論文提要：法院調(diào)解，是指在訴訟過(guò)程中，在法院法官的主持下，對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行教育規(guī)勸，促使其通過(guò)自愿協(xié)商，達(dá)成協(xié)議、解決糾紛的活動(dòng)。⑴在和諧社會(huì)這一大背景下，在國(guó)內(nèi)素有"優(yōu)良傳統(tǒng)"之美稱、被國(guó)外譽(yù)為"東方經(jīng)驗(yàn)"的調(diào)解制度又一次上升到重要的地位。本文試從民事訴訟中對(duì)調(diào)解制度變化的角度出發(fā)，探究行政訴訟實(shí)踐中實(shí)施行政協(xié)調(diào)的背景、危害以及解決方式。

 

關(guān)鍵詞：民事調(diào)解，行政協(xié)調(diào)，和諧社會(huì) 

 

一、民事訴訟中的調(diào)解原則

 

（一）大環(huán)境下調(diào)解原則的背景 

 

21世紀(jì)初，訴訟調(diào)解在構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程中被寄予了極高的期望。一些在訴訟調(diào)解方面走在前列的基層法院幾乎是以每年5%以上甚至10%的幅度在提高訴訟調(diào)解的結(jié)案率，調(diào)解結(jié)案率已經(jīng)超過(guò)60%，個(gè)別法院甚至已經(jīng)超過(guò)70%，從而成為訴訟調(diào)解的"先進(jìn)"。中級(jí)法院的訴訟調(diào)解結(jié)案率也達(dá)到30%或40%以上。調(diào)解結(jié)案率、"調(diào)撤率"已經(jīng)成為衡量一個(gè)法院，尤其是基層法院工作業(yè)績(jī)的一個(gè)"硬指標(biāo)"。⑵

 

說(shuō)起調(diào)解原則，2005年最高人民法院《關(guān)于法官的行為規(guī)范（試行）》第37條第2項(xiàng)中明確規(guī)定："堅(jiān)持自愿、合法原則，能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判，判調(diào)結(jié)合，案結(jié)事了"。但該條第1項(xiàng)也同時(shí)規(guī)定："增加調(diào)解意識(shí)，堅(jiān)持將調(diào)解貫穿于民事訴訟全過(guò)程，充分發(fā)揮訴訟調(diào)解在解決糾紛中的作用"。在強(qiáng)調(diào)訴訟調(diào)解的形勢(shì)壓力下，該條規(guī)定很容易被意會(huì)為盡量調(diào)解。

 

2009年2月最高院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法便民工作的若干意見(jiàn)》，第八條規(guī)定："人民法院可以邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、基層人民群眾做訴訟協(xié)助工作，協(xié)助人民法院調(diào)解和執(zhí)行案件；經(jīng)當(dāng)事人同意，人民法院可以將案件委托人民調(diào)解委員會(huì)、有關(guān)行政部門、社會(huì)團(tuán)體或者基層人民組織主持調(diào)解，調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，由人民法院依法確認(rèn)。"

 

2009年3月10日，時(shí)任最高院院長(zhǎng)王勝俊作最高院工作報(bào)告時(shí)提出：要"高度重視運(yùn)用調(diào)解手段化解矛盾糾紛。著眼于促進(jìn)社會(huì)和諧，轉(zhuǎn)變審判觀念，堅(jiān)持'調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合'原則，把調(diào)解貫穿于立案、審判、執(zhí)行的全過(guò)程。全面推進(jìn)民商事案件調(diào)解工作，探索建立輕微刑事案件調(diào)解制度，加大刑事附帶民事案件調(diào)解力度，充分發(fā)揮行政案件協(xié)調(diào)機(jī)制的作用。創(chuàng)新調(diào)解方式，加強(qiáng)審判工作與人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁等方式的銜接，合力化解矛盾糾紛。……各級(jí)法院經(jīng)調(diào)解結(jié)案的民事案件3167107件，占全部民事案件的58.86%。"⑶

 

同年，湖南省高院院長(zhǎng)康為民曾在采訪中提到："必須承認(rèn)，前一時(shí)期，司法審判中強(qiáng)調(diào)一步到庭，到庭宣判，訴訟調(diào)解忽視，一些社會(huì)矛盾逐步顯現(xiàn)。……我認(rèn)為要重視新形勢(shì)下強(qiáng)化訴訟調(diào)解的重大意義，尤其是基層法院及派出法庭堅(jiān)持'多調(diào)少判'原則，提高調(diào)解的結(jié)案率……必須將人民群眾對(duì)司法的感受轉(zhuǎn)化為改進(jìn)人民法院工作的重要依據(jù)，將人民群眾對(duì)司法的意見(jiàn)轉(zhuǎn)化為改進(jìn)人民法院工作的最終目標(biāo)……由于傳統(tǒng)的影響，人們對(duì)待糾紛的態(tài)度仍然是重和解，輕訴訟。人們心中的理想秩序是以倫理道德為基礎(chǔ)的和諧秩序，而不是以法律為基礎(chǔ)的法治秩序。"⑷

 

2010年最高人民法院發(fā)布修訂后的《關(guān)于法官的行為規(guī)范》，其中第三十九條第一項(xiàng)規(guī)定："樹立調(diào)解理念，增強(qiáng)調(diào)解意識(shí)，堅(jiān)持調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合，充分發(fā)揮調(diào)解在解決糾紛中的作用"。

 

 

（二）近三十年來(lái)民事訴訟中關(guān)于調(diào)解原則的變化

 

1982年《民事訴訟法（試行）》第六條規(guī)定："人民法院審理民事案件，應(yīng)當(dāng)著重進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解無(wú)效的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決。"確定了"著重調(diào)解"作為民事訴訟法的基本原則之一。

 

1991年《民事訴訟法》第九條規(guī)定："人民法院審理民事案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿和合法的原則進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決。"

 

隨著國(guó)家關(guān)于"構(gòu)建和諧社會(huì)"目標(biāo)的提出，制度層面上也相應(yīng)地得到反應(yīng)：2004年9月16日公布了《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《調(diào)解規(guī)定》)。《調(diào)解規(guī)定》

 

第一條明示："人民法院對(duì)受理的第一審、第二審和再審民事案件，可以再答辯期滿后裁判作出前進(jìn)行調(diào)解。在征得當(dāng)事人各方同意后，人民法院可以再答辯期滿前進(jìn)行調(diào)解。"在實(shí)踐中，有的法院在每個(gè)訴訟階段都試行調(diào)解，在法庭辯論結(jié)束后，宣判之前也有達(dá)成調(diào)解協(xié)議的。《調(diào)解規(guī)定》從始至終體現(xiàn)了對(duì)法院調(diào)解制度的高度推崇。

 

2013年1月1日正式施行的現(xiàn)行《民事訴訟法》又增設(shè)了"訴前調(diào)解"和"庭前調(diào)解"兩項(xiàng)司法調(diào)解制度。即該法第一百二十二條規(guī)定："當(dāng)事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解，但當(dāng)事人拒絕調(diào)解的除外。"第一百三十三條第（二）項(xiàng)規(guī)定："開庭前可以調(diào)解的，采取調(diào)解方式及時(shí)解決糾紛"。

 

通過(guò)上述變化可以看出，我國(guó)的民事訴訟調(diào)解是呈現(xiàn)"U"型演變，走過(guò)了著重調(diào)解、自愿合法調(diào)解再到多調(diào)少判的政策傾向。

 

 

二、行政協(xié)調(diào)的產(chǎn)生背景及相關(guān)學(xué)術(shù)爭(zhēng)議

 

（一）行政協(xié)調(diào)的產(chǎn)生

 

 1、行政協(xié)調(diào)的本質(zhì)與背景 

 

鑒于司法實(shí)踐中調(diào)解已然出現(xiàn)的"和稀泥"、"以判壓調(diào)"、"以勸壓調(diào)"、"久調(diào)不決"等突出問(wèn)題，基于公權(quán)不可處分的原理，我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第50條明確規(guī)定："人民法院審理行政案件,不適用調(diào)解。"盡管該法第67條第三款作為例外規(guī)定，賠償訴訟可以適用調(diào)解，但從其他相關(guān)法律解釋來(lái)看，無(wú)論是最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》，還是最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》，似乎都沒(méi)有為現(xiàn)在或?qū)?lái)在行政訴訟中適用調(diào)解留出任何潛在的回旋余地。這一規(guī)定實(shí)際上確立了我國(guó)行政訴訟制度中原告與被告之間不得和解以及人民法院不居中調(diào)解的制度。由于沒(méi)有法律上的規(guī)定，而實(shí)踐中又廣泛地應(yīng)用，協(xié)調(diào)不是法律上的術(shù)語(yǔ)，而是法官在實(shí)踐中發(fā)明創(chuàng)造的一個(gè)口頭用語(yǔ)。本質(zhì)上協(xié)調(diào)是一種制度外的案件處理方式，是法官在程序外進(jìn)行的調(diào)解。有學(xué)者指出，所謂行政訴訟協(xié)調(diào)是指行政訴訟過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人在人民法院的主持和協(xié)調(diào)下，以行政法上的權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容，進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成合意，從而終結(jié)行政訴訟的活動(dòng)。⑸協(xié)調(diào)處理的結(jié)果之一就是原告撤回起訴，記入卷宗的結(jié)案方式是"裁定準(zhǔn)予撤訴"。

 

2007年3月27日，時(shí)任最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)在第五次全國(guó)行政審判工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)了協(xié)調(diào)行政案件與維護(hù)社會(huì)和諧的重大意義。行政訴訟應(yīng)當(dāng)站在社會(huì)和諧的高度，反思行政訴訟不得調(diào)解的傳統(tǒng)理論，重新審視調(diào)解制度在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)戰(zhàn)略中的重大意義，建立起屬于自己的調(diào)解機(jī)制。要抓緊制定有關(guān)行政訴訟協(xié)調(diào)和解問(wèn)題的司法解釋,為妥善處理行政爭(zhēng)議提供有效依據(jù)。要在查清事實(shí),分清是非,不損害國(guó)家利益、公共利益和其他合法權(quán)益的前提下,建議由行政機(jī)關(guān)完善或改變行政行為,補(bǔ)償行政相對(duì)人的損失,人民法院可以裁定準(zhǔn)許行政相對(duì)人自愿撤訴。對(duì)于因農(nóng)村土地征收、城市房屋拆遷、企業(yè)改制、勞動(dòng)和社會(huì)保障、資源環(huán)保等社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題引發(fā)的群體性行政爭(zhēng)議,肖揚(yáng)院長(zhǎng)特別強(qiáng)調(diào),更要注意最大限度地采取協(xié)調(diào)方式處理。⑹同時(shí)在各地方也開展了行政訴訟調(diào)解的試點(diǎn)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的工作，例如2007年山東省高級(jí)人民法院下發(fā)2007年全省行政審判工作要點(diǎn)，指出年內(nèi)全省將廣泛推行行政訴訟協(xié)調(diào)和解制度,力爭(zhēng)一審行政案件和解撤訴率達(dá)到50%以上。又如，以近年來(lái)我院審結(jié)的行政案件為例，2012年12月21日至2013年6月7日，我院受理立案的行政案件共計(jì)21件，其中未結(jié)案件11件，已結(jié)案件10件。已結(jié)案件中，原告撤回起訴案件數(shù)與已結(jié)案件數(shù)的比例為100%；2012年全年，我院受理立案的行政案件共計(jì)23件，其中以原告撤回起訴方式結(jié)案的行政案件19件，移送公安機(jī)關(guān)處理的案件1件，移送上級(jí)法院指定管轄的案件2件，移送其他法院管轄的案件1件，原告撤回起訴案件數(shù)與已結(jié)案件數(shù)的比例為82.61%；2011年全年，我院受理立案的行政案件共計(jì)56件，其中以原告撤回起訴方式結(jié)案的行政案件50件，移送上級(jí)法院指定管轄的案件1件，移送其他法院管轄的案件1件，裁定駁回起訴的案件3件，作出維持判決的案件1件，原告撤回起訴案件數(shù)與已結(jié)案件數(shù)的比例為89.29%。此外，根據(jù)《江蘇省高級(jí)人民法院關(guān)于2012年1-12月全省各市中級(jí)法院調(diào)解工作考評(píng)指標(biāo)數(shù)據(jù)情況通報(bào)》的數(shù)據(jù)顯示，我省中級(jí)法院行政案件撤訴率平均達(dá)到35.86%。而上述準(zhǔn)許撤訴的裁定中，對(duì)原告撤訴的原因基本表述為"所訴爭(zhēng)議已解決"。

 

 

2、行政協(xié)調(diào)產(chǎn)生的成因

 

    為什么行政協(xié)調(diào)從中央到地方都出乎意料地保持一致性？為什么行政協(xié)調(diào)被上升到一個(gè)很高的地位，甚至超過(guò)了裁判本身？除了政策性的導(dǎo)向之外，還有以下幾點(diǎn)成因：

 

（1）正式制度的缺陷

 

哈耶克指出：建構(gòu)秩序是人們刻意創(chuàng)造出來(lái)的，服務(wù)于創(chuàng)造者的目的。   在某些情況下，建構(gòu)秩序或正式制度的不足導(dǎo)致行動(dòng)者規(guī)避制度或者變通操作制度的行為。本質(zhì)上協(xié)調(diào)是規(guī)避正式制度的行為，通過(guò)協(xié)調(diào)讓當(dāng)事人達(dá)成和解、原告撤訴，可以規(guī)避訴訟法關(guān)于調(diào)解的禁止性規(guī)定，或者采取一些在法律上沒(méi)有依據(jù)的處理辦法解決案件。所有需要協(xié)調(diào)的案件基本上有一個(gè)共同的特點(diǎn)，那就是當(dāng)事人的權(quán)利主張觸及的是法律制度的空白，或者是已有制度本身固有的缺陷，用它處理案件非但不能解決糾紛，反而可能導(dǎo)致矛盾激化。

 

（2）當(dāng)事人與法官的微妙關(guān)系

 

法官與作為被告的行政機(jī)關(guān)的關(guān)系非常微妙：行政機(jī)關(guān)掌握著包括衣食住行的資源分配權(quán)，決定了法官對(duì)行政機(jī)關(guān)的依賴關(guān)系。于是在訴訟中，法官當(dāng)然要顧及行政機(jī)關(guān)的面子。行政訴訟案件當(dāng)事人之所以愿意接受協(xié)調(diào)，是因?yàn)樾姓芾黻P(guān)系是反復(fù)多次博弈關(guān)系，行政相對(duì)人一般不愿意與管理者交惡，否則即便是勝訴也很可能是"贏了一陣子，輸了一輩子"；行政機(jī)關(guān)接受協(xié)調(diào)則跟其內(nèi)部考核機(jī)制有關(guān)，許多行政機(jī)關(guān)將被訴及敗訴納入考核范圍，有的提出"無(wú)撤銷、無(wú)敗訴"的政績(jī)目標(biāo)，規(guī)定了相應(yīng)的敗訴責(zé)任追究機(jī)制。因?yàn)閰f(xié)調(diào)不受正式制度條條框框約束，"背靠背"做工作、沒(méi)有記錄、不必發(fā)裁決書等，即便行政機(jī)關(guān)承認(rèn)了錯(cuò)誤、做了讓步，也能夠保存體面，避免留下錯(cuò)誤記錄。因此，協(xié)調(diào)撤訴是皆大歡喜的：從法院的角度，以撤訴方式結(jié)案既可保持與行政機(jī)關(guān)的良好關(guān)系，也可以避免被發(fā)回和改判的風(fēng)險(xiǎn)，減少當(dāng)事人纏訴纏訪，還能省卻寫判決書和執(zhí)行的麻煩，提高審判效率；從原告的角度，與被告和解既可快速實(shí)現(xiàn)利益訴求，也可避免弄僵與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系；從被告的角度，原告撤訴避免了己方敗訴的結(jié)局，可以規(guī)避考核等。協(xié)調(diào)的結(jié)果不僅僅是為法院"抹掉"一個(gè)棘手的案件，而且為當(dāng)事人雙方關(guān)系的維系消除了隱患。在這個(gè)意義上，協(xié)調(diào)是建立在當(dāng)事人與法官三方"合謀"的基礎(chǔ)之上的。  

 

（3）司法機(jī)能的不足

 

司法及其功能由于依托于官僚等級(jí)制，加上司法審查的范圍十分有限，司法權(quán)在制約同級(jí)黨政權(quán)力方面的有效性不足。   行政訴訟案件涉及司法與行政的關(guān)系、個(gè)人利益與公共利益的平衡、公權(quán)力與私權(quán)利的沖突、國(guó)家政策與法律的關(guān)系等，其處理結(jié)果與社會(huì)穩(wěn)定等政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)又有直接影響，由于司法機(jī)能的不足，使得法院在處理這些案件時(shí)明顯感到力不從心，從而協(xié)調(diào)被頻繁使用。

 

（4）審判責(zé)任追究制

 

裁判解決糾紛需要法官在裁判文書上明確寫明裁判的事實(shí)根據(jù)和法律根據(jù)，如果法官在認(rèn)定事實(shí)和適用法律上有錯(cuò)誤時(shí)，則被認(rèn)為是審判上有錯(cuò)誤，屬于錯(cuò)判。錯(cuò)判對(duì)法官的獎(jiǎng)金、晉升、榮譽(yù)稱號(hào)的獲得都是極大的阻礙。而行政協(xié)調(diào)則不需要法官給出明確的法律依據(jù)和理由，又不會(huì)追究法官責(zé)任，法官當(dāng)然會(huì)趨利避害，盡可能的促成協(xié)調(diào)的達(dá)成。這一點(diǎn)同樣也是民事訴訟中調(diào)解結(jié)案率虛高的一個(gè)重要因素。

 

（二）學(xué)界對(duì)立的觀點(diǎn)

 

在學(xué)術(shù)界則較少用協(xié)調(diào)一詞，因?yàn)樗粚儆谡降姆煞懂牐嗟挠谜{(diào)解一詞。（關(guān)于調(diào)解與和解是否又有異同，在此筆者以為暫可以作同義理解不必深究）行政訴訟可否適用調(diào)解可以歸納為三種基本觀點(diǎn)：一是否定說(shuō)，另一種是肯定說(shuō)，再一種是堅(jiān)持適當(dāng)使用行政訴訟調(diào)解的觀點(diǎn)。

 

持否定觀點(diǎn)的學(xué)者理由認(rèn)為出于公共利益不可出讓；公權(quán)力不可處分性；行政審判的任務(wù)所決定；行政法律關(guān)系雙方不平等以及調(diào)解本身具有弊端。例如有學(xué)者認(rèn)為：法治社會(huì)與發(fā)達(dá)的裁判相伴，人治社會(huì)則青睞調(diào)解，并使調(diào)解具有強(qiáng)制性。中國(guó)發(fā)達(dá)的調(diào)解是與人治的社會(huì)樣態(tài)相匹配的。    還有學(xué)者認(rèn)為因?yàn)閰f(xié)調(diào)本身的無(wú)程序性，甚至反程序特征，使得它在運(yùn)作中帶有頑固的恣意性，另外協(xié)調(diào)的頻繁適用，為非正式制度進(jìn)入司法過(guò)程敞開大門，致使司法過(guò)程中存在大量的不確定因素。因?yàn)閰f(xié)調(diào)的"背靠背"、不公開，行政相對(duì)人難免猜疑法官是否存在"官官相護(hù)"的動(dòng)機(jī)，因而削弱了信任感。   

 

當(dāng)然也有相當(dāng)一部分學(xué)者是支持行政協(xié)調(diào)這一措施，例如有學(xué)者認(rèn)為：實(shí)踐中協(xié)調(diào)和解解決的行政案件的數(shù)量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了以判決形式所解決的行政案件數(shù)量。說(shuō)明現(xiàn)行立法對(duì)行政訴訟調(diào)解所采取的排斥態(tài)度并沒(méi)有阻止事實(shí)上的和解在實(shí)踐中的大量存在。與其讓這種"猶抱琵琶半遮面"的現(xiàn)象長(zhǎng)期游離于法治之外，不如順應(yīng)實(shí)踐的客觀需要，承認(rèn)其合法性，并用法律加以明確的規(guī)范，使行政訴訟的協(xié)調(diào)和解在法律的范圍內(nèi)運(yùn)行。   

 

另外更多的學(xué)者在肯定行政訴訟調(diào)解制度的基礎(chǔ)上，對(duì)其適用條件和范圍予以一定的限制，但是學(xué)界對(duì)于行政訴訟調(diào)解的適用條件和范圍的設(shè)定并沒(méi)有統(tǒng)一意見(jiàn)表現(xiàn)出很大的分歧。   

 

 

三、關(guān)于行政協(xié)調(diào)之我見(jiàn)

 

（一）現(xiàn)行實(shí)踐中行政協(xié)調(diào)的非正當(dāng)性

 

    首先，行政協(xié)調(diào)與行政訴訟法的規(guī)定沖突。從最早的1985年最高院發(fā)布的《關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知》"審查和確認(rèn)主管行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)所作的行政處罰決定或者其他行政決定是否合法、正確"，"不同于解決原、被告之間的民事權(quán)利、義務(wù)關(guān)系問(wèn)題"，"因此,人民法院不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解,而應(yīng)在查明情況的基礎(chǔ)上作出公正的判決"。1987年最高人民法院在《關(guān)于審理經(jīng)濟(jì)糾紛案件具體適用〈民事訴訟法(試行)〉的若干問(wèn)題的解答》中，再次就不適用調(diào)解明確做了規(guī)定, 1989年頒布的《行政訴訟法》更加明確了這一點(diǎn)。至少在法律上行政協(xié)調(diào)沒(méi)有法律依據(jù)。

 

    其次，由于沒(méi)有實(shí)定法上的依據(jù)，行政訴訟協(xié)調(diào)顯得有些過(guò)于隨意，甚至可能異化為某些法官手中的權(quán)力，為司法腐敗提供了滋生的溫床，而實(shí)際工作中"和稀泥"、"以勸壓調(diào)"、"以誘促調(diào)"等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

 

再次，法官在協(xié)調(diào)中身份的雙重性使得法院的強(qiáng)制性主導(dǎo)地位更加明顯。當(dāng)事人的自愿成分更少些，協(xié)調(diào)的成功表面上依賴于當(dāng)事人的合意，但在根本上歸功于法官推動(dòng)下當(dāng)事人達(dá)成的博弈均衡。

 

（二）行政協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)叫停

 

基于行政協(xié)調(diào)以上的缺陷，筆者以為我國(guó)現(xiàn)今沒(méi)有任何機(jī)制約束的行政協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)叫停，它在很大程度上損害了法律的嚴(yán)肅性和司法的權(quán)威性。另外基于以下幾點(diǎn)理由：

 

首先，由于行政權(quán)是國(guó)家權(quán)力，行政機(jī)關(guān)只有行使國(guó)家權(quán)力的職責(zé)，而無(wú)權(quán)自由處分國(guó)家權(quán)力。行政權(quán)并非基于行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的約定而產(chǎn)生，必須基于法律的明文規(guī)定而具有。行政機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的享有并不具有自主性，因而對(duì)它的減少或喪失也不具有自主性。另外行政權(quán)既是一種職權(quán)又是一種義務(wù)或職責(zé)。它對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō)是一種權(quán)力，但對(duì)國(guó)家和公眾或利害關(guān)系人來(lái)說(shuō)確是一種義務(wù)。義務(wù)必須得到履行，否則義務(wù)人構(gòu)成瀆職。這樣來(lái)看，行政協(xié)調(diào)的理論基礎(chǔ)并不存在。

 

其次，行政法律關(guān)系中行政主體與相對(duì)人的地位是不平等的。在資源、信息等方面行政主體與相對(duì)人難以達(dá)成平等自愿的調(diào)解協(xié)議。另外強(qiáng)勢(shì)的行政主體可能會(huì)使用威脅、恐嚇等手段迫使行政相對(duì)人作出無(wú)限度的讓步，導(dǎo)致相對(duì)人的合法權(quán)益在調(diào)解中被蠶食，也違背了《行政訴訟法》的初衷。

 

第三，法官在行政訴訟中是裁判者的地位，而同時(shí)又是行政協(xié)調(diào)的協(xié)調(diào)者，這一雙重身份使得行政協(xié)調(diào)很容易變味成民事調(diào)解中容易出現(xiàn)的"強(qiáng)制調(diào)解"、"以壓促調(diào)"。即使將審判與協(xié)調(diào)分立開來(lái)，也難免會(huì)出現(xiàn)在審判中出現(xiàn)調(diào)解應(yīng)當(dāng)交與不同的調(diào)解法官處理的并不經(jīng)濟(jì)效率的情況。

 

第四，協(xié)調(diào)本身就常常犧牲公正。鼓吹行政協(xié)調(diào)或調(diào)解的學(xué)者必定會(huì)提到行政訴訟適用調(diào)解有利于提高訴訟效率提高行政訴訟的質(zhì)量。通過(guò)法院做調(diào)解工作,對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行法制宣傳教育,使當(dāng)事人認(rèn)識(shí)到自己的違法之處,從而使糾紛早日得到解決,有利于當(dāng)事人之間的團(tuán)結(jié)和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。在實(shí)際中，行政主體真能主動(dòng)的認(rèn)識(shí)到自己的違法之處么？"協(xié)商解決糾紛的方法從兩方面來(lái)說(shuō)是不公平的：其一，一方當(dāng)事人可能比另一方當(dāng)事人擁有更大的討價(jià)還價(jià)的能力，其二，由于形式正義不適用，因此，與特定某人就相同問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商的不同的個(gè)人，可能就無(wú)法得到比較正義。"