[論文概要]《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十條規(guī)定："人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。"該項(xiàng)規(guī)定明確，除了行政賠償案件，法院不得用調(diào)解的方式審結(jié)行政案件。但在審判實(shí)踐中，大量案件是原、被告在法院的默許乃至動(dòng)員下通過"協(xié)調(diào)"解決的。被告改變、撤銷被訴的行政行為，或者作出原告要求的行政行為，或者在訴訟外給予原告某些好處，原告認(rèn)為達(dá)到目的，申請(qǐng)撤訴，法院準(zhǔn)許撤訴，訴訟就此了結(jié)。本文試從在行政訴訟中有限度地引入調(diào)解制度進(jìn)行一些探討。

 

關(guān)鍵字：行政訴訟 調(diào)解

 

 

一、我國(guó)調(diào)解制度的理論與實(shí)踐

 

調(diào)解制度是我國(guó)民事訴訟中的一項(xiàng)傳統(tǒng)制度，它是在人民法院的主持下，在當(dāng)事人互諒互讓的基礎(chǔ)上，就民事權(quán)利和義務(wù)或訴訟權(quán)利和義務(wù)問題達(dá)成協(xié)議，合情、合理、合法地解決民事爭(zhēng)議的訴訟活動(dòng)。在我國(guó)調(diào)解制度的建立是一個(gè)具有中國(guó)特色的司法理念，它既體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的基本原則，又體現(xiàn)了我國(guó)傳統(tǒng)文化中互諒互讓、以和為貴的思想。雖然調(diào)解制度在我國(guó)歷史上有過曲折的發(fā)展，但調(diào)解意識(shí)作為現(xiàn)代司法理念的重要內(nèi)容，在新的審判形勢(shì)和社會(huì)形勢(shì)下，正在逐步強(qiáng)化。近一個(gè)時(shí)期以來，最高人民法院、司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的若干意見》，最高人民法院《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，最高人民法院《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》的相繼出臺(tái)，使我國(guó)調(diào)解制度煥發(fā)新的生機(jī)與活力。

 

行政訴訟法上的調(diào)解與民事訴訟法上的調(diào)解沒有什么實(shí)質(zhì)的區(qū)別，二者都具有訴訟法和實(shí)體法上的行為的雙重屬性［1］。行政訴訟中采用調(diào)解是當(dāng)事人以行政法上的權(quán)利義務(wù)為處分標(biāo)的合意行為，調(diào)解協(xié)議或文書與判決書的效力相當(dāng)，可以作為強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)［2］。建立行政調(diào)解制度，發(fā)揮調(diào)解的積極作用和行政訴訟的特殊作用，是解決行政爭(zhēng)議實(shí)現(xiàn)公平正義的應(yīng)有之義。行政調(diào)解制度的構(gòu)建必將順應(yīng)司法為民的歷史要求，成為構(gòu)建和諧社會(huì)的"法律助推器"。

 

二、建立行政訴訟調(diào)解制度的必要

 

我國(guó)行政訴訟制度自建立以來，在控制行政權(quán)、保護(hù)公民權(quán)利方面發(fā)揮重要作用行政訴訟不適用調(diào)解的原則基本上得到了貫徹。然而，在貫徹行政訴訟的立法精神的同時(shí)，大量行政案件變相地適用調(diào)解解決行政爭(zhēng)議已成為公開的秘密，行政訴訟當(dāng)事人在法院默許或者動(dòng)員下通過協(xié)調(diào)解決行政爭(zhēng)議的事實(shí)，已經(jīng)悄然升起，不允許調(diào)解的規(guī)定已名存實(shí)亡。調(diào)解結(jié)案的現(xiàn)實(shí)需求，不是一個(gè)法條所能夠禁得住的。對(duì)此，筆者認(rèn)為對(duì)行政案件大量非正常撤訴（即案外和解），法律不能再置若罔聞，而應(yīng)當(dāng)采取有效措施將其納入司法監(jiān)控的范疇，那就是在我國(guó)行政訴訟中有限度地引入調(diào)解制度。法院完全可以在行政行為合法的前提條件下，適度進(jìn)行調(diào)解，使雙方在法定自由裁量幅度內(nèi)"處分公權(quán)力"。

 

（一）、行政訴訟的立法目的對(duì)行政訴訟調(diào)解的建立有決定性的必要。行政訴訟的立法目的，應(yīng)當(dāng)是正義和平等價(jià)值在社會(huì)發(fā)展現(xiàn)階段的具體體現(xiàn)。行政訴訟只有保持與法的價(jià)值取向的一致性，定位在對(duì)行政管理相對(duì)人實(shí)施救濟(jì)和補(bǔ)償?shù)幕c(diǎn)上，才是符合正義的有價(jià)值的良法。行政訴訟的運(yùn)作過程和處理結(jié)果，從有權(quán)提起行政訴訟的相對(duì)人來說，其直接動(dòng)力和最終目的，是為了保護(hù)自己的合法權(quán)益而尋求司法救濟(jì)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督不是行政相對(duì)人追求的訴訟目的，及時(shí)解決糾紛和矛盾是行政相對(duì)人的需要。因此，行政訴訟的這一目的，對(duì)行政訴訟調(diào)解的建立有著決定性的意義。

 

（二）、行政訴訟的實(shí)踐表明建立行政訴訟調(diào)解已成為現(xiàn)實(shí)的必要。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的行政管理和司法審判工作過于剛性，行政訴訟不適用調(diào)解的做法，實(shí)際上把行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人視為不可調(diào)和的雙方，使得行政訴訟缺乏人情味，從審判實(shí)踐來看，行政案件撤訴率的現(xiàn)象已經(jīng)說明，大量的行政案件在法院的主持下，通過協(xié)商、協(xié)調(diào)的方式得到解決，有的因被告改變具體行政行為達(dá)到原告撤訴的結(jié)果，有的因法定發(fā)現(xiàn)具體行政行為違法，主動(dòng)與行政機(jī)關(guān)交換意見，有的是訴訟外被告給予原告某些好處而使原告撤訴，作為解決糾紛的主持人--人民法院幾乎對(duì)申請(qǐng)撤訴的都予以準(zhǔn)許。審查行政案件不適用調(diào)解原則并不能排除人民法院在審理的過程中對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行一些說服教育工作［3］。與其讓這些變相的調(diào)解處理成為規(guī)避法律的工具，不如從制度上加以規(guī)范，準(zhǔn)予當(dāng)事人調(diào)解、協(xié)商，由法院對(duì)當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議是否合法進(jìn)行審查，在不違反當(dāng)事人自愿和法律的強(qiáng)制性規(guī)定，不損害公共利益和他人利益的情況下，確認(rèn)協(xié)議的法律效力，使調(diào)解成為保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)利，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的工作方式。

 

（三）、行政法理論的研究使行政訴訟調(diào)解的建立具有理論上的必要性。行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力的行使者，現(xiàn)代行政權(quán)的行使和對(duì)行政權(quán)力性質(zhì)認(rèn)識(shí)的不斷深入，主張行政機(jī)關(guān)絕對(duì)不能處分行政權(quán)力的觀點(diǎn)已不能自圓其說，行政權(quán)作為一種國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)行，適用法律的活動(dòng)，在行政過程中行政機(jī)關(guān)享有自主權(quán)，行政法規(guī)賦予了行政機(jī)關(guān)及其工作人員較大自由裁量權(quán)。行政過程中追求法律地位平等的理念已深入人心，以"公權(quán)不能自由處分"為由排斥行政訴訟調(diào)解的適用，已經(jīng)缺乏理論的支持。因?yàn)榉少x予行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力無(wú)疑是羈束性權(quán)力和裁量性權(quán)力，雖然行政機(jī)關(guān)對(duì)羈束性權(quán)力不能自由處分，但是，裁量性權(quán)力使行政機(jī)關(guān)在法律許可的范圍內(nèi)自由處分，從解決爭(zhēng)議的訴訟目的來看，正是由于存在行政裁量行為，法律禁止調(diào)解幾乎是不可能的，按照法治國(guó)家的要求，政府的公權(quán)力在法律沒有規(guī)定的情況下不得行使，而作為私權(quán)利在法律沒有禁止的情況下，就可以處分［4］。況且公權(quán)力無(wú)論是在行政程序階段還是訴訟程序階段，均存在一個(gè)自由裁量的幅度問題，所以，公權(quán)力的處分仍然可進(jìn)行調(diào)解并做適當(dāng)?shù)淖尣剑姓C(jī)關(guān)的自主權(quán)應(yīng)得到法律的保障。

 

（四）、域外行政調(diào)解的運(yùn)用使我國(guó)建立行政訴訟調(diào)解成為可能。

 

他山之石，可以攻玉。域外行政訴訟調(diào)解的適用對(duì)我國(guó)行政訴訟的調(diào)解建立有借鑒意義，英美法系國(guó)家和大陸法系國(guó)家在司法審查和行政訴訟中，都不同程度地允許當(dāng)事人和解或者法院進(jìn)行調(diào)解。德國(guó)行政法院法第87條規(guī)定："審判長(zhǎng)或其指定之法官，為使?fàn)幵V盡可能一次言詞辯論終結(jié)，于言詞辯論前有權(quán)為必要之命令。其有權(quán)試行參與人為爭(zhēng)訟之善意解決之和解。"我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第219條規(guī)定："當(dāng)事人就訴訟標(biāo)的具有處分權(quán)并不違反公益者，行政法院不問訴訟程度如可，得隨時(shí)試行和解。受命法官或受托法官，亦同。第三人經(jīng)行政法院許可，得參加和解。行政法院認(rèn)為必要時(shí)，得通知第三人參加。"日本、瑞士等國(guó)雖然未明確規(guī)定法院在行政訴訟中可以進(jìn)行調(diào)解，但從有關(guān)法律條文中仍可以推知，允許法官進(jìn)行一定程度的調(diào)解，在域外，既有關(guān)于行政訴訟調(diào)解制度的明確規(guī)定，也有法律沒有明文禁止的情況。在采取行政訴訟調(diào)解的國(guó)家，雖然存在著行政處分權(quán)有限，調(diào)解可能沖擊依法行政原則的顧慮，但行政訴訟調(diào)解的正面效應(yīng)決定了行政訴訟中調(diào)解制度的建立。域外審判實(shí)踐已經(jīng)為我們提供了在行政訴訟中建立調(diào)解制度的成功范例，盡快修改行政訴訟法，消除理論與實(shí)踐之間的尷尬，應(yīng)是當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情所需。

 

三、行政訴訟調(diào)解的可行性　

 

行政訴訟法只規(guī)定了行政侵權(quán)賠償訴訟可以適用調(diào)解。行政訴訟實(shí)際運(yùn)作過程中，通過實(shí)踐中不同類型行政案件之審理，人們發(fā)現(xiàn)：調(diào)解在行政訴訟中具有不可替代的作用。最明顯的，可以使原告、被告與法院三方都受益，能極大的緩解社會(huì)矛盾，并與現(xiàn)代社會(huì)所極力倡導(dǎo)的協(xié)商、協(xié)調(diào)與和諧的理念相吻合。經(jīng)過總結(jié)，行政訴訟中適用調(diào)解之益處被逐一發(fā)現(xiàn)。　

 

（一）從理論上說，公權(quán)力有一定彈性，公共利益與個(gè)人利益亦并非不可調(diào)和。首先立法就是比較原則的，社會(huì)復(fù)雜多變而法律具有相對(duì)穩(wěn)定性。所以，立法中存在大量的不確定法律概念，這就使行政主體在法定職權(quán)范圍內(nèi)大有可為。合法的決定往往并不是唯一的。行政職權(quán)的個(gè)案適用離不開行政主體的掂量、比較、評(píng)估、權(quán)衡和決定。這本身就隱含了對(duì)行政職權(quán)的處分。　

 

（二）大量的自由裁量行政行為為行政主體行使一定的處分權(quán)留下了很大空間。被告行政機(jī)關(guān)在意識(shí)到被訴具體行政行為確有錯(cuò)誤時(shí)，主動(dòng)改變具體行政行為，也是一種處理問題的方法。只要法律、法規(guī)賦予行政主體一定幅度或范圍的裁量權(quán)，也即說明行政相對(duì)人應(yīng)履行的義務(wù)具有變動(dòng)的可能性，這就存在調(diào)解的余地。　

 

（三）現(xiàn)代行政不再拘泥于傳統(tǒng)的權(quán)力行政。行政就是管理，管理就是服務(wù)。行政指導(dǎo)、行政合同等非權(quán)力行政，合作行政被廣為倡導(dǎo)。這種行政弱化了管理，強(qiáng)化了協(xié)調(diào)，多采用指導(dǎo)、建議、討論、服務(wù)、合作、激勵(lì)等容易溝通的方式，避免了傳統(tǒng)強(qiáng)制性的方法。行政機(jī)關(guān)需要在執(zhí)法中適當(dāng)變通，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，如果行政機(jī)關(guān)不擁有實(shí)體處分權(quán)，將無(wú)法與相對(duì)人協(xié)商及最終達(dá)成協(xié)議。　

 

（四）某些行政行為并不具有公共性，"民與官"良好溝通日漸普及。行政主體與相對(duì)人的關(guān)系已從一種利益沖突、對(duì)立或?qū)埂⒒ゲ恍湃蔚年P(guān)系發(fā)展到一種利益一致、服務(wù)合作、相互信任的關(guān)系。行政調(diào)解現(xiàn)已成為及時(shí)化解矛盾不可或缺的行政手段之一，事實(shí)證明，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用說服教育的調(diào)解方式，配合必要的行政命令，效果更好。引發(fā)了行政訴訟，再由法院調(diào)解更為有利。

 

（五）調(diào)解能迅速解決糾紛，減輕法院的壓力。法院的任務(wù)不是糾察違法行為，而在于裁判糾紛。作為一種訴訟類型，行政訴訟的直接目的之一也是為了于解決爭(zhēng)端。調(diào)解能迅速解決當(dāng)事人之間的糾紛，可以使原告在較短的時(shí)間實(shí)現(xiàn)起訴目的，有效地緩解當(dāng)事人之間的對(duì)抗，實(shí)現(xiàn)雙贏或多贏。行政訴訟中的原告也是有權(quán)依法自由處分自己權(quán)利的。　

 

（六）調(diào)解可以降低訴訟成本，能有效緩解對(duì)抗，并使糾紛得以徹底解決等已為民事訴訟所證明，行政訴訟亦當(dāng)如此。當(dāng)事人自行協(xié)商解決糾紛，比法院依法強(qiáng)制解決當(dāng)事人糾紛的判決更為有效。審判及判決的成本比較高，大量的時(shí)間、精力、財(cái)力耗費(fèi)在法定程序中，并可能增加上訴、申訴、信訪的比例，浪費(fèi)國(guó)家司法資源。相對(duì)的，達(dá)成調(diào)解協(xié)議的訴訟成本比較低，利于實(shí)現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)原則。調(diào)解形式簡(jiǎn)便，具有很大的靈活性，法官主持下，雙方當(dāng)事人互諒互讓，使?fàn)幾h不僅在法律上得以徹底解決，也能在心理上得以真正消除。　

 

四、調(diào)解在行政訴訟中的具體運(yùn)用　

 

在行政訴訟中調(diào)解的適用范圍究竟有多大？什么樣的行政案件不適用調(diào)解？筆者對(duì)不同類型的行政案件進(jìn)行了逐一分析，找出有關(guān)案件適用調(diào)解的原因、特點(diǎn)，為行政訴訟調(diào)解規(guī)范化提供一些實(shí)踐依據(jù)。　

 

(一)、行政裁決案件的調(diào)解。行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán)，對(duì)平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并作出裁決的行政行為。因行政裁決而提起的行政訴訟不同于一般的行政訴訟，行政機(jī)關(guān)不單要作出行政決定，而且要解決民事爭(zhēng)議，由此形成的法律關(guān)系也不是雙方法律關(guān)系而是三方法律關(guān)系。一方面存在民事糾紛雙方當(dāng)事人與作為裁決者的行政機(jī)關(guān)之間依法產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，另一方面存在民事糾紛雙方當(dāng)事人之間依法產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在行政訴訟中，當(dāng)事人要求糾正行政機(jī)關(guān)的行政裁決，其實(shí)質(zhì)也在于滿足其民事主張，當(dāng)事人的民事主張已經(jīng)隨著行政訴訟轉(zhuǎn)化為一種行政訴訟請(qǐng)求，人民法院在審查行政裁決行為時(shí)，必然會(huì)涉及到查明、確認(rèn)民事糾紛的事實(shí)。民事糾紛雙方當(dāng)事人在行政訴訟中會(huì)始終圍繞著自己民事權(quán)利義務(wù)的有無(wú)及多少來爭(zhēng)論行政裁決的合法性，法院判斷行政裁決是否正確合法也始終以行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛雙方當(dāng)事人之間的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系確定是否正確合法為準(zhǔn)。但是，人民法院在審理這類行政案件，一旦發(fā)現(xiàn)行政裁決顯失公平時(shí)，往往陷入困惑的境地：判決維持，顯然不合適；判決撤銷，不能及時(shí)解決雙方當(dāng)事人民事糾紛，反而可能引起循環(huán)訴訟；判決變更，《行政訴訟法》又沒有賦予人民法院直接變更權(quán)。在這種情況下，人民法院通過調(diào)解，動(dòng)員行政機(jī)關(guān)主動(dòng)變更或撤銷顯失公平的民事糾紛裁決，讓原告撤訴，則可以比較圓滿地處理辦案中的困難和矛盾。當(dāng)然，行政裁決案件能否調(diào)解成功，關(guān)鍵在于民事糾紛當(dāng)事人的和解，如果民事糾紛當(dāng)事人雙方達(dá)成了和解，行政機(jī)關(guān)的行政裁決就自然喪失價(jià)值和作用，這時(shí)行政機(jī)關(guān)變更或撤銷行政裁決行為，實(shí)際上是民事糾紛當(dāng)事人對(duì)自己權(quán)利自由處分的結(jié)果，并不涉及公權(quán)力的調(diào)整減讓。因?yàn)樵?/span>(第三人)對(duì)自已權(quán)利的處分，在一般情況下不構(gòu)成對(duì)行政法律關(guān)系的侵害。如果原告(第三人)放棄權(quán)利，行政機(jī)關(guān)的裁決是可以變更或撤銷的。因?yàn)樽兏虺蜂N裁決不僅與該項(xiàng)行政行為的目標(biāo)一致，而且無(wú)礙于行政訴訟目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。　

 

(二)、行政合同案件的調(diào)解。行政合同是國(guó)家行政主體為行使行政職能而與公民、法人或其他組織相互意思表示一致而達(dá)成的協(xié)議。行政合同首先應(yīng)是合同，是合同就應(yīng)具備一些合同的起碼要求，如合同雙方當(dāng)事人意思表示一致，合同應(yīng)具有互利性。在這個(gè)基礎(chǔ)上，再?gòu)?qiáng)調(diào)合同的行政性，保證合同為實(shí)現(xiàn)行政主體的行政管理目標(biāo)服務(wù)。行政機(jī)關(guān)訂立行政合同并不必然要求明確的法律依據(jù)。在現(xiàn)代法治時(shí)代，在日益要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)更多社會(huì)職能的今天，凡事都要求授權(quán)已不現(xiàn)實(shí)，尤其是大量并不涉及限制公民自由權(quán)利的行政行為。盡管行政主體訂立行政合同是行使行政權(quán)力的一種方式，而且以實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)為目的，總體上應(yīng)有制定法上的根據(jù)，但是，作為"行政法私法化"產(chǎn)物的行政合同，與可能侵害相對(duì)人人身自由和財(cái)產(chǎn)安全的負(fù)擔(dān)行政行為相比，其權(quán)力色彩已大為淡薄，訂立行政合同作為一種授益行政行為或復(fù)效行政行為，只要是在行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)，除非存在法律明確禁止性規(guī)定外，行政主體與相對(duì)人是否訂立行政合同，訂立怎樣的行政合同自然不應(yīng)構(gòu)成違法。正因?yàn)樾姓贤乃椒ㄌ匦裕剐姓C(jī)關(guān)在與相對(duì)人簽訂行政合同時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循私法的一些基本原則，如公序良俗原則、信守約定原則、情事變更原則、無(wú)因管理與不當(dāng)?shù)美瓌t等等。如果在行政合同案件中，行政機(jī)關(guān)依據(jù)私法原則對(duì)其在合同中的權(quán)利義務(wù)做出增減得失的調(diào)整，人民法院應(yīng)予以支持。　

 

(三)、不履行法定職責(zé)案件的調(diào)解。根據(jù)行政法律、法規(guī)的規(guī)定，每個(gè)行政機(jī)關(guān)都有其特定的行政職權(quán)，這是行政機(jī)關(guān)取得國(guó)家行政管理活動(dòng)主體資格的法律依據(jù)。與此同時(shí)，法律、法規(guī)也規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)時(shí)必須承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。這種由法律、法規(guī)規(guī)定的由行政機(jī)關(guān)行使的行政職權(quán)和相應(yīng)的義務(wù)責(zé)任，稱為法定職責(zé)。作為法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)既不能放棄，也不能違反，這是行政法的基本原則之一。行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的案件，主要涉及環(huán)保、土地、規(guī)劃、工商、公安等行政領(lǐng)域，常常表現(xiàn)為行政相對(duì)人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行特定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行、拖延履行、不予答復(fù)。相對(duì)人如果起訴，其訴訟請(qǐng)求必然是請(qǐng)求法院判令被告行政機(jī)關(guān)履行其法定職責(zé)。人民法院通過審查認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)而沒有依法履行的，對(duì)于拒絕履行的行政行為只能判決撤銷，并責(zé)令其重作。對(duì)拖延履行、不予答復(fù)的只能判決其在一定期限履行。顯然，這種訴訟程序?qū)τ谄惹行枰獜男姓C(jī)關(guān)履行法定職責(zé)中獲益的行政相對(duì)人來說太耗時(shí)，如果行政機(jī)關(guān)不等法院判決而主動(dòng)在訴訟中履行其應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，這種積極作為既合乎行政目的，對(duì)相對(duì)人來說是求之不得的，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)這種積極作為滿足了其訴訟請(qǐng)求，使構(gòu)成行政爭(zhēng)議原因消除，相對(duì)人有理由不再繼續(xù)主張?jiān)撜?qǐng)求，除非相對(duì)人因行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)而遭到損害，需要人民法院作出確認(rèn)違法的判決作為賠償依據(jù)，否則，人民法院對(duì)已經(jīng)履行法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行宣判已無(wú)實(shí)際意義。　

 

(四)、涉及行政自由裁量權(quán)案件的調(diào)解。行政自由裁量權(quán)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)有選擇余地的處置權(quán)力，包括作為與不作為的自由裁量、選擇行為方式的自由裁量以及認(rèn)定事實(shí)、處罰幅度選擇的裁量等。隨著社會(huì)分工越來越細(xì)，社會(huì)關(guān)系越來越復(fù)雜，法律作為社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)器，難以充分、及時(shí)、靈敏地反映復(fù)雜多變的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，客觀上必須賦予行政機(jī)關(guān)擁有廣泛的自由裁量權(quán)。在法律賦予的自由裁量的范圍和幅度內(nèi)行政主體應(yīng)有多種處理方式可供選擇，這種選擇就是一個(gè)依法適用法律的過程，如果未超出自由裁量權(quán)的范圍，應(yīng)當(dāng)說每一種方式的選擇都是合法的，只不過對(duì)行政相對(duì)人而言，在這些合法的選擇中存在著最合理選擇的問題。從某種意義上說，自由裁量就是尋找最合理選擇的過程。行政訴訟法規(guī)定人民法院審理行政案件，只進(jìn)行合法性審查，對(duì)合法但不合理的行政行為只能判決維持，而人民法院判決一經(jīng)作出，行政機(jī)關(guān)必須不折不扣地執(zhí)行，社會(huì)效果不好。為了避免這種情形的發(fā)生，最高法院通過司法解釋規(guī)定，對(duì)于合法但存在合理性問題的行政行為，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。該規(guī)定實(shí)際上為行政機(jī)關(guān)在判決后行使自由裁量權(quán)，變更不合理行政決定創(chuàng)造了條件。而調(diào)解的意義在于，可以將行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)改變不合理行政決定由判決后提前到判決前。在人民法院的調(diào)解下，行政機(jī)關(guān)改變不合理的行政行為，使新的行政行為更加趨于或者完全符合法定職權(quán)的客觀要求，不僅沒有放棄法定職權(quán)之嫌，相反會(huì)使行政行為更加符合立法精神。因此，人民法院對(duì)涉及行政自由裁量權(quán)案件的調(diào)解，既能保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，及時(shí)了結(jié)爭(zhēng)議，又達(dá)到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的目的。　　

 

通過比較分析上述不同類型行政案件的特點(diǎn)，筆者發(fā)現(xiàn)：第一，只要行政案件含有民事因素或存在行政自由裁量余地，就有調(diào)解發(fā)揮作用的可能。相應(yīng)的，如果行政案件不含民事因素且被訴行政行為受法律嚴(yán)格羈束，調(diào)解的空間就非常小。第二，適用調(diào)解的案件一般涉及暇疵行政行為或可撤銷的行政行為。這是因?yàn)檫@類行政行為對(duì)公益影響不大，能否被撤銷，完全視相對(duì)人行使訴權(quán)的狀況而定，如果相對(duì)人不起訴，該行政行為即使違法仍具有拘束力、確定力和執(zhí)行力。相反，無(wú)效行政行為因?yàn)槠渲卮竺黠@違法，自始就對(duì)相對(duì)人不產(chǎn)生效力，相對(duì)人無(wú)須服從該行政行為。如果法官對(duì)涉及無(wú)效行政行為的案件進(jìn)行調(diào)解，并不能使行政行為效力得到恢復(fù)，而且很可能構(gòu)成對(duì)公益的損害。　

 

五、行政訴訟中適用調(diào)解的規(guī)范　

 

在行政訴訟調(diào)解的具體操作上，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范，切實(shí)使調(diào)解真正成為行政訴訟解決沖突的減壓器：　

 

（一）前提。在行政訴訟中適用調(diào)解，必須堅(jiān)持一個(gè)前提，即不違反法律和公共利益、他人利益。［5］眾所周知，調(diào)解是最直接、最有效解決矛盾糾紛的手段，行政訴訟調(diào)解也是如此，其能保障原告與被告在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上作出讓步，因此適用調(diào)解是首選，但是并非一遇到行政訴訟就套用調(diào)解，因?yàn)檎{(diào)解的本質(zhì)特征是始終尊重當(dāng)事人意見，行政機(jī)關(guān)不能為了圖方便，超越或放棄法定職權(quán)而與原告進(jìn)行調(diào)解，這樣會(huì)損害國(guó)家權(quán)威，其應(yīng)該在不違背法律的禁止性規(guī)定，不損害國(guó)家、集體和他人利益的前提下，通過調(diào)解達(dá)到化解矛盾糾紛，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的目的。　

 

（二）原則。在行政訴訟中適用調(diào)解，必須有原則進(jìn)行規(guī)范，這樣才能保證調(diào)解活動(dòng)順利進(jìn)行和調(diào)解協(xié)議發(fā)生效力。首先是自愿原則，這是調(diào)解的首要原則。調(diào)解的本質(zhì)特征決定著人民法院應(yīng)充分尊重當(dāng)事人的意見，只有在當(dāng)事人完全自愿的前提下，才能進(jìn)入調(diào)解的程序，畢竟自愿是進(jìn)行協(xié)商一致的前提。自愿原則包括兩個(gè)方面，既自愿進(jìn)行調(diào)解和自愿作出調(diào)解協(xié)議，前者是程序上的自愿，后者是實(shí)體上的自愿。因此，在行政訴訟中，調(diào)解的適用必須體現(xiàn)當(dāng)事人自愿的意志，法院切勿采取"以權(quán)促調(diào)"、"以拖壓調(diào)"等違背當(dāng)事人意志的做法進(jìn)行調(diào)解；其次是有限原則，這是指行政訴訟中適用調(diào)解的范圍應(yīng)當(dāng)是有限的。從行政機(jī)關(guān)權(quán)力的特有屬性來看，行政訴訟中并非任何爭(zhēng)議的行政行為都可以適用調(diào)解，依法行政的法治原則要求行政機(jī)關(guān)不得任意處分行政權(quán)能，不同的行政行為和不同類型的行政案件使行政訴訟的調(diào)解受到限制，另外，如果不對(duì)行政訴訟調(diào)解的范圍作出限制，可能會(huì)導(dǎo)致調(diào)解權(quán)的濫用，這樣很容易損害到國(guó)家和集體利益。因此，這要求立法者根據(jù)實(shí)際情況，盡快確定適用調(diào)解的受案范圍，讓法院在行政訴訟中適用調(diào)解有章可循。　

 

（三）程序。筆者認(rèn)為，在程序方面，應(yīng)主要從適用調(diào)解的前、中、后三個(gè)階段進(jìn)行規(guī)范。首先是前，即啟動(dòng)階段，調(diào)解的適用應(yīng)由當(dāng)事人申請(qǐng)?zhí)岢觯⑶沂菚嫔暾?qǐng)，而法院也可根據(jù)具體案件情況，在查明事實(shí)、對(duì)具體行政行為的合法與否作出判斷后給當(dāng)事人提出申請(qǐng)的建議，但是法院不能依職權(quán)啟動(dòng)調(diào)解，另外就是法院在調(diào)解前，應(yīng)對(duì)案件事實(shí)是否清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系是否明確進(jìn)行審查，只有在事清責(zé)明的情況下才能進(jìn)行調(diào)解；其次是中，即調(diào)解階段，法院可選擇調(diào)審合一模式，借鑒目前我國(guó)民事調(diào)解、刑事訴訟中的自訴案件調(diào)解和行政賠償訴訟調(diào)解的經(jīng)驗(yàn)，行政訴訟調(diào)解必須堅(jiān)持能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了，同時(shí)選擇三級(jí)調(diào)解法，即承辦人先行調(diào)解、庭長(zhǎng)再調(diào)解、院長(zhǎng)最后調(diào)解的方法，妥善解決行政糾紛。另外就是為防止案件久調(diào)不決，以拖壓調(diào)，應(yīng)規(guī)定調(diào)解的次數(shù)不超過兩次，調(diào)解的時(shí)限應(yīng)在行政訴訟的審限范圍內(nèi)。最后是后，這是指調(diào)解后的調(diào)解協(xié)議效力問題，根據(jù)民事訴訟中賦予當(dāng)事人調(diào)解的反悔權(quán)在民事審判實(shí)踐中常常被濫用而暴露出的各種弊端，在行政訴訟案件中，如果當(dāng)事人達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，法院審查認(rèn)可后，調(diào)解協(xié)議經(jīng)雙方簽字即具有法律約束力，任何一方不得反悔，一方不履行的，對(duì)方可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。　

 

（四）公開，即調(diào)解協(xié)議的公開性。調(diào)解協(xié)議的一個(gè)重要程序利益就是保密性，這是當(dāng)事人選擇調(diào)解的一個(gè)理由，但行政訴訟不僅僅涉及到當(dāng)事人之間的利益，更重要的在于行政行為的公益性，可能對(duì)其他社會(huì)成員產(chǎn)生實(shí)際或?yàn)榱说挠绊憽：饬績(jī)煞N利益，公共利益是優(yōu)先考慮的，因此法院在作出調(diào)解協(xié)議后，應(yīng)將其進(jìn)行公開。［6］　

 

 

注釋：

 

［1］吳庚：《行政爭(zhēng)訟法論》  三民書局1999年版，第217頁(yè)；

 

［2］烏懷德：《司法改革與行政訴訟制度的完善》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版第326頁(yè)；

 

［3］劉恒：《行政救濟(jì)制度研究》，法律出版社1998年版第191頁(yè)；

 

［4］王振清：《行政訴訟的前洞實(shí)務(wù)問題研究》，中國(guó)方正出版社2004年版第320頁(yè)；

 

［5］ 王養(yǎng)慶：《建立行政訴訟調(diào)解制度的可行性探討》　　

 

    ［6］劉少軍郝興輝：《談行政訴訟中的調(diào)解》