論文提要：隨著最高人民法院關于征求《中華人民共和國行政訴訟法》（最高法院建議稿）修改意見通知的下發，我國行政訴訟法修改的號角也正式吹響。而最高人民法院《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》也以正式文件的形式表明了最高法院采用相對集中管轄的審判機構模式的改革意圖。基于此，撤銷基層法院行政審判庭的說法也就不絕于耳。但筆者認為，為有效應對行政權對行政訴訟的干預，集中管轄行政訴訟的構想是尤為必要的，但也應當具體問題具體分析，對于基本事實清楚、法律關系簡單、權利義務明確甚至是沒有行政干預可能的案件，一并集中管轄的必要性還有待進一步的考證。筆者結合行政訴訟受案范圍的擴大趨勢綜合考慮，認為由基層法院行政審判庭審理簡易程序的案件，可以在緩解集中管轄法院審判負擔、更好展現集中管轄制度優越性的同時，實現提升訴訟效率、降低當事人訴訟成本、節約司法資源的良好效果。

 

引言

 

隨著最高人民法院關于征求《中華人民共和國行政訴訟法》（最高法院建議稿）（以下稱《建議稿》）修改意見通知的下發，我國行政訴訟法修改的號角也正式吹響。江必新教授認為，修改行政訴訟法首當其沖必須解決的就是合理構建行政審判體系的問題，這也是行政訴訟法修改的重中之重(1)。《建議稿》也較好的印證了這一點，《建議稿》第三條第二款即規定，最高人民法院、高級人民法院、中級人民法院設行政審判庭、審理行政案件。按照司法審判區和行政區相分離的原則，在中級人民法院轄區確定若干基層人民法院設立行政審判庭，審理行政案件，具體辦法由最高人民法院規定。2013年1月4日，最高人民法院《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》（以下稱《通知》）也以正式文件的形式表明了最高法院采用相對集中管轄的審判機構模式的改革意圖。之前學術界熱議的行政（相對）集中管轄、提級管轄等審判體制改革思路，在上述條文及文件中得到了較好的展現。可以說，各界呼喚多年的行政審判機構改革的期望終于迎來了司法實踐的曙光。

 

但是，在行政審判體系重構的背景下，在地方審判機構改革以及行政審判體系構建的路徑選擇上，《建議稿》還是將最后的懸念留給了最高人民法院，由其規定具體辦法。而最高人民法院的《通知》也表明在行政審判機構的設置上，最高人民法院的態度是明確而又謹慎的，實踐中還存在著或多或少的、已知或未知的問題還有待進一步發現和解決。結合我國各地經濟社會發展差異較大的實際情況，筆者認為，行政審判體系改革，將對于基層行政審判庭的設置起到直接影響，當前司法實踐中基層人民法院行政審判庭的功能定位還不甚明確，基層行政審判庭是否應當隨著此次行政審判機構改革而退出我國司法歷史舞臺還尚無定論。可以說基層行政審判庭的去留問題既具有行政訴訟特點，也具有鮮明的中國特色，值得學術界和實務界加以更加廣泛的研究和探討。

 

一、我國行政審判體系重構的路徑選擇

 

行政訴訟的管轄主要包括上下級人民法院間的"級別管轄"以及同級人民法院間的"區域管轄"。由此相對應的集中管轄，就可以分為"提高審級的集中管轄"和"跨區域的集中管轄"（2）。其中，"提高審級的集中管轄"是提高一審行政訴訟的管轄法院來實現行政案件的集中審理，也就是通常情況下將中級人民法院作為行政案件一審管轄法院。"跨區域的集中管轄"是在保持原有的行政審判機構層級不變的基礎上，通過打破行政區劃的限制，將不同行政區域內的行政訴訟案件交由一個或多個具體法院集中審理。而按照集中的程度的不同，集中管轄可以分為完全集中管轄和相對集中管轄。從最高院修改行政訴訟法《建議稿》第三條第二款的規定中，我們可以看到，最高人民法院實質上采用的是"提高審級的集中管轄"和"跨區域的集中管轄"并行的模式（3）。最高人民法院的《通知》中確定將相對集中管轄模式作為前期的試行改革方案。

 

無論采用何種體制完善方式，都應當以破除地方干預、維護司法公正為第一要義（4)。那么，相對集中管轄模式是否能做到呢？2007年9月，浙江省麗水市中級人民法院對此進行過有益的嘗試和試行。出于對基層法院人、財、物實質利益較小觸動，減小試行成本和阻力的考慮，麗水中院采用相對集中的模式，對全市9個基層法院受理的一審行政訴訟中原告提出申請或者受理案件的法院認為應當異地管轄的案件進行集中審理。在近兩年的試行過程中，行政訴訟案件數量明顯提高，與同期比較上升74%；行政機關敗訴率顯著提升，2008-2009年分別提升35.7%和17.9%；基層法院院長普遍反映行政審判壓力極大降低；行政機關則普遍感覺行政訴訟壓力增加（5）。以上均表明麗水中院試行相對集中管轄后，行政司法審判環境得到了改善、司法審判的獨立性和公正性得到了明顯的提高，一定程度上實現了破除地方干預、維護司法公正為第一要義。想必麗水中院的嘗試也是近年來最高人民法院作出采用相對集中管轄改革模式的直接動力。

 

二、我國行政審判體系重構對基層法院行政審判庭設置造成的影響

 

就在浙江省麗水中院集中管轄改革試行中，遇到的問題也是十分明顯的，其中就包括基層法院審判功能配置的缺失、增加中院受理案件及高院上訴案件數量以及增加當事人訴訟成本等問題。其中，取消或者部分取消基層法院行政審判庭，造成基層法院審判功能配置缺失的問題，是造成后兩個問題的直接原因。那么，相對集中管轄的行政訴訟機構改革，是否必須以基層法院行政審判庭取消為代價，基層法院行政審判庭的歷史使命就此完結了嗎？有學者認為取消基層法院行政審判庭大可不必，其理由主要有：一，我國是是否注重"上下對口"的國家，既然上級法院設有行政審判庭，基層法院自然沒有理由不設；二、基層法院肩負著當地人民賦予的審判職責，如若沒有專門行政審判組織就無法完成自己的使命；三、如果一些爭議簡單、被告級別較低的行政案件都要涌向中級人民法院，則不僅會增加中級人民法院的負擔，還會無端增加當事人訴訟成本（6）。筆者總體贊成該學者的意見（7），特別是學者指出"一些爭議簡單、被告級別較低的行政案件都要涌向中級人民法院，增加中級人民法院負擔，增加當事人訴訟成本"的問題尤應引起學術界和實務界的關注。那么，如何解決上述問題呢？學者也指出，應由基層人民法院主要管轄鄉鎮人民政府或街道辦事處為被告的行政案件（8）。

 

但另一方面，也有學者提出不同意見（9），認為相對集中模式僅是改革的探索模式，難以作為穩定的制度確定下來，認為真正改革的模式將是采取完全集中的管轄模式，即統一由一或若干基層法院集中審理全市范圍內的行政案件，以望達到程度高集中審理、統一標準裁判、以中院作為上訴法院，減少高院上訴案件壓力等司法效果，而該種改革方式的直接影響就是基層法院行政審判庭的取消。綜上所述，按照學術界的理論分析，基層法院行政審判庭的設置與否確屬飄忽不定。

 

行政區劃和審判體制高度一致、高度切合，必然導致行政訴訟案件受到的干預太多（10）。如何強化司法權威，最大程度上減少行政權力對于行政審判的干預，已成為行政訴訟改革所要面對的首要問題。有學者認為，可直接取消"本轄區的重大、復雜"等相關管轄規定，規定審理行政案件的法院的行政級別必須高于被告的行政級別（11）。筆者認為，這樣的變革存在著十分明顯的弊端：一是按照我國《憲法》規定，人民法院屬于審判機關，依法行使司法審判權，任何行政機關和個人都不得干涉。但是，行使司法權的人民法院卻在行政化管理趨勢日益嚴重的當前，被扣上了"行政級別"，更令人費解的是，司法權威的維護需要以該"行政級別"對被告的"壓迫式對抗"去實現，殊不知類似于"毒樹之果"的改革措施，只會使司法權遭受空前的削弱；二是這樣變革的一個直接后果就是最高人民法院受理一審行政訴訟，在增加最高人民法院案件受理壓力的同時，也相應的消滅了行政被告本應享有的上訴權利。當然，我們也不可否認上述變革也有無奈之處甚至是相對合理的一面，即利用法院的"行政級別"高于被告的優勢，排除行政權干擾，一定程度上保證了法院裁判的獨立性和司法權威。正是基于上述舉措對抗行政干預效果明顯的考慮，"提高審級的集中管轄"的模式，才得以確定并試行。如最高院修改行政訴訟法《建議稿》規定，最高人民法院、高級人民法院、中級人民法院設行政審判庭、審理行政案件。同時，就改革產生的影響而言，在"提高審級的集中管轄"模式下，基層行政審判庭的設置將被取消，基層行政審判庭的設置價值在對抗行政干預的過程中被徹底否定。

 

三、基層法院行政審判庭的設置必要性分析

 

越是不積極受理行政案件的地方問題越大，因為一些地方行政機關認為沒有司法審查的壓力，行為更無羈束，司法環境也就越來越壞；反而案件多的地方，如山東等地，案件受理越多，受到干預的現象反而越少，官司輸多了，當地領導也就有了相應承受能力，自然不會對此過度反應，也不會利用職權來干預法院判案。而案件數越少，當地領導越為重視，怕輸官司，就會運用各種手段進行干越（12）。也正是因為地方行政干預嚴重，進行行政審判體系改革、重構行政訴訟管轄制度構想才風起云涌，近年來學術界和實務界的呼聲想必就是佐證。但是，是否應當因為在與行政權干預的博弈中處于不利地位，就應當將基層法院行政審判庭作為一種過時的制度設計而拋棄，使其退出我國的行政審判舞臺呢？是基層審判庭的制度設計缺陷，還是對地方行政權干預的妥協使然呢？那么，在行政審判體系重構潮流中基層行政審判庭如何準確進行功能定位呢？基層行政審判庭的設置是否就是毫無價值可言的呢？筆者認為，回答當然是否定的。

 

正如學者提出的，若將行政審判的機構提升到中級人民法院，那么中院的一審審判負擔以及高院的上訴案件審理負擔將空前加大。但是我國行政訴訟是以民事訴訟為模本設計的，從目前民事審判實踐我們可以看到，大量的糾紛時通過基層人法院協調解決處理的，基層人民法院的糾紛調處能力的無可替代的，從這個角度分析，基層人民法院的設置價值就顯現出來了。最高院修改行政訴訟法《建議稿》規定，在中級人民法院轄區確定若干基層人民法院設立行政審判庭，審理行政案件。這樣的制度設計，在有利于解決中院及高院審判任務沉重問題，保持了原有的審判基本體系和層級不變的基礎上，將理論界提出的交叉管轄和集中管轄相結合，由中院轄區內的少數基層行政審判庭集中管轄轄區一審行政訴訟案件，集中管轄法院為多家的相互實行交叉管轄模式審理行政案件。所以，筆者認為基層行政審判庭在行政訴訟的處理中，雖然在當前行政干預等一系列壓力的影響下，顯得有些力不從心，但是從長遠來看，其設置的價值還是尤為可觀和具有必要性的。我們不能因為實踐中存在著行政干預嚴重等問題，就變相的作出妥協的制度設計。當一項制度存在著不可逾越的缺陷或者障礙時，我們方可考慮對其進行制度的重構，但是行政干預是否屬于行政審判體系所面對的不可逾越的制度缺陷或者障礙呢？回答應當是否定的。《憲法》賦予了人民法院獨立的審判權，并排除一切行政機關或者個人的干涉。從該角度上看，地方的行政干預屬于違憲行為，屬于不法干涉司法審判的違法行為，作為司法機關、作為促進法學發展的學術界以及審判一線的實務界、作為鼓勵全社會拿起法律武器維護自身合法權益的倡導者，沒有從正面對抗行政權的不法干預，沒有履行憲法、法律賦予的獨立裁判權，沒有真正維護好司法權威，難道不應當積極的作出反思嗎？所以筆者認為，行政審判遭受的外界干擾只是強化行政審判權威甚至是強化司法權威的迫切需要，而并非撤銷基層法院行政審判庭的理由。

 

更為主要的是，學界以及實務界已經注意到行政訴訟受案范圍有逐步擴大的趨勢。就有學者提出因涉及司法對行政監督的范圍和力度，就存在一個案件受理的問題。如行政審判中法院對規范性文件沒有審查權，不能宣布規范性文件無效，如果該規范性文件與上位法向沖突，我們可以不適應它而適用上位法。但在沒有上位法的情況下，能否照明顯不合理的規范性文件辦呢（13）？同時，擴大權利保護范圍，行政訴訟由于當時歷史條件限制，僅僅規定對人身權和財產權進行保護，對于其他權利沒有做出相應的規定。從目前的行政行為所涉及的公民權利來看，勞動權、受教育權、知情權、表達權、監督權、公民住宅權、通信自由權和通信秘密權等都還有沒納入到行政訴訟的權利保護范圍（14）。也有學者認為，應當將抽象行政行為納入行政訴訟受理的范圍，同時考慮將開除公務員或與公務員基本身份關系重大和重大影響的行政行為納入受理范圍（15）。那么，試想在行政訴訟數量激增的前提下，基層人民法院的行政審判庭的撤銷，無疑將進一步增加集中審理法院的審判負擔。而對于一些爭議較小、基本事實清楚、法律關系簡單、權利義務明確甚至是沒有行政干預可能的案件，如同現在已在全國范圍內如火如荼的開展試點工作的簡易程序案件，統一交由集中管轄法院審理是否有必要也值得深思。我們從集中管轄制度的設置初衷方面分析，集中管轄的目的就是防止地方行政權的不法干預，而將簡易程序行政訴訟為例的案件其本身存在的地方行政權的不法干預可能就不高，又何必將該類案件交由集中管轄法院集中審理，增加集中管轄法院裁判負擔的同時，也明顯增加當事人訴累，降低訴訟效率？綜上，筆者認為，為有效應對行政權對行政訴訟的干預，集中管轄行政訴訟的構想是正確，但是也應當具體問題具體分析，對于基本事實清楚、法律關系簡單、權利義務明確甚至是沒有行政干預可能的案件，完全可交由基層法院行政審判庭審理，從而在緩解集中管轄法院審判負擔、更好展現集中管轄制度優越性的同時，實現提升訴訟效率、降低當事人訴訟成本、節約司法資源的良好效果。