權力的來源經歷了從社會契約論到人民主權理論的轉變，從我國政治實踐以及世界各國實際情況來看，權力來源于人民，人民才是國家的主人，政府應該是為人民服務的工具。從根本上來說，人大對政府的監督體現并維護了廣大人民的根本利益。沒有監督的權力必然導致腐敗，而腐敗正是私利益對公共利益的一種侵犯，所以完善人大法律監督也是為公共利益提供了強有力的保障。權力腐敗現象的屢禁不止和人民利益不斷的遭受侵害對我國人大監督提出了更高的要求，完善人大對政府的法律監督具有重要的意義和價值，有必要從各方面對其進行研究。本文試圖從權力分工與制衡的角度解析人大對政府法律監督的法理基礎，并對西方國家三權分立制度以及我國的議行合一制度進行比較分析。

 

一、行政權力受到制約的必要性

 

孟德斯鳩在《論法的精神》中認為:”一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。””從事物的性質來說,要防止濫用權力,就必須以權力約束權力。”誠如孟德斯鳩所說,”當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機關之手時,自由便不復存在了；因為人們將要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律,并暴虐地執行這些法律……”,孟德斯鳩揭示了人類政治生活中的一條真理:權力必須受到制約。從權利的特性我們可以看出權力必須受到制約，否則權力就會越過界限對權利造成侵害，因此必須對權力進行監督，預防權力濫用以及在權力濫用之后及時的予以糾正。我國近年來將依法治國方略提升到很重要的位置，法律界對權力制約的問題研究也隨之增多，依法治國的關鍵就在于如何對權力進行有效的限制。法治首先意味著控權制度的存在和權力制衡原則被遵守。[1]

 

西方資本主義國家在分權制衡理論的基礎上形成了現在的三權分立制度模式，立法權、司法權和行政權分屬三個不同的國家機關，三個權力之間互相制約互相均衡，從而達到限制權力的目的。三權分立的理論和實踐是在西方資產階級的社會基礎上產生的，但是作為一種制度一種政治模式延續至今，其中肯定有精華之處值得我國借鑒。毛澤東曾指出:”我們決不可拒絕繼承和借鑒古人和外國人,那怕是封建階級和資產階級的東西。”[2]與洛克等人不同,孟德斯鳩在分權學說上的特色,主要在于他提出的制衡理論，這一點同樣適用于我國社會主義國家的政治體制。孟德斯鳩分析各種政體特點之后著重指出:”世界上還有一個國家,它的政制的直接目的就是政治自由。”[3]孟德斯鳩認為這樣的政治體制才是理想的，孟德斯鳩說的政治自由是指”一個公民的政治自由是一種心境的平安狀態。這種心境的平安是從人人都認為他本身是安全的這個看法產生的。要享有這種自由,就必須建立一種政府,在它的統治下一個公民不懼怕另一個公民。”[4]所以說，政治體制建立的根本目的就是保障公民的一種自由，當然是有限的合法范圍內的自由。而這種自由的權利的保障就必然要求對權力進行制衡。我國社會主義國家的立法權屬于全國人民代表大會，全國人民代表大會是我國的最高權力機關，三權分立不符合我國的政治實際，但是我國的人民代表大會代表的就是人民的利益，人大對行政機關以及司法權的監督根本的目的也就是為了保障公民的合法權利，所以，在這一點上，中西方國家是擁有共同的理論基礎的。我國的人民代表大會制度確定了行政權和司法權都受到最高權力的制約和監督，也就是受到人民權利的制約和監督，只有確實保障了這種監督權，人民代表大會所代表的人民權利才能得到實質的行使，才不會受到行政權力或者司法權的侵害，才能實現社會主義國家的政治自由。從我國近年的政治實踐來看，人大對行政權力的監督并沒有得到有力的實施。在我國，行政機關擁有一定程度的立法權，可以制定行政法規和地方性規章等等，行政機關具有一定程度的立法權主要是為了執法需要，我國的主要立法機關是人大及其常委會，鑒于行政機關在現實執法中可能遇到的各種情況，行政機關可以制定相關范圍內的具有普遍效力的行政性法規等。但是我國并沒有設立專門的違憲審查機構對所有的下位法進行審查，所以行政規范是否違憲在很大程度上值得商榷，所以即使行政機關以事實為依據，以法律為準繩仍然有可能會導致對廣大人民群眾利益的損害。更何況在我國呈現出行政權力一枝獨秀的情況，權力濫用導致腐敗更是眾所皆知，腐敗問題是現今中國社會一個嚴重的問題，為何貪污腐敗問題一再出現，屢禁不止，關鍵原因在于體制，體制問題如何解決，分權和制衡的理論基礎才是關鍵。行政機關日常工作直接涉及廣大人民群眾生活的方方面面，無論是具體行政行為還是抽象行政行為都會對少數或者多數人的利益造成影響，在這種情況下，缺乏監督的權力對于廣大人民群眾來說無疑是一個危險的利刃。有力地貫徹落實人大的監督權，將行政權力限制在必要的界限之內，是保障廣大人民群眾根本利益的重要武器。如何進一步保障和發揮人大的法律監督作用，將政府機關真正改變為為人民服務的行政機構，在建設我國的社會主義法治進程中，我們可以從西方國家的分權和制衡思想中得到有價值的啟發。

 

 

二、人大對政府法律監督的主要內容

 

人大對政府監督的目的是為了保證國家行政權正確行使，人大及其常委會負責對憲法實施情況進行監督，對政府的監督主要是間接和抽象的監督。根據我國憲法和組織法的規定，人大對政府的監督主要包括法律監督和工作監督兩個方面，法律監督主要包括立法監督和執法監督。人大對政府的工作監督主要集中在政府工作是否符合憲法法律，是否正確執行了相關政策方針，通過聽取政府工作報告的方式審查各項計劃和預決算。人大對政府的法律監督”是指對憲法、法律實施情況的監督，主要是指對行政、審判、檢察等國家機關違反憲法和法律的行為進行監督”[5]人大對政府的法律監督主要是為了維護憲法和法律的尊嚴，從而從根本上維護廣大人民群眾的利益。人大對政府的法律監督可以分為立法監督和執法監督兩個方面，立法監督主要是對行政法規等規范性文件的合憲合法性進行審查，保障下位法和上位法的統一，對于與憲法法律不統一的規范性文件人大及人大常委會擁有改變和撤銷的權力。”撤銷指的是人大及其常委會對違憲違法性的規范性文件的否定。”[6]全國人大及地方人大有權撤銷相應的政府部門制定的同憲法、法律相抵觸的法規和命令；有權撤銷各部門制定的不適當的規章和條例;縣級以上的地方各級人大有權改變或撤銷本級人大常委會不適當的決定；縣級以上的地方人大常委會有權撤銷本級政府不適當的決定、命令和撤銷下一級人大不適當的決定。[7]實踐中，對于行政機關的抽象行政行為，相關人大及其常委會一般先通告制定規范性文件的機關部門對照憲法法律修改規范性文件使其合法合憲，對于不主動采取修改措施的情況人大常委會才會予以改變撤銷。立法監督保證了行政機關執法依據的正確性，確保國家法制的統一，避免了行政機關”依法辦事”但是卻侵犯人民群眾合法利益的情況的發生。執法監督主要是”對監督對象的違憲違法行為進行監督。”[8]政府機關的主要職責就是執法，對于執法行為是否合憲合法的監督是對政府機關及其工作人員的行為監督的重要方面，執法監督主要是看政府機關及其工作人員是否依法辦事，行使職權是否超越界限，是否有濫用權力或者徇私舞弊，應當作為而不作為等等行為的監督。如果說立法監督保證了執法依據的合理合法，那么執法監督就保證了具體執法行為的合理合法。確保行政機關及其工作人員做到”有法必依，執法必嚴、違法必究”，嚴格按照法律辦事。

 

三、西方國家三權分立制度與我國人民代表大會制度

 

不同的文化政治傳統形成了不同的政治體制，西方國家的三權分立制度和我國的議行合一制度都是各有所長，可以互相借鑒。三權分立是資本主義國家一項重要的政治原則，包括了分權和制衡兩大原則，分權是將國家權力分成立法、司法和行政三個部分，將三種權力分別賦予三個不同的國家機關。制衡則體現在三個國家機關行使各自權力的相互制衡和制約之中。分權和制衡的思想最早可以追溯到古希臘，亞里士多德提出的議事、行政、審判政體三要素為后來的三權分立奠定了基礎。17世紀英國的洛克為了反對當時的封建君主專制制度提出了著名的”社會契約論”理論，證明了權力的來源問題，并提出將權力分為立法權、行政權與外交權，實際上是將國家權力分為兩個部分。后來的孟德斯鳩繼承并發展了這一理論，在《論法的精神》中系統地闡述了三權分立的原則，揭示了什么才是理想的政治體制。其后美國的潘恩、杰佛遜等人對分權理論進一步完善，形成了現代意義上的分權制衡理論體系。孟德斯鳩的分權理論中重要的一點就是司法獨立原則，司法獨立要求審判權完全歸屬于法院，任何機關和個人均不得干涉，這對后來西方資產階級各國的司法制度產生了重大的影響，很多國家將司法獨立原則寫入了憲法之中。恩格斯曾說:”在那些確實實現了各種權力分立的國家中,司法權與行政權是完全獨立的。在法國、英國和美國就是這樣的,這兩種權力的混合必然導致無法解決的混亂;這種混亂的必然結果就如讓人一身兼任警察局長、偵查員和審判官。”[9]行政首腦必須依法辦事不能違背法律，但是同時他們擁有對立法的否決權，立法機關雖然不能干預行政權力，但是可以對君主進行監督，保證其必須在法律賦予的范圍內行使權力，同時還享有對君主的彈劾權，司法機關享有相對對立的地位，不受到任何個人和機關的干預，但是司法機關必須遵守已頒布的法律規定，同時司法機關擁有對立法的審查權。這樣的體系使得立法機關、行政機關、司法機關各司其職，但是又能夠相互制約，相互限制。

 

我國是社會主義國家，實行的是民主集中的政治制度。我國憲法明確規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會是我國最高權力機關，不受任何機關的制約，全國人大的地位在一切國家機關之上。全國人大代表是由各省、自治區、直轄市以及軍隊選舉出來的，他們來自于民眾，為人民服務，代表的是人民的利益，受到廣大人民群眾的監督。全國人大及其常務委員會的職責主要有制定基本法律和其他法律，解釋憲法以及監督憲法的實施，行政機關和司法機關由它產生并對它負責。由此可以看出，在我國行政機關和司法機關的地位是處于人大機關之下的，人大的權力是最高的，不受行政機關和司法機關的監督和分權，人大統一的行使我國的國家主權，對其他的機關進行監督。人大的主要職責是立法權，憲法規定全國人大和全國人大常委會制定基本法律和其他法律，另外監督憲法實施的職權也是由全國人大享有的，這樣看來，人大似乎兼具了制定基本法和監督法律是否違憲的雙重功能，那么，如何保證其制定的法律沒有違憲？雖然我國不存在司法機關的違憲審查制度，但是我國的立法機關全國人大不僅僅是立法機關，另外還是一個代表機關，代表的是廣大人民群眾的意愿，符合廣大人民群眾的利益取向，符合憲法的規定。人大代表的產生就是從人民之中來的，所以他們必然表達的人民群眾的意志，而且任何一個法律的制定程序都經過嚴密的審議、修改，反復多次的征求廣大人民群眾的意見，這樣民主開放的立法方式保證了法律的正確性。因此，由人大統一行使國家主權，制定法律并監督憲法和法律的實施的同時，對由人大產生的行政機關和司法機關進行監督就是其必然的職責。

 

行政權力受到監督的必要性，政治體制的當然架構以及維護廣大人民群眾利益的根本需求，這些都說明了人大對政府監督的合理性及重要性。人大對政府的監督權同時也是我國憲法賦予的重要職責，要實行依法治國建立法治社會和諧社會，就必須充分發揮人大對政府的監督作用，這是保證政府是為人民服務的機關的重要武器。

                                


[1] 徐顯明,論”法治”構成要件[J],法學研究,1996(3):40.

[2] 毛澤東選集.第2卷.人民出版社,1991:860,707.

[3] [法]孟德斯鳩.論法的精神[M]上冊.商務印書館,1961.155-156

[4] [法]孟德斯鳩.論法的精神[M]上冊.商務印書館,1961:155-156

[5] 榮仕星,鐘敏.民主監督[M].法律出版社,1998/6(1):235.

[6] 尤光付.中外監督制度比較[M].商務印書館,2003(1):109.

[7] 趙喆.全國人大監督機制研究[D].中國優秀碩士學位論文全文數據庫,2005/7.

[8] 榮仕星,鐘敏.民主監督[M].法律出版社,1998/6(1):235.

[9] 轉引自:傅兆龍.權力制約--條重要的政治規律[J],中國法學,1993(2):68.