摘要：行政訴訟原告資格，是指符合法律規定的條件，能夠向人民法院提起行政訴訟的資格。行政訴訟原告資格規定的合理與否對于人民法院正確及時地審理行政案件，保障和監督行政機關依法行政，保護公民、法人和其他組織的合法權益有著重要的價值。行政訴訟原告資格界定的標準及是否應擴大等問題，雖然有許多學者對此問題進行了全面、深入的分析與探討，并且也提出了許多完善建議，但目前的研究缺乏深層次的理論基礎，主要是從主觀公權利的救濟角度，存在認識上的偏差。本文認為，有必要從客觀法維護模式下來探討行政訴訟原告資格的標準及完善，具有理論和實踐上的正當性。

 

關鍵詞：行政訴訟；原告資格；客觀法秩序

 

 

在我國行政訴訟中，沒有對原告資格做出具體而明確的規定。但是，在行政訴訟中，誰有資格向法院起訴，是行政訴訟程序必須首先予以解決的問題。它不僅與公民權利的保護和監督行政主體能否依法行政有著直接的關系，同時也決定著司法機關對行政主體行為的監督范圍，決定著受到行政主體侵害的個人或者組織訴權的范圍，也關系到行政效率會不會因為行為人濫用訴權而產生的消極影響，關系到整個訴訟過程能否順利地進行。我國行政法學界對于行政訴訟原告資格的研究眾說紛紜、莫衷一是，對于"合法權益"、"法律上利害關系"的論爭更有愈演愈烈之勢，雖說在某些方面取得了一些共識，行政訴訟法理論界一致認為應當擴大我國行政訴訟原告資格，理論界開始從訴權、訴的利益、成熟原則等新的角度研究了行政訴訟的原告資格，并在各自的角度下取得了共識。但他們為完善原告資格而提出的新理論仍然不能滿足實踐需要，遠遠不足以解決實際問題，存在明顯的缺陷。因此，應當重新審視現有的一些理論，形成更成熟的理論來準確界定行政訴訟原告資格。

 

一、行政訴訟原告資格研究現狀

 

行政訴訟的原告，是指認為行政主體及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，而向人民法院提起訴訟的個人或者組織。[1]

 

行政訴訟原告資格，是指符合法律規定的條件，能夠向人民法院提起行政訴訟的資格。原告資格是一種程序性權利，享有原告資格的人，只要認為其合法權益受到具體行政行為的侵害即可提起行政訴訟，并不要求真正發生侵害其合法權益的事實。[2]依據《布萊克法律大辭典》的解釋，是指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益，其中心課題是確定司法爭端對起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為本案訴訟的正當原告。[3]

 

《行政訴訟法》有關原告資格共有三方面的立法規定：一是《行政訴訟法》第2條關于行政訴權的規定；二是《行政訴訟法》第24條關于原告范圍的規定，即確定原告的不同情形；三是《行政訴訟法》第37-41條關于起訴、受理條件的規定。依據《行政訴訟法》的上述規定，人們習慣于以行政相對人作為標準來判定原告資格。由于《行政訴訟法》的立法規定比較原則，難以解決司法實踐中原告資格的確定問題，為此，最高人民法院《行政訴訟法司法解釋》第12條規定了在審判實踐中確立原告資格的新的標準，即"與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟"。

 

行政訴訟法理論界一致認為應當擴大我國行政訴訟原告資格。在原告資格的利益保護方面，應當擴大理解法律規定中的"合法權益"、"法律上利害關系"等概念，應當涵蓋法律消極承認的"法益"[4]或"形成中的權利"，避免把原告資格的利益保護范圍局限于法律規定的"權利"。在原告資格可訴行政爭議方面也展開了廣泛的討論，除了進一步詳細探討具體行政行為的不同類型及特征外，還建議擴大行政訴訟的受案范圍，擴展到抽象行政行為、部分內部行政行為等。[5]各國的行政訴訟法也經歷了特別許可到一般許可的歷史過程。國外行政訴訟原告資格相對于過去已經有了很大的擴展，已成為域外法研究中的常識。行政訴訟原告資格的研究拋棄了過去過于脫離具體問題的研究方式，進入到了各個具體領域。原告資格研究涉及到的具體領域包括對高校行政行為[6]、內部行政行為[7]、股東的原告資格[8]、抽象行政行為、與環境資源相關的行政行為，甚至有關行政事實行為、公安偵查行為等，研究的領域越來越細化；新近關注的焦點集中在行政合同、行政計劃和行政強制執行等領域。對各個領域中的具體問題都取得一定共識，例如，理論界一致認為行政合同應當納入行政訴訟的受案范圍。[9]學者們從不同的角度進行研究，為行政訴訟原告資格的完善拓展了思路、打開了視野，提供了有益的理論借鑒。

 

 

但是，我們也應看到，理論界為完善行政訴訟原告資格提出的方案無法取得共識。有的認為，利益衡量是界定原告資格的"根本方法"，法官在界定原告資格時應當考慮到社會主流價值取向、社會整體的道德情感以及公共政策等因素，也就是與社會需求保持某種程度的一致。[10]有的則認為，應把"合法權益"作為衡量原告資格有無的標準，還有的學者具體提出了發展我國行政訴訟原告資格的具體路徑：第一步，人民法院通過典型判例形成若干發展行政訴訟原告資格的規則；第二步，時機成熟時，再通過司法解釋確認這些規則；第三步，如果司法解釋與法律法規行政解釋發生沖突，造成司法權與立法權、行政權相互干擾時，由全國人大及其常委會以制定法的形式加以明確。[11]各家間無法形成完善我國原告資格的共同方案，對于采用"一步到位式"還是"循序漸進式"的完善途徑也缺乏共識。

 

為完善原告資格而提出的新理論仍然不能滿足實踐需要。理論界提出的上述觀點遠遠不足以解決實際問題，其缺陷是明顯的。理論界對原告資格規定中的相關術語及其相互關系理解也存在分歧，這種分歧根源是背后的理論觀點不同。因此，我國原告資格理論研究中存在的問題歸結到一點，就是現有的觀點和理論不夠成熟，理論上難以得到認同、實踐上難以滿足要求，迫切要求我們引入新的理論觀點完善原告資格的理論。

 

二、行政訴訟原告資格擴大之理論基礎

 

（一）我國行政訴訟功能模式

 

所謂行政訴訟的功能模式是指設計行政訴訟制度以及行政訴訟活動所要達到的終極目標而呈現的總體風格。行政訴訟的功能是指行政訴訟制度對社會關系可能產生的影響。盡管學者們對行政訴訟功能有不同的理解，但行政訴訟功能具有保護權利以及實現行政客觀法律秩序兩個要素是基本認同的。由于世界各國的政治狀況、歷史階段、文化底蘊、宗教倫理、地緣環境等因素的不同，各國設計的行政訴訟功能模式，在不同的歷史時期和不同國家亦有所不同。因此，行政訴訟之功能，從世界范圍內行政訴訟發展的歷史及理念看，依功能取向的不同，存在主觀公權利保護模式及客觀法秩序維護模式兩種不同的理想類型。

 

所謂主觀公權利保護模式就是指國家設立行政訴訟制度的核心功能在于保障人民的公權利，而客觀法秩序的維護只是在保障人民的公權利的范圍內附帶功能的理想模式類型。在此模式下，行政訴訟的主要功能是保護公民的合法權益。當公民的合法權益受到來自國家的行政侵害時，國家有義務提供幫助。其理論基礎是個人主義和自由主義，其邏輯假設就是個人權利優先，把社會看作是個人為了實現本質上屬于個人的目的而建構起來的工具。在個人權利優先及注重司法與行政分立的理念下，司法審查的目的被定位為救濟權利的法，而不是監督行政的法。主觀公權利保護模式為德國目前的通說。除了大陸法系的德國，英美法系的司法審查制度總體上也是主觀公權利保護模式。

 

所謂客觀法秩序維護模式是指國家確立行政訴訟制度的目的是維持行政客觀的公法秩序并確保公法實施的有效性，其功能取向在于協助行政創造或重建行政行為的客觀合法性。行政訴訟功能模式是一個國家對行政訴訟價值選擇的結果，特定歷史時期行政訴訟的價值直接決定并體現于行政訴訟功能中，因而，一個國家的行政訴訟呈現維護客觀公法秩序模式是由于這個國家的行政訴訟制度突出監督行政功能的價值選擇。客觀法秩序維護模式的理論基礎是法國社會連帶主義法學觀點。盡管行政訴訟之客觀法秩序維護模式與訴訟的一般規律顯得不太協調，但卻與產生行政訴訟制度的歷史相吻合。從世界范圍看，各國行政訴訟制度發展史表明，設立行政訴訟的初衷并不主要是為了保障公民權益，而首先是為了維護客觀法律秩序，協調司法權與行政權的關系。

 

行政訴訟應當兼顧個人權利的救濟與維護客觀法秩序的關系，亦即我國行政訴訟功能模式應當是混合模式，即兼顧主觀公權利保護和客觀法秩序維護功能模式，但是，二者在其中的地位是不一樣的，行政訴訟模式總體上是客觀法秩序維護功能模式，同時兼顧主觀公權利保護模式的特點，具有憲法學以及行政訴訟法學的理論基礎。[12]

 

（二）客觀法秩序維護模式下研究行政訴訟原告資格的正當性

 

1、主觀公權利保護模式下原告的起訴資格受到限制

 

由于主觀公權利保護模式下的行政訴訟的核心功能在于保障公民的公權利，因而主觀公權利保障模式下的行政訴訟程序構造具有與其功能相適應的特征。該模式在理念上以保護個人權利為重心，屬于主觀訴訟的范疇。在此理念下，行政訴訟的程序設計和運作機制主要圍繞當事人的權利損害與救濟展開。在行政訴訟審理過程中，行政行為合法性問題并非審理的核心，只是給予當事人救濟的輔助手段。

 

在行政訴訟入口上，原告資格需要具備受到行政行為法律上的侵害，至少與行政行為具有利害關系。因此，只有公民的主觀公權利受到侵害時，行政訴訟的大門始才開啟。否則，法院以訴之不合法性不予受理。因此，主觀公權利保護模式下行政訴訟具有原告的起訴資格受到限制的特點。

 

2、客觀法秩序維護模式下原告提起訴訟的資格限制松懈

 

維護客觀法秩序模式下的行政訴訟制度的功能主要在于行政創造或重建行政行為客觀的合法性。因此，該模式下行政訴訟的主要目的不在于保護當事人的權利，而在于促進行政客觀法秩序的實現。此種訴訟目的應當納入客觀訴訟的理念。在該理念下，行政訴訟的要旨不是當事人的權利或利益是否受到侵犯，而是行政行為的適法性。因而，對當事人起訴資格寬松許多，法院的審理側重圍繞行政行為的合法與否進行。盡管維護行政法治，監督行政行為，客觀上可以實現保護公民權利之目的，但當事人是否享有法定權利、法定權利與行政行為之間的關聯性等問題不是審理的核心。因此，維護客觀公法秩序模式下，行政訴訟運作與主觀公權利保護模式的出發點是不同的，司法權的運作空間以及行政訴訟程序構造也有差異。

 

行政訴訟程序的啟動，不以原告主觀公權利受到侵害為前提要件，賦予個人請求啟動行政訴訟程序的地位，從某種意義上說，其目的是借助個人啟動訴訟程序以實現行政訴訟制度維護客觀法秩序的功能，原告只是扮演參與行政監督者的角色。由于客觀法秩序維護模式屬于客觀訴訟理念，因此，它可以容許更多的啟動行政訴訟程序的方式。例如公益訴訟、團體訴訟、機關訴訟、公民訴訟等訴訟類型在原告資格問題上相對寬松。原告資格最大化的理想狀況就是，可以容許由檢察機關主動發動司法審查。因此，客觀法秩序維護模式下行政訴訟具有原告提起訴訟的資格限制松懈的特點。

 

3、客觀法秩序維護模式之理論價值：放松行政訴訟原告資格限制

 

客觀法秩序維護模式下，原告資格問題相對寬松，行政訴訟程序的啟動，不以原告個人主觀公權利可能受侵害為前提要件，并容許更多的啟動行政訴訟程序的方式，甚至可以容許由檢察機關主動發動司法審查。從世界范圍看，各國行政訴訟制度對原告資格的規定都經歷了一個從限制到逐漸放寬的過程，原告資格標準基本上走了一段從"法定權利"到"法律上權利"再到"利害關系人權利"直至"公共利益"標準的歷程。1989年我國頒布的《行政訴訟法》對行政訴訟原告資格做了嚴格的限制。這是與當時歷史背景相吻合的。但是，隨著社會發展，人民法院審判能力以及公民權利意識不斷提高，這種限制束縛了行政訴訟的發展。盡管最高人民法院的司法解釋對原告的資格做了擴張性解釋，把原告資格拓寬到利害關系人訴訟標準，但與客觀法秩序維護模式相匹配的寬松的原告資格尚有差距，仍然有進一步放寬原告資格的必要。例如：近年來，公益訴訟中由于原告不具備主體資格而被駁回起訴的現象就值得我們反思。事實上，盡管這些案件的原告敗訴了，但對社會的變革仍然具有積極作用。公益訴訟往往具有保障人權、保護公共利益、擴大公眾參與和推動社會變革的意義。所以，我們認為，既然我國行政訴訟定位于客觀法秩序維護模式，很有必要放松行政訴訟原告資格限制。

 

三、 我國行政訴訟原告資格制度的未來展望

 

本文立足于客觀法秩序維護模式，在法律規定方面提出一些完善意見：

 

（一）有條件地擴大行政訴訟的受案范圍

 

在客觀法秩序維護模式下，行政訴訟受案范圍比主觀公權利保障模式要寬，其最大化的結果就是要求對行政決定是否遵守所有與行政決定相關的法規范進行完全的司法審查，傾向于司法權審查范圍的擴張。司法審查范圍的擴張，不僅表現在司法審查原則的擴張，也表現在審查客體上的擴張。例如行政組織內部的行政行為也可以成為司法審查的對象。然而，出于多種原因和多重因素的考慮，我國行政訴訟受案范圍立法上做了大量限制，司法實踐上法院也存在不愿、不敢立案的現象，不利于行政爭議的解決，無形當中增加了社會不穩定因素。既然我國訴訟定位為客觀法秩序維護模式，那么，行政主體和行政相對人之間一旦出現行政糾紛，社會應當盡可能地提供司法救濟途徑。因此，有必要擴大行政訴訟受案范圍，淡化行政事實行為、準司法行政行為等限制受案范圍的概念，明確行政主體與相對人之間的"行政爭議"作為行政訴訟的受案范圍標準，而不是目前立法上以"行政職權行為"為標準，有條件地將抽象行政行為、內部行政行為納入司法審查范圍。同時，正確處理行政權和司法權的關系，減少行政終局裁決行為的范圍，盡可能讓其接受司法審查，以保障公民權利，監督行政主體依法行政。

 

不以抽象的概念來對行政行為進行劃分，而應當從行政訴訟的功能模式和《行政訴訟法》的立法宗旨出發，放在客觀法秩序維護模式下來把握受案范圍。凡是行政機關做出的處分公民、法人或其他組織的權利的行為，或是直接課處公民、法人或其他組織義務的行為，或者對公民、法人或其他組織實現自己的權利產生直接影響的行為都是可訴的，不再受行政行為所涉權利的性質的限制。更不以單純的主觀公權利救濟來研究行政訴訟受案范圍，而是應當把權利救濟與客觀法秩序統一起來審視行政訴訟受案范圍，如此，對公民權利的保護才是全面的、徹底的，無論是涉及人身權、財產的行政行為，還是政治、民主權利或者是其他性質的權利的行政行為，都應當納入受案范圍。[13]

 

（二）行政事實行為的當事人應當具備行政訴訟原告的資格

 

行政事實行為，是指行政主體以不產生法律約束力，而以影響或改變事實狀態為目的實施的行為。在現代行政法中，行政事實行為作為行政主體的一種行為形式已成共識。行政事實行為雖然不具有法律上的約束力，但它對行政相對人的影響卻是客觀存在的，是現代行政法發展的重要趨勢之一。[14]行政事實行為具有行政性、可致相對人權益受損性和多樣性等特征。行政事實行為可訴是現代行政法治發展和實現客觀法秩序的要求，行政事實行為可訴有利于更好的保護公民、法人及其他組織的合法權益，體現"有損害，必有救濟"的現代法治原則。行政事實行為可訴，解決了理論與實踐的矛盾和沖突，體現了《行政訴訟法》與《國家賠償法》的統一。同樣，行政事實行為可訴順應世界發展潮流。國外有關國家及我國臺灣地區行政事實行為可訴的司法實踐已經為我們提供了很好的借鑒經驗。國內行政賠償訴訟實踐已經進行了積極而有意義的探索和嘗試。

 

因此，賦予行政事實行為的當事人行政訴訟原告主體資格有著更深層次的理論基礎，我們完全可以在借鑒國內外研究及經驗的基礎上，在客觀法維護模式下將行政事實行為也納入行政訴訟受案范圍，為行政相對人提供充分而完整的救濟，監督行政主體依法行政，并最終促進行政客觀法秩序的實現。

 

（三）構建公益訴訟制度

 

我國建立公益訴訟制度已經勢在必行。那么，哪類主體才有權提起公益訴訟呢？縱觀外國公益訴訟的法律規定，出于防止起訴人濫用訴權和維護行政效率的考慮，對公益訴訟的受案范圍皆有比較嚴格的限制。同時在公益訴訟的提起條件上必須將 "利害關系的非直接性" 嚴格限定在公共利益， 即公益訴訟起訴人所請求保護的利益不能是公共利益之外的特定的、個人的利益，后者適用一般的行政訴訟制度。

 

 

注  釋：

 

[1]姜明安主編，《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社，2007年版，第504頁。

 

[2]馬懷德主編，行政訴訟原理[M]，法律出版社， 2003年版，第205頁。

 

 

[3]布萊克法律詞典[Z]·西部出版公司，1975年版。

 

[4]平平:《論行政訴訟原告資格》，載《前沿》，2004年第6期，第122頁。

 

[5]張玲:《論行政訴訟受案范圍之重構》，載《行政與法》，2005年第7期，第92-95頁。

 

[6]如孫喜峰:《高校管理行為及其可訴性探討》，載《行政與法》2005年第10期，第31-38頁。

 

[7] 參見王洪芳:《內部行政行為不可訴的理由及其反思》，載《行政與法》2006年第1期，第22-41頁。

 

[8] 參見江偉、段厚省:《論股東訴權》，載《浙江社會科學》1999年第3期，第81頁。

 

[9] 參見張傳:《論我國行政訴訟受案范圍的確立標準》，載《當代法學》，2002年第1期，第69頁。

 

[10] 參見唐嘩旎:《論利益衡量方法在行政訴訟原告資格認定中的運用》，載《行政法學研究》，2005年第2期，第92-99頁。

 

[11] 參見高新華:《論我國行政訴訟原告資格制度發展的路徑選擇》，載《蘭州學刊》，2005年第2期，第141頁。

 

[12]轉引侯繼虎：《客觀法秩序維護模式：行政訴訟受案范圍擴大的理論基礎及其制度建構》，載《政治與法律》，2011年第12期，第122頁。

 

[13] 轉引侯繼虎：《客觀法秩序維護模式：行政訴訟受案范圍擴大的理論基礎及其制度建構》，載《政治與法律》，2011年第12期，第123、129頁。

 

[14] 姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社、高等教育出版社，2007：364。