人民法庭作為基層法院的派出機構，地處基層一線，是化解矛盾糾紛的第一道防線，人民群眾的司法需求很大一部分直接寄托于人民法庭。公正高效司法是人民法庭的主要工作目標。而送達作為民事訴訟中的一項重要制度，是確保民事訴訟高效順利進行的重要環節。可以說，送達效率的高低在一定程度上直接決定了案件審判效率的高低。尤其是當前人民法庭受理多數民商事案件都比較簡單的情況下，這種影響就更為明顯。而近年來司法實踐中反映出的送達難問題，直接制約了人民法庭對相關案件處理效率的提高。對此，筆者將結合我國現行民事訴訟法的相關規定，就人民法庭所面臨的送達困境提出相應的意見和建議。

 

一、現行民事訴訟法送達制度評析

 

我國現行民事訴訟法自1991年發布施行，至今已經有二十個年頭，這二十年間中國的政治、經濟和社會生活以及民事訴訟法所調整的社會關系都發生了巨大的變化。而人民法庭所處農村地區在這樣一個大背景下，尤其是近年來新農村建設如火如荼的開展，這種變化更為明顯。而送達制度不完善的問題隨著這些變化在司法實踐中也慢慢地凸顯出來。為此，需要我們對現行民事訴訟法規定的送達法律制度，進行認真的分析和反思。

 

（一）送達制度特征分析

 

1、以制度層面為視角。我國現行民事訴訟法有關送達的規定共8條12款（不包括涉外民事訴訟程序），最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題意見》共10條，主要規定了送達的主體、客體、方式和主要程序。2004年9月7日，最高人民法院制定了《關于以法院專遞方式郵寄送達民事訴訟文書的若干規定》，共二十條，規定了法院專遞方式送達。目前學界，對送達定義的通說為“是指人民法院依照法定的方式和程序，將訴訟文書交給當事人和其他訴訟參與人的行為”。[2]從民事訴訟法的規定及相關司法解釋來看，我國的送達制度在理論上具有如下特征：第一，送達是人民法院向案件當事人或其他訴訟參與人實施的一項訴訟行為，是人民法院依職權的行為；第二，送達必須按照法律規定的方式和程序進行；第三，送達的對象主要是各類訴訟文書。送達的主體是人民法院，而不是其他人，當事人之間的訴訟文書交換或者人民法院之間的文書移送都不是送達，送達的客體是民事訴訟法規定的受送達人，即當事人或其他訴訟參與人。送達的對象是各類訴訟文書。送達方式是民事訴訟法規定的六種方式。包括直接送達、留置送達、委托送達、郵寄送達、轉交送達和公告送達。送達必須按照法律規定的程序進行，否則不產生送達的法律后果。

 

2、以實踐層面為視角。在實踐中對于我國送達制度的落實，至少存在以下幾個方面的特征：第一，社會誠信普遍缺失，送達難問題凸顯。部分當事人以能躲過法院送達為榮，千方百計甚至不擇手段阻礙法院送達，當事人的這種不誠信，反映的是整個社會的不誠信。第二，法院強勢主導，本位主義色彩濃厚。根據現有法律規定，送達義務完全由法院承擔，當事人基本上沒有發言權。針對司法實踐中的送達難問題，一些法院所采取的措施也都是在法院的強勢主導下進行的，并且這些措施往往以考慮減輕法院送達負擔者居多，而考慮當事人實體利益和程序利益保護者較少，事實上還不排除有相當一部分措施（如當庭宣判視為送達的制度）已構成了對當事人權益的侵害。第三，價值目標單一，送達的正當性缺失。從訴訟價值的角度來看，一項合理的送達制度應當同時體現公正與效率。但法院在采取完善送達制度的措施時，由于法院本位主義思想的緣故，過于強調送達的迅捷性，而有意或無意地忽略了送達的正當性，典型做法如以郵寄送達取代直接送達、草率和頻繁使用公告送達方式等。第四，逾越立法規定，違規送達普遍存在。法院采取的一些送達措施、辦法，很多都是法律沒有規定的，不屬于法定送達方式，如電話通知當事人領受訴訟文書，擴大代收人與留置地點的范圍等，明顯超越了現有法律規定，但在克服送達難的名義下上述超越規定的送達方式都被實施了。當然，這只是從合法性的角度來考量，并不意味法院所采取的這些措施都沒有合理性。

 

（二）現行送達制度的不足

 

民事訴訟法施行近二十年來，其中關于送達的規定基本上沒有什么變化和發展。由于立法所依據的社會條件已經發生了翻天覆地的變化，現行的送達制度已遠遠不能滿足司法實踐的需要。其不足主要表現在一下幾個方面：第一，法律條文規定的過于寬泛。現行民事訴訟法的送達的規定只有8個條文，且只是對送達制度的規定過于寬泛，對于送達的主體、程序以及實踐中可能遇到的常見問題預見不足；第二，送達的義務主體單一，根據現行的法律規定，送達義務完全由法院承擔，當事人沒有發言權，導致在實踐中法院不堪承受其重；第三，立法的本意與實踐差距太大。按照立法設計，直接送達應是送達的主要形式，其他送達則是直接送達的補充。但實踐中卻是，郵寄送達是人民法院主要采取的送達方式，其次還有更加靈活的電話通知開庭或者領取傳票；第四，送達制度的剛性不足。我國現行民事訴訟法規定的六種送達方式都沒有強制性的措施保障，導致實踐中出現當事人拒收、躲避送達、當場撕毀法律文書時，無法可依。

 

二、當前人民法庭面臨的送達困境

 

（一）直接送達。據上文的分析，直接送達應為送達的主要方式，但實踐中卻并非如此，以筆者所在的法庭為例，直接送達的案件不到30％。而在這其中，有的當事人故意逃避送達，有的當事人全家進城打工居無定所，還有的則是連原告人自己都無法提供被告的詳細地址或聯系方式，導致往往幾次送達不到，甚至根本無法送達。在某些情況下，當事人情緒激烈，不承認自己是被送達人，甚至有些當事人由于法律意識淡薄，認為法院送的東西都是對自己不利的，當場和法官對峙，撕毀文書。而且由于法庭本身案件數量龐大，直接送達的司法成本較高。

 

（二）郵寄送達。通過法院特快專遞送達，方便可靠，且是郵局送達，可以減少當事人的對立情緒，這是法庭現在主要的送達方式。但這種送達方式也有其局限性，一是，對當事人地址的準確度要求高，二是，無人接收或當事人拒簽時仍要采取直接送達，三是，簽收不規范，不標明簽收人與當事人之間的關系，四是，費用較高，讓原告承擔會增加訴訟不當地增加訴訟成本，讓被告承擔則又缺乏相應的法律依據。

 

（三）留置送達。法律對于留置送達規定的適用條件過于苛刻導致實踐中形同虛設。根據民事訴訟法第七十八條的規定適用留置送達有三個條件，即受送達人拒收、邀請特定身份的見證人見證、在受送達人住所留置文書。如此規定，一方面確實有利于防止法院職權的濫用和異化，另一方面卻成為司法實踐中許多法律文書無法送達的障礙所在。具體表現在：第一，邀請見證人難。尋找有關基層組織和單位的代表就比較困難；就是找到了，他們也往往不愿到現場見證。且法律并未規定其法定見證義務，送達人員的邀請不具有法律上的約束力，不能強制其見證。因此，見證人到場且在送達回證上簽字的少之又少。這也導致一些法院在送達時往往干脆省去邀請環節，徑行留置送達了事。第二，送達場所限制過于嚴格，送達人員易吃閉門羹。法律規定留置送達的場所是受送達人的住所或法人的營業場所，這給受送達人“避訟”留下了空間。受送達人往往不讓送達人踏進的家門，更有甚者提前鎖門離開。送達人員經常面臨明明知道受送達人住所就在此地，就是無法實施留置送達的困境。無奈之下，送達人員只有將文書一放了之。具體到人民法庭，因為農民沒有單位，而作為基層組織的村民委員會法律意識不強，怕得罪人而不愿到場見證，或者出現即使到場卻不愿簽字見證的尷尬局面，送達人往往要多次來回奔波。

 

（四）公告送達。對于采取以上送達方式仍不能送達的當事人，法庭一般會采取公告送達方式。但是在實踐中，公告送達因過分靈活而導致濫用。民事訴訟法第八十四條、《關于〈適用中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第八十八、八十九條規定了公告送達，公告送達作為最后一種補救性的送達方式，僅適用于受送達人下落不明或采用其他送達方式無法送達的情形。但是由于立法和司法解釋對公告送達的規定較為籠統，故在實踐中做法不一、極不規范，主要表現在：第一，對公告送達適用條件把握不準，從而濫用。實踐中，一些人民法庭對當事人提出要求采用公告送達的案件，在審查“下落不明”上流于形式，在窮盡“其他方式無法送達”上偷工減料，往往在采用一種送達方式無效后，甚至在未采用其他送達方式的情況下憑一些書面證明徑直采用公告送達的方式。這種做法不僅不能保障受送達人的知情權，甚至給某些當事人惡意利用公告送達達到非法目的提供了機會；第二，公告內容不規范。公告送達對象只寫明姓名或名稱，不利于受送達人身份的特定化，送達效果不明顯；公告的訴訟文書過于簡單等；第三，公告方式寬泛且不科學。在公告方式上，司法解釋規定可以在法院的公告欄、受送達人的原住所地張貼公告，也可以在報紙上刊登公告。這種規定隨意性較大，法官往往隨意只選擇張貼或刊登的其中一種方式，有時僅將張貼公告郵寄送達給相關居委會、村委會等組織，而無信息反饋跟蹤，是否實際張貼尚不可知，遑論送達效果。選擇報紙刊登的，則表現為媒介較為混亂。另外，實踐中幾乎沒有當事人因看到公告而出庭應訴的。且報紙公告的費用較高，而張貼公告的前提是要與親屬、鄰居等知情人談話，這些人因法律意識淡薄，怕得罪人而不愿意配合法庭工作。

 

四、人民法庭送達困境的原因解析

 

（一）共性的原因。首先，由于社會經濟生活及法制環境的改變，現行法律及司法解釋的規定不能滿足人民法庭日益繁重的審判工作需要。過于寬泛、原則和不具有操作性的規定是造成人民法庭送達困境的根本原因。其次，隨著經濟的發展和改革開放程度的深入，戶籍制度的改革，人口流動性大大增強，客觀上給當事人有意或無意的“避訟”創造了條件。植根于鄉土社會，不少人逃不脫熟人社會的面子問題，造成不愿見證甚至出具假證明的現象。加上整個社會的誠信體系尚未建立，給當事人惡意逃避或者阻礙拖延送達又提供了機會。

 

（二）當事人及相關的組織、個人法律意識淡薄。由于法庭地處農村地區，每天面對的多數都是些普普通通的農民，他們有樸實的一面，也有文化素質低、法律意識淡薄的一面。部分受送達人拒不簽收法律文書，故意拖延訴訟，企圖以此來逃避法律責任。村干部等基層組織的工作人員因怕得罪人，在法庭送達時以各種理由搪塞、拒絕露面。個別當事人的親屬不配合法院的送達工作，認為簽收了法律文書會給其親人帶來不利的法律后果。

 

（三）農村當事人大多數早出晚歸，有的是干農活、有的是趕集、還有的是到附近工廠打零工，使得在正常的工作日很難送到，且由于農村的人口流動性較大，不少當事人外出打工，還有一些是全家外出，致使無法找到符合法律的規定法律文書接收人，又因為這些人在逢年過節時還會回來，又不符合公告送達的相關規定，延誤了相關案件的審理。

 

（四）司法資源的有限性、法院自身管理及人員素質存在不足。由于法律規定送達義務主體是法院，造成在個案中法庭要耗費大量的人力、財力、物力，但仍然出現送達阻力過大效率低下的狀況。而法庭的人員、車輛等硬件配置狀況和激增的案件數量又不允許法庭搞如此的送達工作，導致人民法庭在執行送達時難免會打折扣，走捷徑。

 

（五）重實體輕程序傳統觀念的影響。由于歷史和現實種種因素的影響，我國司法傳統上重實體輕程序的觀念一直影響著司法實踐。尤其是在基層人民法庭，這種現象尤為突出。另外，目前我國理論界對送達制度的理論基礎及其功能的研究仍然不夠豐富，對送達制度缺乏應有的立法關注。

 

四、化解人民法庭送達困境的對策分析

 

（一）在現有的送達制度范圍內應當做到的

 

1、規范立案登記。在審查立案時，首先要求原告提供被告的基本情況、單位或家庭地址、實際居住地的變動情況、電話號碼、配偶姓名及工作單位、社會關系等。

 

2、送達前的梳理。為了節約司法資源，提高送達效率，立案后首先應根據原告提供的聯系電話與被告取得聯系，盡量動員被告到法庭來領取應訴材料與開庭傳票；不能及時領取的另行約定領取的時間及地點；對于不能直接聯系到被告的，根據被告的社會關系信息進行了解或到公安機關、當地村委會進行調查；如果被告明確表示拒絕領取的，則直接上門送達。經過這樣的送前梳理后，基本會有超過一半的案件不需要直接送達。

 

3、做好釋法工作。在日常的法制宣傳活動中，加大對文書送達的解釋工作，教育群眾不要故意躲避文書送達、向其講解主動簽收法律文書、參加訴訟是其權利和義務；教育外出務工人員及其家屬，立案后，要留下方便聯系的固定住址，以方便訴訟，切實維護自身的合法權益。

 

4、合理安排好送達時間。對于部分流動頻繁且有意規避送達的當事人，盡量選擇早晨、中午、下班以后休息時間或者休息日乘被送達人家中有人時突擊送達，提高送達的成功率。

 

（二）對現有送達制度的重塑

 

1、擴大送達的主體范圍。現行民事訴訟法確定的送達主體是人民法院，排除了當事人作為送達主體。在重塑送達制度時，應當引入現代民事訴訟通行的“當事人主義”理念，確立當事人程序主體性的地位。從訴訟經濟，提高司法效率的角度考慮，部分案件由當事人承擔送達責任，會增強當事人的訴訟意識，減輕人民法院的送達負擔，提高送達效率和訴訟效率有著重要的作用。同時，由當事人承擔送達義務對有效遏制當事人利用送達制度的漏洞規避法律的行為。

 

2、放寬留置送達條件。現行法律及司法解釋對留置送達規定條件過高，在當前我國農村地區還是典型的熟人社會的背景，這種送達方式根本無法實現，在重塑送達制度時，應適當放寬條件。如直接送達不能時，可將送達文書張貼在被送達人住所地醒目位置，并用照相機拍攝、攝像機錄像留下資料，制作送達筆錄。

 

3、公告送達方式的完善。需要從以下三點著手：第一，嚴格把握公告送達的條件，杜絕公告送達方式的濫用。明確可以公告送達的具體情形。嚴格遵循“被告下落不明或通過其他方式都無法送達”的前提條件，提供被告下落不明或通過其他方式都無法送達的材料，并記錄在卷。在掌握“下落不明”的標準時，應排除有較可靠線索可以找到受送達人的情形。尤其是在離婚等關系身份類案件中，必要時應通過積極聯絡受送達人的父母親戚進一步核實情況，避免對方當事人的惡意公告申請得逞；第二，規范公告的內容。應當注明受送達人的戶籍地或經常居住地，以使受送達人的身份更為特定。對關系受送達人程序利益和實體利益的訴訟文書內容應詳細列明，特別提醒；第三，完善公告方式。規定應在法院公告欄、受送達人經常居住地以及報紙上同時刊登公告，有條件地還可以同時在互聯網上刊登，切忌張貼公告的方式單獨出現。特別是對于離婚等身份關系案件，適用公告送達方式要特別慎重。

 

4、送達制度必須確立程序剛性的理念。“一項訴訟程序只有具備了起碼的剛性，才能得到訴訟主體的尊重；相應地，法院的權威地位才能樹立，訴訟的效率才能得到保證。”送達制度需要的就是法律程序的保障。這種程序保障既尊重當事人享有的程序通知的權利，又保障人民法院依法向當事人通知的權力。而同時當事人作為被送達人時，其必須尊重司法權威，必須履行接受送達的義務，否則人民法院將依法作出處理。