信賴保護原則是現(xiàn)代行政法的基本原則之一，也是維護行政相對人正當(dāng)信賴利益的一項重要法律制度。它自20世紀(jì)50年代在德國行政法中作為一個獨立的法律原則出現(xiàn)以來，已經(jīng)得到許多國家和地區(qū)行政法的承認。我國于2004年7月1日起開始施行的《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱行政許可法）首次以法律形式確立了行政許可信賴保護原則，這不僅為人民法院正確審理因改變行政許可引發(fā)的行政補償、行政賠償案件提供了法律依據(jù)，同時對于推進誠信政府建設(shè)，依法規(guī)范行政許可行為和保護行政相對人的正當(dāng)信賴利益，都具有重要意義。本文依據(jù)行政許可法有關(guān)規(guī)定，就行政許可信賴保護原則的若干問題作一初步探析，以期對司法實踐有所裨益。

 

一、行政許可信賴保護原則的基本涵義

 

學(xué)界一般認為，行政法中的信賴保護原則，是指行政相對人基于對公權(quán)力的信任而作出一定的行為，此種行為所產(chǎn)生的正當(dāng)信賴利益應(yīng)當(dāng)予以保護。實踐中，對行政相對人的正當(dāng)信賴利益要以適當(dāng)?shù)姆绞接枰员Ｗo。這是信賴保護原則的最終實現(xiàn)，也是其最直接的體現(xiàn)。信賴保護原則是法律安定性原則與依法行政原則、公共利益和個人利益權(quán)衡的結(jié)果，它反映了在整體上良好的法律秩序下對行政相對人正當(dāng)利益保護程度的提高。行政許可法在第8條及第69條規(guī)定中確認了行政許可領(lǐng)域的信賴保護原則，即："公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護。行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)依法可以變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償。"行政機關(guān)及其工作人員違法實施行政許可的，"作出行政許可決定的行政機關(guān)或者其上級行政機關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請求或者依據(jù)職權(quán)，依法可以撤銷行政許可"。"被許可人的合法權(quán)益受到損害的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償"。按此規(guī)定，所謂行政許可信賴保護原則，是指行政相對人對行政機關(guān)行政許可行為的正當(dāng)信賴應(yīng)當(dāng)予以保護，行政機關(guān)不得擅自改變或撤銷已經(jīng)生效的行政許可，依法確需改變或撤銷并由此給相對人造成財產(chǎn)損失或致使被許可人的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)依法給予行政補償或行政賠償。具體來說，該原則包括以下幾方面內(nèi)容：其一，行政相對人依法取得的行政許可受法律保護，行政許可決定一經(jīng)作出并生效，非有法定事由和依法定程序，行政機關(guān)不得擅自改變或撤銷，應(yīng)給公眾和相對人以明確的預(yù)期；其二，行政機關(guān)只有在行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化且基于公共利益的需要，或者具有依法可以撤銷的情形時，才能依法變更、撤回或撤銷已經(jīng)生效的行政許可；其三，行政機關(guān)改變或撤銷已生效的行政許可，由此造成公民、法人或其他組織財產(chǎn)損失或損害被許可人合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)依法給予行政補償或行政賠償。行政許可信賴保護原則的理論依據(jù)是基于法律安定性的需要和公眾對國家行政權(quán)的信賴。法律設(shè)置該原則的目的在于維護法的安定性和保護行政相對人的正當(dāng)信賴利益。

 

二、行政許可信賴保護原則的適用條件

 

根據(jù)行政許可法第8條及第69條規(guī)定和行政許可信賴保護原則的內(nèi)涵要求，這一原則的適用條件，可歸結(jié)為：

 

（一）在信賴對象上，須有已經(jīng)生效的可以信賴的行政許可行為存在，且此行政許可與行政相對人有關(guān)。這是適用行政許可信賴保護原則的基礎(chǔ)和前提條件。依行政許可法第2條的規(guī)定，所謂行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。它主要具有以下法律特征：1、法定性，即行政機關(guān)實施行政許可行為，應(yīng)當(dāng)嚴格依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序進行。2、授益性。行政許可是一種賦予相對人某種權(quán)利和資格的授益行政行為。也就是說，行政許可決定將使相對人產(chǎn)生既得利益。3、管理性。即行政許可是依申請而為的依法審查管理性行政行為，其目的在于抑制公益上的危險或影響秩序的因素，維護公共利益和社會秩序。4、要式性。行政許可是準(zhǔn)予相對人從事特定活動的要式行政行為，應(yīng)遵循法定條件和程序，并應(yīng)向申請人頒發(fā)加蓋本行政機關(guān)印章的行政許可證件等形式予以批準(zhǔn)、認可。5、公開性。即行政許可的事項、條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序和期限都要事先公開，行政機關(guān)作出的準(zhǔn)予行政許可決定、應(yīng)當(dāng)公開，且公眾有權(quán)查閱。6、穩(wěn)定性。行政機關(guān)作出的行政許可決定應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定，給公眾與相對人以明確的預(yù)期和信賴，不得朝令夕改，擅自改變或撤銷。實踐中應(yīng)注意的是，作為信賴對象的行政許可行為，至少應(yīng)具有公權(quán)力（國家行政權(quán)力）行為的外貌，至于它是合法實施還是違法實施則在所不論。

 

（二）在信賴表現(xiàn)上，須為行政相對人信賴該行政許可行為而作出一定的安排，以至于處于不可回復(fù)的狀態(tài)。該要件包含兩層意思：一是行政相對人已信賴該行政許可行為，且信賴是基于生活常識和正常生活經(jīng)驗而作出的。即一般人在當(dāng)時情況下都會作出此種信賴，而非強詞奪理、牽強附會、惟我獨"信"。二是行政相對人因信賴該行政許可已作出一定的安排和具體信賴行為。如行政相對人已經(jīng)運用財產(chǎn)而產(chǎn)生法律上的變動或者已實施其他處理行為而具有法律意義上的效果。

 

（三）在信賴損失上，須與行政機關(guān)依法改變或撤銷已生效的行政許可行為有相當(dāng)因果關(guān)系。即相對人遭受的行政許可信賴利益損失或損害，須為行政機關(guān)依法變更、撤回或撤銷已經(jīng)生效的行政許可行為所造成的，才可能適用該原則予以財產(chǎn)上的保護。如果不是改變或撤銷行政許可的行政行為造成的，即使相對人有損失或損害，行政機關(guān)也不承擔(dān)補償或賠償責(zé)任。

 

（四）在信賴保護上，須是行政相對人的信賴利益值得保護。即法律保護相對人的行政許可信賴利益，以其信賴利益值得保護為實質(zhì)內(nèi)容和必要條件。若行政相對人的信賴利益不值得保護，特別是在其申請和取得行政許可存在主觀惡意時，則應(yīng)認為其信賴利益不值得保護，不能適用該原則中的財產(chǎn)保護方式。行政許可法第69條對相對人（被許可人）信賴不值得保護的情形作了明確規(guī)定,即："被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。被許可人基于行政許可取得的利益不受保護。"這里的"欺騙"是指申請人在申請行政許可時，故意隱瞞真實情況、提供虛假材料，惡意騙取行政許可。依法律規(guī)定，申請人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請行政許可的，行政機關(guān)不予受理或者不予許可，并給予行政警告。若行政機關(guān)在審查中沒有發(fā)現(xiàn)頒發(fā)了行政許可的，應(yīng)依法予以撤銷。這里的"賄賂"是指行政許可申請人給辦理行政許可的行政機關(guān)工作人員以金錢、財物或其他有形物質(zhì)利益。被許可人采用欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得的行政許可均應(yīng)予以撤銷，且其基于此種行政許可所取得的利益不受法律保護。也就是說，行政機關(guān)撤銷此種行政許可即使造成被許可人上述利益損害的，亦不負賠償責(zé)任。

 

三、行政許可信賴保護原則的保護方式

 

從理論上來講，對行政相對人信賴利益主要有兩種保護方式，即存續(xù)保護和財產(chǎn)保護。行政許可法吸納信賴保護理論研究成果，并借鑒國外立法例，對行政許可信賴保護原則中的相對人信賴利益的保護方式，也采取了存續(xù)保護和財產(chǎn)保護兩種方式。所謂存續(xù)保護，是指公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變或撤銷已經(jīng)生效的行政許可，以此給相對人明確的預(yù)期，穩(wěn)定行政許可法律關(guān)系和相對人所信賴的法律狀態(tài)。只有在行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化且基于公共利益的需要，或者具有依法可以撤銷行政許可的法定情形時，行政機關(guān)才可以依法變更、撤回或撤銷已生效的行政許可，改變原有行政許可法律狀態(tài)。實踐中需注意的是，存續(xù)保護的價值取向和目的是為了保護行政相對人的信賴利益而不改變原有行政許可法律狀態(tài)。但若一味采用此種方式保護行政相對人的信賴利益，有時會導(dǎo)致公共利益遭受重大損害。在這種情形下，公共利益和私人利益很難兼顧。因此，實踐中正確的做法應(yīng)當(dāng)是，如果原有行政許可法律狀態(tài)對相對人有利，而不改變又不致明顯損害公共利益時，則原則上應(yīng)當(dāng)采取存續(xù)保護的方式。但如果改變該法律狀態(tài)所維護的公共利益明顯大于相對人的信賴利益時，按"公益優(yōu)先"原則，則應(yīng)改變原有行政許可法律狀態(tài)，而對行政相對人的信賴利益予以財產(chǎn)保護。所謂財產(chǎn)保護，是指行政機關(guān)依法確需變更、撤回或撤銷已經(jīng)生效的行政許可，改變原有行政許可法律狀態(tài)，而對相對人因信賴行政許可行為的確定力所遭受的信賴利益損失或被許可人的合法權(quán)益所受到的損害予以財產(chǎn)上的保護。行政許可法依行政機關(guān)改變或撤銷的行政許可行為是否合法實施為標(biāo)準(zhǔn)，對行政許可信賴保護原則中的財產(chǎn)保護，采取了行政補償和行政賠償兩種保護方式。

 

四、適用行政許可信賴保護原則應(yīng)注意的幾個問題

 

實踐中正確適用行政許可信賴保護原則處理行政補償和行政賠償案件，有幾個問題值得注意和研究：

 

（一）行政補償和行政賠償?shù)姆秶鷨栴}

 

其一，行政補償?shù)姆秶鷨栴}。從廣義上講，行政補償是指國家對公民、法人或者其他組織因行政機關(guān)及其工作人員合法行使職權(quán)行為或者因公共利益需要致其財產(chǎn)受到損失而給予補償?shù)姆删葷贫?。本文論及?span lang="EN-US">"行政補償"則是狹義的行政補償，它僅指行政機關(guān)依法變更或撤回已生效的行政許可并由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失（行政許可信賴利益損失）的，應(yīng)當(dāng)依法對其損失予以補償?shù)囊环N法律救濟制度和財產(chǎn)保護方式。其適用范圍為：一是行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改，行政機關(guān)依法變更已經(jīng)生效的行政許可并由此給相對人造成財產(chǎn)損失的；二是行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章廢止，行政機關(guān)依法撤回已經(jīng)生效的行政許可并由此給相對人造成的財產(chǎn)損失的；三是行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化且基于公共利益需要，行政機關(guān)變更或撤回已經(jīng)生效的行政許可并由此給相對人造成財產(chǎn)損失的。根據(jù)行政許可法第8條規(guī)定精神，遭受行政許可信賴利益損失的公民、法人或者其他組織依法享有取得行政補償?shù)臋?quán)利，而作出變更或撤回行政許可行為的行政機關(guān)則應(yīng)依法履行行政補償義務(wù)。

 

其二，行政賠償?shù)姆秶鷨栴}。廣義上的行政賠償是指國家對公民、法人或者其他組織因行政機關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)行為致其合法權(quán)益受到損害而給予賠償?shù)姆删葷贫取６疚恼摷暗?span lang="EN-US">"行政賠償"僅限于行政許可信賴利益損害賠償，它是指行政機關(guān)依法撤銷違法或錯誤頒發(fā)的行政許可，致使被許可人合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)依法給予賠償?shù)囊环N法律救濟制度和財產(chǎn)保護方式。依行政許可法第69條規(guī)定，其適用范圍為：（1）行政機關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定，被依法撤銷的；（2）超越法定職權(quán)作出行政許可決定，被依法撤銷的；（3）違反法定程序作出行政許可決定，被依法撤銷的；（4）對不具備申請資格或不符合法定條件的申請人準(zhǔn)予行政許可，被依法撤銷的；（5）具有依法可以撤銷行政許可的其他情形，被依法撤銷的。這里的"其他情形"主要是指被許可人取得的行政許可證是因行政許可機關(guān)錯誤地適用法律、法規(guī)或規(guī)章而頒發(fā)等情形。實踐中，具有上述五種情形之一的行政許可被行政機關(guān)依法撤銷，致使被許可人的合法權(quán)益受到損害的，如該情形是行政許可機關(guān)的過錯導(dǎo)致的，則行政許可證的違法或錯誤頒發(fā)是行政機關(guān)的責(zé)任，行政機關(guān)應(yīng)依法對被許可人所遭受的信賴利益損害給予行政賠償。但若被許可人是以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可，行政機關(guān)依法撤銷此種行政許可，對被許可人所遭受的此種利益損害則不負賠償責(zé)任。

 

（二）行政補償和行政賠償?shù)某绦騿栴}

 

由于行政許可法并未對行政補償和行政賠償?shù)某绦騿栴}作出具體規(guī)定，需要最高法院及時對此問題作出司法解釋予以明確，以規(guī)范實務(wù)操作。根據(jù)行政補償和行政賠償?shù)男再|(zhì)，并參考國家賠償法所規(guī)定的行政賠償程序及最高法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》有關(guān)規(guī)定，我們認為，行政許可信賴保護原則中的行政補償。行政賠償可適用行政程序和訴訟程序（司法程序）兩種程序：

 

1、行政程序。行政程序應(yīng)包括行政許可信賴利益受到損失或損害的相對人（含被許可人）向行政機關(guān)申請補償或賠償，行政機關(guān)受理和書面審查相對人補償或賠償申請、聽取相對人陳述和接受有關(guān)證據(jù)材料，自收到補償或賠償申請之日起兩個月內(nèi)作出補償或賠償決定書或者不予補償或賠償決定書，并告知相對人不服決定的司法救濟途徑等步驟。

 

2、訴訟程序。訴訟程序亦稱司法程序，即相對人依法向人民法院提起行政補償或行政賠償訴訟，通過訴訟程序請求司法救濟，保護其正當(dāng)信賴利益。但行政訴訟程序不是行政補償和行政賠償?shù)谋亟?jīng)程序。若相對人接受行政機關(guān)就其補償或賠償申請作出的行政補償或行政賠償決定，即不再引起行政訴訟程序。

 

為便于人民法院正確適用行政訴訟程序?qū)徖硇姓a償和行政賠償案件，建議最高法院及時對此問題作出司法解釋，同時應(yīng)明確以下幾點：（1）相對人因行政許可信賴利益受到損失或損害要行政補償或行政賠償?shù)模瑧?yīng)當(dāng)先向依法作出變更、撤回或撤銷行政許可行為的行政機關(guān)提出；相對人對受信賴利益保護的變更或撤回行政許可行為不服，在提起行政訴訟時，可以一并提起行政補償請求。對此，人民法院應(yīng)一并受理。（2）相對人單獨提起行政補償或行政賠償訴訟的，須以行政機關(guān)先行處理為前提。即在此種情況下，行政程序應(yīng)為訴訟程序的必經(jīng)前置程序。（3）相對人提起行政訴訟時一并提出行政補償請求的，或者單獨提起行政補償或行政賠償?shù)陌讣杀桓嫠诘厝嗣穹ㄔ汗茌?；相對人提起行政補償或行政賠償?shù)脑V訟請求涉及不動產(chǎn)的，由不動產(chǎn)所在地人民法院管轄。同時，法院管轄?wèi)?yīng)符合行政訴訟法關(guān)于級別管轄的規(guī)定。（4）相對人對行政機關(guān)不予補償或賠償，或者逾期（兩個月）不予補償或賠償，或者對補償或賠償數(shù)額有異議的，可以自期間（兩個月）屆滿之日起三個月內(nèi)向有管轄權(quán)的人民法院提起行政補償或行政賠償訴訟。（5）人民法院審理行政補償或行政賠償案件，就當(dāng)事人之間信賴利益補償或賠償爭議進行審理與裁判。原告在訴訟中應(yīng)對自己請求人民法院判令被告給予補償或賠償?shù)闹鲝埑袚?dān)舉證責(zé)任。被告有權(quán)提供不予補償或賠償數(shù)額方面的證據(jù)。（6）人民法院審理行政補償或行政賠償案件在堅持合法、自愿原則的前提下，應(yīng)當(dāng)就補償或賠償范圍、補償或賠償數(shù)額進行調(diào)解。調(diào)解成立的，應(yīng)當(dāng)制作行政補償調(diào)解書或行政賠償調(diào)解書。調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收后即具有法律效力；調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)及時判決。（7）被告在一審判決前同原告達成補償或賠償協(xié)議，原告申請撤訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以審查并裁定是否準(zhǔn)許。（8）人民法院單獨受理的第一審行政補償或行政賠償案件審理期限為三個月，第二審為兩個月；一并受理行政補償請求案件的審理期限與該行政案件的審理期限相同。

 

（三）行政補償和行政賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問題

 

依行政許可法第8條及第69條規(guī)定，行政機關(guān)依法變更或撤回已經(jīng)生效的行政許可，"由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償。"行政機關(guān)依法撤銷行政許可，"被許可人的合法權(quán)益受到損害的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。"但由于法律對適用行政許可信賴保護原則所涉及的行政補償和行政賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問題并未明確，以致學(xué)界和實務(wù)界對此問題認識不一，亟待最高法院以司法解釋形式對其適用標(biāo)準(zhǔn)問題予以明示。根據(jù)此類行政補償和行政賠償?shù)男再|(zhì)及特點，借鑒國外立法例，我們認為，行政補償應(yīng)以補償相對人因信賴行政許可行為的確定力而遭受的財產(chǎn)損失為原則。這里的"財產(chǎn)損失"亦即行政許可信賴利益損失，其既包括直接損失，也包括間接損失，均應(yīng)依法給予合理補償。至于行政許可信賴利益損害的行政賠償標(biāo)準(zhǔn)，則可參照國家賠償法所規(guī)定的行政賠償標(biāo)準(zhǔn)，以賠償被許可人遭受的實際損害為原則。實踐中適用該原則處理行政補償和行政賠償糾紛案件特別應(yīng)注意的是，不論是對相對人的補償額度，還是對被許可人的賠償額度，都不應(yīng)當(dāng)小于其因行政許可行為存續(xù)可得到的利益。否則，有失公正。誠如有學(xué)者所言?，F(xiàn)代行政法上的"公益優(yōu)先"不能以私益的實質(zhì)損害為代價。這也是現(xiàn)代行政法中比例原則的必然要求。