一、人民法院獨立審判概述

 

（一）歷史沿革

 

新中國成立后人民法院審判工作逐步走上軌道，從1949年至今人民法院工作在不同時期呈現出不同特點，主要分為以下四個時期。

 

第一個時期，新中國成立后至1956年。這段時期主要特征是法制剛剛起步，從人治轉向法治。1954年憲法頒布、1956年的中共八大均不同程度反映出人民對法制的呼喚。該時期，人民法院作為唯一的審判機構地位得以凸顯。同時否定了其它機關審判權，申明法院主要的工作就是審判，對人民法院依法獨立行使審判權有著深遠的指導意義。

 

第二個時期，1957年至1966年。這段時期主要特色是法制在曲折中前進。"反右派"斗爭的擴大化，眾多從事司法工作的人被打倒，許多法制原則被踐踏，用莫須有的反黨罪名批判"審判獨立"等法律基本原則。1958年第四屆全國司法工作會議，司法部黨組被打成"反黨集團"，司法部因此而被撤銷，同時徹底否定審判獨立，強調要以黨的意志辦案。1960年11月11日，中共中央發出《關于中央政法機關精簡機構和改變管理體制的批復》決定將公安部、最高人民法院、最高人民檢察院合署辦公，并由公安部黨組對內統率三家。自此，法院審判工作成為政治工具，判決書成為打開工作，整人的工具。司法工作陷入混亂。1962年5月，劉少奇同志指出法院應獨立審判，黨委和政府不應干涉其辦案。這也是黨和國家領導人對司法工作混亂造成后果的經驗總結。

 

第三個時期，1966年至1976年。該段時期，個人崇拜達達到頂峰，法院審判工作名存實亡，冤假錯案遍布全國，人民深受其害。

 

第四個時期，1976年至今。該段時期主要特色是法制的恢復和發展。1978年十一屆三中全會是司法工作的一個重要轉折點。在十一屆三中全會公告中提到司法機關要保持應有的獨立性；要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相，要保證人民在法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權。1982年憲法部分恢復了"審判獨立"這一原則，缺點是人民法院對是否服從黨委絕對領導沒有涉及。1990年中共中央決定恢復中央政法委員會，此后該委員會經常召集"公檢法"三家協調定案。1997年中共"十五大"將"依法治國"寫進憲法，對人民法院依法獨立進行審判具有里程碑式的意義。

 

（二）法律依據

 

人民法院作為審判機構，行使審判權。其權力來源，從根本上說是人民賦予的。形式上來講，是《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國人民法院組織法》等法律條文予以確定認可的。1954年憲法條文第78條規定：人民法院獨立進行審判，只服從法律。1982年憲法第126規定：人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人干涉，《中華人民共和國人民法院組織法》第4條規定亦與之相同。《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》對此予以重申。

 

（三）人民法院審判獨立現狀

 

人民法院審判能否獨立，能夠獨立到什么程度都與司法大環境息息相關。本文在上面已經論述了我國司法體制已經逐步前進，發展成就巨大。在當前司法大環境下，民事、刑事等各類案件急劇增多，以我院為例，2004年，我院共受理各類案件7383件，到2012年案件受理數增長到14146件，短短幾年，案件受理量增幅約為91.6%。這一方面反映出民眾法律意識增強，另一方面也反映出法院的公信力得到認可，民眾遇到糾紛愿意選擇通過人民法院作為中立第三方來解決。仍以我院為例，2012年度我院執行局共受理各類執行案件2339件，其中年度執結案件2335件，執結率高達99.82%，深得當事人好評，而這與審判獨立有著莫大的關系。同時，我們也應看到影響審獨立判的因素依然存在，且呈蔓延趨勢。總體上分為兩個方面：一方面是外部權利機構、部門、甚至公眾對人民法院獨立審判工作的影響；另一方面則是人民法院內部運行機制的制約。下面本文將圍繞這兩方面進行探討。

 

二、阻卻獨立審判外部原因分析

 

影響人民法院獨立審判的外部因素是多方面的，但筆者認為主要是受到外部權力部門、社會輿論、民眾信訪等幾個方面因素的影響，因此本文僅在這幾個方面展開討論。

 

（一）外部權力部門的影響

 

人民法院不是孤立存在于社會之中，與其他社會組織存在千絲萬縷的聯系，必然受到一些權利機關的制約和監督，突出表現為地方人大、政府對人民法院獨立審判的影響。人民法院的設置基本上是按照行政區劃設立的，人民法院的工作必然與上述部門相聯系。這種聯系有著兩面性，一面是人大、政府對人民法院審判工作的合理監督；一面是人大、政府對人民法院審判工作的粗暴干涉。前者本文不再累述，僅就后者作出如下簡單分析。

 

正如《笑傲江湖》中任我行說：有人的地方就有江湖。有江湖就必然有利益沖突。實際上，地方人大、政府在對地方發展作出貢獻同時，也必然與他人產生許多利益糾紛，出于本能會動用自己的權力來保護自己的利益。尤其是在地方的經濟建設過程中，一些涉府經濟糾紛案件或有一定政治敏感度的民、刑事案件，當當事人訴爭至法院時，某些地區的地方人大、政府則強加干涉，甚至要求人民法院不予以立案，導致紛爭當事人告狀無門。人民法院為什么受到如此制約？原因是人民法院首先被某些地方政府視為地方政權下的一個職能部門，并歸口地方政法委員會管理。其次在財政保障方面，如物資裝備、財政支出也由地方行政機關控制，失去了地方行政機關這個"衣食父母"，人民法院的任何工作都將無法開展。再次在人事管理這方面，大到人民法院機構設置、小到人員編制、工資福利、審判職務任免等均受到地方上相應部門管理。總而言之，各級人民法院，尤其是各基層人民法院均對地方具有"依附"性。人民法院的"米袋子"、"帽子"等都不由自己控制，那么"腰桿子"自然無法硬起來。特別是有被告一方涉及政府的案件時，更被群眾戲謔為"與政府穿一條褲子"。

 

我們能否指望人大、政府領導人是英明的，不會干涉人民法院辦案？我想，如果真存在這種指望，那么證明我們還是寄希望于人治的。

 

（二）社會輿論影響

 

司法程序的公開有利于公眾通過媒體來監督司法的運行，防止"暗箱操作"。社會輿論在很大程度上能夠讓審判過程放置于人民的視野下，接受人民的監督，但"司法程序的公開極易導致對法院司法權的侵奪，削弱司法獨立原則的法律地位"。社會輿論影響審判，一方面是沖突中優勢地位的一方總試圖將沖突保持在公共權威的規約之外，這種圖謀可以稱為"沖突的私域化"；而弱勢一方則竭力訴諸公共權威，使沖突擴大，這種企圖則稱為"沖突的社會化"。同時新聞媒體為了增強新聞的可讀性，往往重視對案件情感的宣傳忽視對其理性的分析；往往重視新聞的時效而缺乏對案件相對的嚴謹、務實報道。

 

當前中國社會矛盾突出，"仇官"、"仇富"現象普遍，政府公信力低的大環境下，社會輿論更容易被操縱，成為造勢一方的放大器。實踐中，一些案件的當事人不服人民法院的判決，卻不愿通過正當的法律救濟途徑，而在互聯網上散播言論，一味的夸大、甚至歪曲事實。當今互聯網已經比較普及，容易使輿論形成氣候，一旦形成，就會將巨大的壓力傾向人民法院，獨立審判岌岌可危。

 

（三）信訪工作對獨立審判的影響

 

信訪工作是各級政府都頭疼的工作，不做又不行，做又不好做。之所以將信訪工作單獨列出來予以論述，是因為大部分基層人民法院的工作直接面對當事人，其判決的不利后果必然由一方當事人承受，一旦有些群眾對判決結果不能接受，就會帶來諸多信訪問題。當前社會穩定壓倒一切，特別是在國家重大活動時期，更是特別強調求穩。該時期一旦事關人民法院的涉訪案件，甚至可能上升為政治事件，從上至下都會承受巨大壓力。而某些敗訴當事人恰恰利用這一漏洞，為了謀取自身利益，利用信訪、上訪來威脅人民法院審判案件。筆者得知蘇北某縣一起案件當事人，為了逃避執行，數次重復在當地具有影響力的"縣委書記會客廳"發帖"喊冤"，造成了極大的負面影響。信訪工作本是社會矛盾沖突的緩沖地帶，過分強調信訪工作重要性，過分求穩，從長遠看來都是不合時宜的。

 

三、阻卻獨立審判內部原因分析

 

一切事物在變化發展過程中必然受到內因和外因的影響，其中內因是主要的、起決定作用的，外因也是通過內因來施加影響。對于獨立審判的影響也是如此，所以筆者在此處著重對影響人民法院獨立審判的內部因素進行分析闡述。

 

（一）法院內部行政層次制約

 

1.人民法院科層行政管理體制對獨立審判制約

 

科層行政管理體制作為工業文明的管理模式，相比較以往家長制統治是進步的、有效的，并已經得到廣泛的采用。在歐洲，法官管理體制與政府官員管理體制有著親密的關系。"不論是法官以外的其他人還是法官自己，都認為法官是政府官員，因而在大多數的歐洲國家里，他們分享那些自然增長到政府官員們身上的威信。"我國的法院的結構形式同樣具備科層制的典型特征。主要表現為：人民法院職能任務的行政化；組織系統的行政化；人民法院人員結構的行政化；人民法院法官地位待遇的行政化；人民法院審判組織的行政化；人民法院審判活動的行政化；人民法院機構設置行政化；人民法院司法環境行政化等。行政化的人民法院與獨立審判所追求的目標斷然是不相同的。司法權是一種中立者的裁判權，其主體應排除來自各方面的干涉，僅依照法律行使權力，追求的是公平、正義價值；行政權并不具有司法權那樣嚴格的獨立性，行政管理方式是"命令"、"服從"，追求的目標是高效率。

 

2.審判委員會對獨立審判的制約

 

    關于審委會存廢爭論由來已久，其存在有一定的合理意義，但缺陷依然明顯。審判委員會職能是總結審判經驗，討論重大、疑難案件或其他有關審判工作問題，它向外展現的是一種集體智慧和意志，追求更多的是社會效果。審委會組成成員一般是黨組成員、各庭庭長，他們一方面是審委會的委員，另一方面還是法院的領導成員，對案件做出的決定或傾向性意見，承辦法官一般不會反對，是為"審而不判"。另外，院、庭長、審委會對案件實體問題監督的某些做法具有強烈的行政色彩，" 判而不審 "，與獨立審判意義相悖。筆者認為承辦法官基于對案件事實的認識和理解，從而作出判決，不應受到其它任何外來干涉，包括審委會。

 

（二）法官的個人能力和擔當意識不足

 

當前人民法院的法官素質相比較以前有了巨大的提高，擁有本科或以上學歷人數占據全部法官人數的絕大部分。但實踐中，部分法官的個人能力不足，擔當意識欠缺依然凸顯。首先是法官的進入機制，一般都是以通過公務員考試進入法院系統，從書記員到助理審判員、再到審判員的。公務員考試并未就法院需求的法律知識和素質能力單獨考核，因此在選撥關口的地方就存在缺憾。其次是部分法官業務能力弱，對法律了解不透徹，欠缺鉆研精神，在處理案件經常請示，容易受到他人干擾而留下瑕疵，所作判決容易遭到否定。再次，面對疑難復雜案件，欠缺擔當意識，有些法官甚至把向院、庭長和審委會請示案件作為一種分散責任的手段。而法官面臨的工作環境和職責，則要求法官是精英型的，具有不斷探索精神和較強擔當意識的。

 

四、對法院獨立審判問題的思考與建議

 

（一）進一步實現司法獨立

 

    司法獨立是司法工作者畢生的追求。前文已經討論過我國目前司法狀況。就這方面，筆者就主要部分有如下幾點淺見。

 

第一，加強立法工作。從制度層面給予人民法院行使獨立審判權的空間。按照一府兩院的體制來定位法院，確定審判工作的保障機制，增強人民法院抗干擾能力。把禁止干涉人民法院審判的法律法規落實到實處。同時把黨的領導圈在組織領導和政治領導兩個方面。

 

第二，賦予人民法院系統擁有獨立的財政權，避免人民法院在財政上受制于行政機關。目前，地方各級人民法院財政權是由地方負擔的，容易為"五斗米而折腰"。不妨將各級人民法院所需經費由中央作出財政預算確定后予以單列，并非必要理由不得修改。

 

第三，保障人民法院的人事權亦相對獨立。人民法院的機構設置、人員工資福利、人員編制等內容不得歸于地方管理。依照目前中國國情，可以先將這些權力提升為上一級政府部門管理。這樣，目前至少各級人民法院在自己管轄區域內，能夠最大程度實現獨立審判。而以后則可以慢慢地調整為由國家層面統一管理、調配。

 

（二）媒體應擔負其應有的社會責任

 

當前我們媒體行業魚龍混雜，尤其是隨著網絡的興盛，媒體更是呈井噴之勢，為了經濟利益過于追求轟動性報道，不惜對案件事實予以夸大宣傳，誤導民眾判斷。在此，我們呼吁必須有《新聞法》早日出臺，為媒體行業樹立正確價值導向，規范其報道行為，限制和制裁新聞媒介權力濫用。同時對于訴訟參與人對案件的評論要慎重對待，不能偏聽偏信。

 

（三）理順人民法院內部關系

 

 人民法院去"行政化"要求理順人民法院內部關系。我們可以圍繞司法權力體系內部的職能配置，將法官級別區別于行政級別，不斷弱化審判工作中的行政色彩；將行政管理與司法業務分開，形成新的司法二元管理體制。

 

 一方面，改革院長、庭長審批案件制度。為了在案件上做到嚴格把關，防止法官個人主觀擅斷，法院內部實行案件審批制度，不但違反了審判中公開、辯論、回避等原則，更違背獨立審判這一基本精神。另一方面審判委員會對于案件應逐步減少實體干預。一般而言，審委會的成員對于處理案件具有豐富經驗，可以在業務上指導具體承辦法官，但不能取而代之直接以審委會的結論直接形成判決書。同時也應逐步減少向上級人民法院請示案件，雖然說上級人民法院對下級人民法院是業務指導關系，但請示案件本身就代表剝奪當事人上訴的實質利益，因而與獨立審判原則相去甚遠，故應避免上級法院對下級法院個案的指導，而應側重在宏觀理解上的指引。這就要求各級人民法院法官在審理一審案件時應更多地按照已查明的案件事實，合理的解釋和適用法律，進而獨立作出判決。

 

改革錯案追究制度。《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》、《人民法院審判紀律處分辦法（試行）》規定，人民法院審判人員在審判、執行工作中，故意違反與審判工作有關的法律、法規，或者因過失違反與審判工作有關的法律、法規造成嚴重后果的，應當承擔違法審判責任，情節較重的給予紀律處分。但實踐中存在錯案認定界限不明，可操作性混亂；責任劃分顯失公平，領導責任減輕；法律依據不足三個方面缺陷。這樣導致一些法官為了避免自己"錯案"，不得不執行上級法院的意思，同樣上級法院也為了照顧下級法院"面子"和"錯案指標"在最小范圍內修改原審的量刑判決。而在日本，即使上訴審推翻一審的判決，承審法官也不用為之承擔法律責任。在美國，聯邦法官只有犯彈劾之罪才可罷免，彈劾之罪不包括其失職行為，且彈劾程序也相當嚴格。 因此，出臺一部《法官責任追究法》，構建出實際可行的法官責任追究制度顯得迫切和重要了。

 

（四）加強法官培訓、提高個人能力

 

獨立審判的核心是法官自己能否給予案件以公平、公正的判決。法官個人能力高低直接影響審判質量高低。因歷史與現實原因，法官隊伍參差不齊，個人能力不盡相同，對案件事實及法律的理解也不盡相同。獨立審判想要獲得民眾的信任，就需要一支高質素的法官來承辦案件。針對我國當前的法官現狀，需要加大法官培訓，不斷強化法律理論素養，提升審查案件證據，總結歸納案件爭議焦點等正確適用法律及判決說理能力。在此，老同志應發揚"傳幫帶"精神，耐心指導新入職法官；年輕法官要有擔當意識，敢于審理疑難復雜案件，細心向有經驗的老同志請教，相互之間形成良好的互動關系。

 

法官應注重提升判決書的說理能力，避免出現"圣旨"式的判決書。一份判決書能否"站住腳"，經得起他人推敲、質疑主要取決于說理部分。對于案件事實查明，證據認定以及法律適用均需要在判決書上予以反映，讓訴訟雙方當事人心悅誠服，進而減少涉訴信訪的可能。為了督促法官們加強對判決書的說理，可以試著將人民法院判決書在互聯網上公布，這樣一方面可以接受廣大網民監督，另一方面也可以虛心聽取各方意見，汲取精華，更好的提高法官個人的判決書說理能力。