才能有效化解矛盾糾紛。積極運用多種渠道、多種手段、多種方式來解決社會矛盾糾紛，將相當一部分社會矛盾還原到社會解決，是人民法院參與社會建設、推進社會管理創新的一種重要方式。

 

（五）平衡各方利益，規制社會行為。按照經典的分權理論，創制公共政策主要是立法機關的職權。但是，司法造法也是世界很多國家司法實踐中較為普遍的現象，這是成文法本身的局限性和社會發展的多變性之間張力作用的必然結果。在履行糾紛裁判功能的過程中，法院始終擔負著維護裁判統一乃至于維護法制統一的重任，為此就必須賦予法院一定程度的決策參與權，有權通過審理案件的方式參與超出所審案件的宏觀事務決策過程。法院行使公共政策創制功能的方式，既可表現為通過宣布某一行為無效的消極否定方式來干預公共政策，也可表現為通過司法解釋等積極方式來肯定某項社會政策。"法官總是制定政策，這是由于他們有義務處理社會問題。"[3]當前，我國經濟社會正處于轉型期的劇烈變動之中，最高人民法院要根據法律實施的需要，通過司法解釋、案例指導等方式，創造性地填補和彌合法律與現實之間的脫節，有針對性地解決司法現實難題。

 

（六）加強司法調研，預警社會風險。當前，影響和制約社會和諧穩定的因素不斷增多，社會管理面臨的潛在壓力和風險不斷加大。人民法院每一項政策的出臺、每一宗案件的審判、每一件糾紛的調處，稍有不慎就容易引發社會矛盾。為防患于未然，把矛盾解決在萌芽狀態，把風險控制到最低程度，人民法院要通過加強對各類訴訟案件情況的綜合調查研究，廣泛收集第一手資料，建立審判信息評估分析制度，深入分析經濟社會發展變化反映在司法領域的各種情況和問題，完善對社會問題審判信息預警工作機制，為黨委、人大、政府依法決策提供前瞻性、有價值的參考。要切實加強對不穩定因素的排查摸底，特別是審理矛盾比較尖銳的重大敏感案件，要及時進行風險評估，做到事先研判，準備在前，應對有方，防止因工作措施不當影響社會矛盾化解。要提高社會穩定風險評估的能力，把風險評估工作制度化，根據評估結果及時研究司法對策，針對可能發生的問題制訂工作預案，不斷提高社會管理的針對性和操作性。

 

三、人民法院參與社會管理創新的路徑 

 

（一）以能動司法為切入點，強化"為大局服務、為人民司法"的能動司法理念。人民性是我國司法制度的本質屬性，司法為民則是審判工作的必然要求。人民法院推進社會管理創新，要始終堅持司法為民宗旨，圍繞司法為民多做文章、做好文章。當前，人民法院最緊迫的任務就是全面地、正確地發揮好審判職能作用，通過依法調處案件，化解矛盾糾紛，實現案結事了，幫助人民群眾排憂解難，實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益。人民司法事業與社會經濟發展有著十分緊密的聯系，時代發展與社會變遷不斷向人民法院提出新的要求和期待，呼喚司法理念的更新，呼喚角色定位的調適。中國特色社會主義司法制度的本質屬性和我國司法發展的階段性特征，決定了人民法院必須堅持能動司法。人民法院參與社會管理，也是能動司法的必然結果，兩者是相輔相成、內在統一的。再完備的法律條文相比不斷變化的司法實踐總是具有一定的滯后性，法官有義務為各種社會不公提供司法救濟，通過運用手中的權力去促進社會公平。

 

（二）完善司法建議制度，發揮司法職能延伸功能。司法建議是司法機關對在司法活動中發現的、不屬于司法機關處理的問題，向有關機關或單位提出的解決問題的意見和建議。司法建議作為化解矛盾糾紛、提高社會管理水平的司法服務手段，是人民法院審判職能的延伸。 "法院受理的案件是經濟社會生活中的'晴雨表'，一些不易察覺的社會矛盾總會以某種案件類型體現出來。"人民法院在深入推進社會管理創新過程中，通過案件的審判和執行，總結和發現可能危及經濟社會發展的法律風險、法律問題和社會管理中存在的問題和漏洞，及時向有關部門提出司法建議，幫助加強和改進工作，從源頭上防止矛盾糾紛的發生。重點可針對外來人口服務管理、特殊人群幫教管理、社會組織管理、網絡虛擬社會管理和公共安全監管等問題，緊密結合司法審判工作實際，大力開展司法建議工作。

 

（三）完善司法解釋制度，發揮司法社會影響功能。制定司法解釋是最高人民法院指導各級人民法院審判工作，確保法律正確實施，維護司法公正的重要職責。在傳統的司法克制主義下，司法機關本不應涉足公共政策創制領域，但是，在當前社會變革時期，法律的不明確性、不周延性以及滯后性都十分明顯，在這種情況下，就必須賦予法官一定的自由裁量權，使得有漏洞的法律因為法官的能動而得到彌補。在這個過程中，法官的行為在某種程度上已經通過他的司法裁判參與到"立法"工作中，并進而通過"法律之手"延伸到社會管理領域。

 

（四）以自身管理為突破點，推進社會管理創新。從總體而言，社會管理創新屬于人民法院外部管理的創新。要更好地運用司法功能，推進社會管理創新，必須依賴于法院內部司法理念、方法、機制乃至作風的管理創新，由此方能實現由內而外創新的傳遞，形成內部和外部管理創新的良性互動。要加強司法業務管理。司法業務管理的核心是審判管理，這是由審判工作在法院工作中的中心地位決定的。要加強司法人事管理，進一步建立健全干部隊伍管理目標責任制度，落實領導干部"一崗雙責"制度和上下級法院領導班子之間的層級負責制度，完善體現科學發展觀要求的業績考評辦法，堅持民主、公開、競爭、擇優的原則，形成優秀人才脫穎而出的選人用人機制。要加強司法政務管理，增強服務大局、服務審判意識，整合法院內部資源，建立健全各項事務管理的規章制度，強化責任落實，進一步加強信息化建設，不斷提高司法保障水平，推動科學管理、民主管理、依法管理。

 

四、人民法院參與社會管理創新需要注意的問題

 

（1）要正確處理好司法能動與被動的關系。司法保持能動性，以對人民群眾訴求的高度關切，運用各種可能的司法手段，積極回應社會形勢的發展變化，這是現代司法的必然要求。但是，所有這些手段的運用、職能的延伸，都不能脫離司法權最基本的屬性，不能對"不告不理"、"中立裁判"、"司法權威"、"公平正義"這些司法本質有所撼動和放棄。正如我國臺灣學者吳經熊先生所言："法官的任務，除一方面要保守，另一方面也要創造；既不能太過保守，致蹈墨守成規，膠柱鼓瑟之譏，又不可太過創造，致涉搗亂綱紀之嫌；增一分則太長，減一分則太短。"在具體司法運行上，要求法官著眼于維護實質正義而非過分遷就于形式正義，通過正確行使自由裁量權，合理解釋法律規則、靈活采取司法措施以及法官對訴訟過程的能動干預，從而使司法更好地服務經濟社會發展，更好地維護人民群眾合法權益。在司法的效果追求上，要求司法提供的最終產品是法律效果和社會效果的有機統一體，強調法律效果與政治、經濟、文化、社會效果的有機統一，強調普遍公正與個案公正的有機統一，強調依法裁判和案結事了的有機統一。

 

（2）要遵循司法規律。司法既有個性，也有共性。司法的共性意味著司法是有一定的共同的規律性的，這種規律性體現在司法是一種判斷性質的權力，要求司法注重中立性、程序性、適用平等性等。正是基于司法的共性規律，人民法院在參與社會管理進程中，不能置司法共性規律于不顧，而應該嚴格遵守司法的中立性、程序性等要求。我們必須始終堅持十七大報告中提出的"完善社會管理體制"的指導原則，理性把握人民法院與其他部門尤其是行政機關的關系，發揮審判職能作用參與社會管理創新，遵循司法規律，嚴格依法辦案，確保司法公平公正。

 

社會管理是一項系統工程，立法、行政、司法機關在社會管理中都有自己獨有的職責，各自發揮自己的獨特作用。人民法院的每一項審判工作，都是通過司法手段，參與對社會的管理。司法權作為一種的執政權，是黨領導人民管理國家和社會事務的重要方式。"司法機關沒有任何理由把自己置身于經濟社會的主戰場之外。"人民法院積極參與和推進社會管理創新，適應著當代中國的經濟、政治、社會和文化的發展，必將有力地推動中國司法事業的建設、發展與實踐，只要我們遵循司法權運行的基本規律，必將大有可為。

 

 

注釋：

 

【1】 彼得.斯坦、約翰.香德著：《西方社會的法律價值》，王獻平譯，中國人民公安大學出版社1990年版，第38頁。

 

【2】胡偉：《司法政治》，三聯書店（香港）有限公司1994年版，第225-226頁。

 

【3】美】亨利.R.格林科："美國法律中的司法決策"，載宋冰：《讀本：美國與德國的司法制度及司法程序》，中國政法大學出版社1998年版。