黨的十八大明確提出："全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家"。胡錦濤曾指出："把全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家擺在更加突出的位置，納入重要議事日程，統籌規劃，加大投入，扎實推進，抓好落實"。建設法治政府，是時代賦予的要求，是依法治市發展的必然結果，是創建平安的升華。在推進社會主義法治建設的過程中，推進法治政府建設特別是政務誠信尤其具有十分重要的意義。

 

　　一、政務誠信與法治政府的理論基礎

 

　 (一)政務誠信與法治政府管理方式的內在互動

 

　　從法學基本理論觀點出發，作為政務誠信的法治屬于道德范疇，作為治理方式的法治屬于法律范疇。因而，從二者的本源出發，政務誠信與法治治理方式的關系實質上屬于道德和法律的關系。從治國方略看，政務誠信的塑造屬于以德治國的范疇，政府的法治化建設屬于依法治國的范疇。因而，從二者在社會機制運作過程中所扮演的角色來看，政務誠信和法治治理方式又是一種以德治國和依法治國的關系。

 

　　政務誠信的塑造與政府的法治治理，兩者具有互通性、互依性和互促性。首先，政務誠信是政府法治化建設的內在品格和素質要求。法治政府的核心內涵是把治理政府的根本途徑寄托在法律制度上，但是法治政府的建設只靠法律和制度這些硬件措施是不夠的，還需要思想道德文明等軟性指標的配合。因此，法治政府的建設，既需要法律和制度的保障(法治治理方式)，也需要倫理和道德的支撐(政務誠信)，現代化法治政府的概念本身就包含了"法"與"德"的雙重內容。其次，政府的法治治理是政務誠信塑造的重要內容?，F代意義上的政務誠信必然包含法治的內涵，現代政府都是法治政府。再次，政務誠信的塑造需要政府法治治理的支持。政務誠信的塑造是一個由外及里、從"他律"到"自律"的過程，它的實現需要各種外在機制的支持，法治治理方式可以為政務誠信的塑造提供各種支持和援助。政府法治治理過程中逐步健全的立法、司法、執法、守法以及法律監督機制，在確保法律有效實施的同時，必將使法律的外在強制性轉化為人們的道德自律性，從而有利于政務誠信的塑造。反言之，法治治理同樣需要政務誠信的支持。塑造政務誠信歸根結底是通過對塑造人來實現對政府的控制和治理。

 

　　二、法治政府與社會法治的基本要素

 

　　既然法治政府的內涵是將政府的治理依托于法治的治理方式，從而塑造以政務誠信為核心的誠信。那么，法治政府的基本要素理應歸結為是否具有高度的法治治理和是否具有奉行法律至上的管理精神。這二者集中體現為法治政府和社會法治。

 

　　(一)法治政府

 

　　市政組織--政府是建設法治政府的執行主體，也是衡量一個政府法治化的基本要素。法治政府首先是一個法治政府。法治的實質是秩序，政府既應當是秩序的建立者，更必須是秩序的遵行者。政府遵循秩序比公民遵循秩序更關鍵。主要體現在：

 

　　1、權力制約。法治的重心是約束政府權力。政府的權力由法律進行支配，或者說法律必須限制權力。政府國家權力機關，即立法機關，既要監督法律制度的實施，又要制約政府及其行政機關的工作。法院、檢察院等司法機關的司法權對政府的行政權構成制約。人民直接監督制約形式--參與、審議、調查、建議、批評、檢舉、投訴、控告等，和人民間接監督制約形式--選舉、招考、彈劾、撤換、罷免等制度在社會中得以全面確立。

 

　　2、依法行政。政府及其行政機關是國家權力機關的執行機關，實現政府乃至國家法治化的法治規則、法律制度體系要依靠行政機關來執行。自20世紀80年代末，依法行政原則提出以來，學術界對其作出了比較深入的探討。依法行政就是行政機關行使行政權力、管理公共事務必須由法律授權并依據法律規定。法律是行政機關據以活動和人們對該活動進行評判的標準。大致包括以下原則：(1)職權法定(2)法律優先(3)法律保留(4)依據法律(5)職權與職責統一。

 

　　法治政府是一個服務型政府。政府的主要職能在于提供服務，從而塑造在政府法治化建設中的良好形象。

 

　　1、政府強調治理，重視服務。治理是政府管理方式在現代的發展，它的核心含義是強調在政府治理中政府和社會不是管理與被管理的關系，而是一種友好合作、平等交流的伙伴關系。在法治化治理過程中，政府的管理觀念從傳統的命令--服從式轉向互動合作式。政府的治理理念追求的是代際公平和可持續發展。政府為市場經濟服務，政府為政府發展服務。

 

　　2、政府尊重權利，救濟權利。在世界政府中，公眾權利是政府最為尊重的價值。政府在行使公權力的同時，充分尊重公民的私權利，并不將其凌駕于個人權利之上。相反，如果公民的私權利受到侵害，政府會提供很多救濟手段。政府在行使權力中如果對公民的權利造成損害，都能及時充分地給予賠償。政府的公權力既受到來自于其他國家權力機關的約束，也受到公眾權利的約束。

 

　　(二)社會法治

 

　　公眾社會是建設法治政府的本原主體。法治政府既有一個法治的政府也有一個發達的公眾社會。政務誠信的塑造，法律的力量往往來自于民間。政府的作用如同"市場失靈"一樣，始終有限。政府與公眾信息的不對稱、政府機構的官僚主義作風、政府工作人員的"經濟人"性質等導致的政府失靈危害性更大，甚至導致政府的合法性危機。因此，在發達國家，公眾和民間組織被視為第二政府，有時會起到比政府更大的作用。一個政府眾多社會和經濟問題的解決，一個政府政務誠信的塑造都需要社會力量來推動。法治政府的社會力量主要體現在：數量龐大且高素質的民間公益性組織，承擔民間調解和綜合治理功能的基層群眾組織，開放且發達的法律服務市場，自治、自律、獨立、負責的公眾群體。

 

　　三、建設法治政府的基本路徑

 

　　在建設法治政府的進程中，我國的部分政府的法治化與世界政府相比較，已經做到了某種程度的"形似"，或者說法治政府的基本要素正在趨于完善。但在實質意義上，尤其在法治程度上呈現出不小的差距。何以建設中國的法治政府？筆者認為：

 

　　(一)建設有序、誠信、高效、民主的法治政府

 

　　1、政府職能從管理型向服務型轉變。服務型政府是法治政府的法治政府的內在品質。政府不能只是"守夜人"，也不能包打天下。在政府經濟的治理方面，要從直接指揮轉變為利用經濟、法律等間接手段進行引導。在行使行政權力方面，政府必須按照《行政許可法》的規定，加快改革行政審批制度。堅持行政審批"法定原則"，提高效率，加強監管。此外，政府要敢于讓權。將一些輔助性、技術性、行業性、服務性的事務和社會自我管理的職能交還給社會，為企業和公眾提供公共服務和發展空間。

 

　　2、建立政務誠信體系。誠信是一個包含公開、公正、公平、誠信的綜合性概念，誠信度是政府法治化的實質性要件。在法治政府的創建階段，可以通過多層面的誠信基礎建設，促進誠信體系的建立，如建立政府誠信公約、公眾誠信公約、企業誠信公約、金融誠信公約等。政府的誠信體系建設應當通過以下兩方面加以實施：一是政府自身政務，行使行政權力要公開、公平、公正。二是政府對公眾社會要切實尊重、維護和保障公眾的合法權益。

 

　　3、加強政府配套制度改革和建設。對建設法治政府而言，首先要加快政府的電子政務制度建設。建設和完善政府電子政務系統，目的在于政府的政務信息資源整合共享，推動政務信息面向社會公眾，從而形成政府與社會的良性互動。具體包括：完善電子政務應用系統，如建成并開通運行政務外網；推動面向社會公眾的信息化應用，如整合政府各部門的各類咨詢服務熱線等等。此外，應當加快制定政務公開的相關立法，為電子政務制度建設提供有力保障。其次，要健全和完善社會保障制度體系。社會保障制度要以基本保險社會化、補充保險商業化、社會救助制度化、勞動就業市場化、管理體制一體化、保障運行網絡化為目標，形成社會保障的新格局。當務之急是健全社會保障體系的運作網絡。再次，政府要建立合理的人才機制，培養法治人才，強化法律素質。政府要向現代化管理型企業學習，廣納群賢、人盡其材。建立一套公開、平等、競爭、擇優，能讓優秀人才脫穎而出的用人機制，如績效考核機制、激勵機制、競爭機制、重組機制等等。此外，政府要尤其注重對公務人員的法律教育培訓和法律素質培養。

 

　　4、政府承擔法制宣傳教育的社會職責。在建設中國法治政府的過程中，各級政府及工作部門要承擔法制宣傳教育的任務，開展針對不同重點采取不同形式的法制宣傳教育活動，為法治政府的建設奠定堅實基礎。

 

　　(二)塑造法治政府的政務誠信

 

　　凡政府都強調借助社會力量，強調在政府公共事務的治理上與社會齊抓共管。從實際經驗中，要推進政務誠信，我們可以從以下幾方面進行探索：

 

　　1、擴大公眾的社會空間，構建社會監督制約體系。法治的重心在于制約權力，構建權力的監督制約體系是建設法治政府切實有效的手段。當前階段，要突出圍繞監督制約公權和依法維護合權益兩個方面，建立健全內部監督、輿論監督、公眾監督。具體包括：把知情權交給公眾，增強決策的廣泛性；建立重大決策咨詢論證制度，增強決策的科學性和符合民眾根本利益性。公權力是公眾賦予的，因此政府的權責必須統一、權利義務必須統一。只有這樣，公眾的民主權利和自由度才能得到擴大。

 

　　2、大力發展民間公益性組織，積極培育社會中介組織。首先，政府對這些組織的工作重點不是限制它們的成立而是加強對它們的管理。必須保證民間公益性組織和社會中介組織必要的功能和發揮作用的空間，真正形成政府--社會組織--社會的格局。其次，創造條件培養公益性組織和社會中介組織的獨立性，實現與政府的分離。最后，提高管理公益性組織和社會中介組織的法治化水平。通過建立健全相應的法律法規、運用法律手段、提高公務員素質、完善公務員制度來推動民間公益和社會中介組織的發展。

 

　　3、加強基層群眾組織的建設，使其在法治政府的建設中扮演重要角色。目前關鍵是要加強組織建設，對從業人員的生活在經濟上予以保障，使其真正承擔起法律賦予的責任。一是民間調解功能。政府要加強對民間調解的資金投入、財力支持，使基層組織能夠切實行使解決糾紛的職能以緩解司法部門的訴訟壓力，降低解決糾紛的成本，維護社會穩定。二是綜合治理功能。法制最微小、最日常的環節在基層，建設法治政府有必要強化基層組織的作用。

 

　　4、培養開放、發達的法律服務市場。世界政府都是著名律師事務所、會計師事務所的聚集之地。建設法治政府，一定要把開放和發達的法律服務市場作業一個重要內容。加緊出臺有利于法律服務市場發展的政策，鼓勵更多的境外律師事務所、會計師事務所進入中國的政府。同時，有效整合本地律師資源，提升律師服務水平，使他們有能力參與法律高端服務市場的競爭。

 

　　5、培育自治、自律、獨立、負責的公眾。無論是建設法治政府還是塑造政務誠信，最終取決于公眾的法律素質。政府在向全社會進行法制宣傳教育之外，更應當在諸如政府公共圖書系統、政府大學、政府社區文化場所、體育場館等公共基礎設施和教育、文化、休閑娛樂、政府環境等軟環境方面加大建設，全面提升公眾素質，以適合法治政府的需要。

 

　　四，依法行政--法治政府的核心指標

 

    我國是政府主導型的改革，因此，能否將這些改革措施落到實處，關鍵取決于政府。我認為，政府部門嚴格依法行政，加快建設法治政府，使得政府在加強自身建設的同時，更好地履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能是實現制度創新的關鍵，也是法治政府建設的核心指標。在政府如何發揮改革主導作用，推動經濟社會發展問題上，我認為可以做三方面的工作：

 

    1、界定好政府職能，使政府更好地履行社會管理和公共服務職能。目前我們的政府在職能定位和行政管理方式上還存在很多問題。一是政府職能轉變不到位。經濟職能尚不適應社會主義市場經濟體制的要求，管了很多不該管也管不好的事，行政審批事項仍然過多。在行政許可法實施后，雖然清理減少了很多行政審批事項，但由于行政管理的某種慣性，加之多年形成的部門和行業利益，不必要的行政審批和變相的行政審批仍大量存在，應當退出的領域還未完全退出。在一些地方和部門，政府仍然在資源配置領域發揮主要作用，加之生產要素市場發育不充分，市場配置資源的基礎性作用還難以充分發揮。另一方面，政府的社會管理和公共服務職能還需進一步加強。經濟快速增長與社會的深刻變化，造成了社會公共需求的快速增長。特別是當社會結構發生重大變化、社會矛盾多發之時，政府的公共服務職能就顯得更為重要。如果職能轉變不到位，就難以解決經濟社會生活中出現的許多新問題，因此，切實轉變職能是深化行政管理體制改革的關鍵。二是政府職責劃分不清，導致對有些行政事務多頭管理、重復交叉執法，權力與利益掛鉤，甚至不同部門權力交叉或者重疊，發生矛盾后難以協調；或者互相推諉扯皮，造成"管理真空"，權力與責任脫鉤。

 

　　政府職能的范圍主要取決于市場和社會的需求。有些事是政府不該管也管不好的，就應當交給企業、市場、社會組織和中介機構管理。凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節的，行業組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，行政機關都不宜直接干預。經濟和社會有序運行的關鍵，是充分發揮市場配置資源的基礎性作用，政府則主要運用經濟和法律手段有效調控經濟、監管市場。把更多的財力和物力等公共資源向社會管理和公共服務傾斜。將政府的社會管理職能轉變到通過制定社會政策，依法管理社會組織和社會事務，調節收入分配，完善社會保障體系，維護社會公正與社會穩定，應對公共危機等方面。將政府的公共服務職能轉變到提供公共產品和服務，建設公共設施，促進社會就業、完善公共醫療、教育、科技、文化、體育事業等方面。

 

    2、改革行政管理方式。長期以來，有些行政機關沿襲了計劃經濟時期的行政管理方式，只重視依靠政策和文件，運用行政手段進行直接管理，習慣于行政審批、作決定、下命令、直接指揮和干預的方式，而不善于或疏于運用經濟和法律手段處理解決問題。傳統的行政管理方式已經難以適應社會主義市場經濟發展的需要，也不符合全面推進依法行政，建設法治政府的要求。

 

    改革行政管理方式，可以考慮從以下幾個方面著手：首先，充分運用間接管理、動態管理和事后監督管理等手段對經濟和社會事務實施管理；其次，變剛性管理為柔性管理?，F代行政更加強調政府與相對人之間的服務與合作關系，政府應當與相對人加強溝通與交流。相應地，行政管理方式也應當突出民主、溝通的行政服務新理念，淡化行政活動的強制性和權力色彩。行政決策和行政執法應以相對人更易接受的方式實施，運用財政、獎勵、指導和合同等多種手段解決執法問題，從而提高行政效率，減少決策和執法方式不當而帶來的社會負面影響；再次，加快電子政務建設，實現部門間信息共享，推行政府信息公開。群眾可以更便捷地參與政務管理、更全面地獲得政務信息，從而使政府運作更加透明。而政府間的信息互通和資源共享也可以提高政府辦事效率，降低行政管理成本。最后，要重視行政程序制度建設，尤其要建立起公開、透明、保障群眾廣泛參與的行政決策執行程序，如行政規章制定程序、行政裁決程序、公共聽證程序、社會公示程序，以及行政信息公開程序等。通過民主、透明、高效的行政程序，解決在土地征收、房屋拆遷、企業重組等過程中發生的損害人民群眾利益的問題，維護社會穩定，保障社會公平，構建和諧社會。

 

    綜上所述，法治政府的基本要素在于作為治理方式的法治的實現和作為政務誠信的法治的塑造，建設法治政府關鍵在于依靠其本源主體--公眾社會和執行主體--市政組織即政府，法治政府的核心指標則是依法行政、誠信管理。