我一直認為，當代西方先進資本主義國家在法律、法治方面的研究成果對我們今天的社會、法制以及經(jīng)濟發(fā)展有極強的借鑒作用。值此機會，我讀了《美國聯(lián)邦法院環(huán)境訴訟經(jīng)典判例選》這本書。談一談自己的切身感受和其中幾個經(jīng)典案例的分析吧。

 

《美國聯(lián)邦法院環(huán)境訴訟經(jīng)典判例選》為北京大學法學院教授汪勁所著，全書的結(jié)構(gòu)從美國環(huán)境法和美國法院制度開始談起，以經(jīng)典案例塞拉俱樂部訴內(nèi)政部長莫頓案開端，深刻描述了數(shù)十個環(huán)境法案例，我就其中的幾個經(jīng)典法案談談自己的心得體會。

 

一、美國《國家環(huán)境政策法》的主要內(nèi)容及相關(guān)介紹　　美國《國家環(huán)境政策法》于1969年12月31日在國會通過,1970年1月1日由尼克松總統(tǒng)簽署生效并施行。《國家環(huán)境政策法》的主要內(nèi)容有4個方面。其一是宣布國家環(huán)境政策和國家環(huán)境保護目標;其二是明確國家環(huán)境政策的法律地位;其三是規(guī)定環(huán)境影響評價制度;其四是設立國家環(huán)境委員會。這4個方面的內(nèi)容具有緊密的內(nèi)在聯(lián)系,是一個整體。

 

《國家環(huán)境政策法》宣布了一項新的國家政策,叫做“國家環(huán)境政策”。它的法律表述是:“聯(lián)邦政府與各州、地方政府以及有關(guān)的公共和私人團體合作,采取包括財政和技術(shù)援助在內(nèi)的一切切實可行的手段和措施,以旨在發(fā)展和增進普遍福利的方式,創(chuàng)造和保持人類與 自然 得以在建設性的和諧中生存的各種條件,滿足當代美國人及其子孫后代對于社會、 經(jīng)濟 和其他方面的要求。”　　與上述國家環(huán)境政策相適應,《國家環(huán)境政策法》宣布了國家環(huán)境目標。它包括6個方面:1.國家能夠履行作為子孫后代的環(huán)境受托保管人的責任;2.國家能夠保證為全體國民創(chuàng)造安全、健康、多產(chǎn)的并富于美學和文化價值的優(yōu)美環(huán)境;3. 國家能夠最大限度地合理利用環(huán)境,不得使其惡化或者對健康和安全造成危害,或者引起其他不良的和不應有的后果;4.國家能夠保護國家 歷史 、文化和自然等方面的重要遺產(chǎn),并盡可能保持一種能為每個人提供豐富與多樣選擇的環(huán)境;5.國家能夠促進人口與資源的利用達到平衡,以實現(xiàn)國民享受高度的生活水平和廣泛舒適的生活;6.國家能夠提高可再生資源的質(zhì)量,并使易枯竭資源達到最高程度的再循環(huán)。這項6個方面的國家環(huán)境目標是國家環(huán)境政策所追求的總目標——創(chuàng)造和保持人類與自然得以在建設性的和諧中生存的各種條件,滿足當代美國人及其子孫后代對于社會、經(jīng)濟和其他方面的要求——的細化。　　

 

這項法律對美國國家環(huán)境政策的表述是相當精辟的。它充分體現(xiàn)了國際社會到1987年才正式提出,到1992年才得到公認的“可持續(xù)發(fā)展”的思想。美國提出這個國家環(huán)境政策的時間是1969年,比國際社會提出類似的思想早了18年,難能可貴。　　

 

值得注意的是,國家環(huán)境目標的6個方面中,每一個方面都以“國家”二字作為主語,這體現(xiàn)了在環(huán)境危機面前立法者對于政府公共職能的新認識。立法者認為確保這些目標的實現(xiàn)是政府的職能和責任。

 

美國的《清潔空氣法》介紹及經(jīng)典案例

 

美國的《清潔空氣法》將國家管理的大氣污染物分為基準空氣污染物和有害空氣污染物兩類。根據(jù)《清潔空氣法》，基準空氣污染物是指普遍存在于環(huán)境空氣中，對公眾健康和公共社會物質(zhì)財富有害，且在大尺度區(qū)域范圍內(nèi)對公眾和生態(tài)系統(tǒng)的影響比有害空氣污染物大的環(huán)境空氣污染物。起初的基準空氣污染物共6種，主要包括一氧化碳、二氧化氮總懸浮顆粒物、光化學氧化劑、碳氫化合物、二氧化硫。后來又增加了鉛、 二氧化碳 ，取消了碳氫化合物標準分級制度。《清潔空氣法》要求，應根據(jù)保護對象制定基準空氣污染物的環(huán)境空氣質(zhì)量標準。美國的環(huán)境空氣質(zhì)量標準分為兩級，一級標準是為了保護公眾健康，包括保護哮喘患者、兒童和老人等敏感人群的健康；二級標準是為了保護社會物質(zhì)財富，包括對能見度以及動物、作物、植被和建筑物等保護。

 

美國清潔空氣法不僅規(guī)定了旨在減少污染空氣排放的制度、項目等，也為法律的有效實施設定了一些保障措施。這主要包括行政保障措施、民事訴訟和刑事保障措施等。行政保障措施方面，適用主體是國家行政主管機構(gòu)，包括聯(lián)邦環(huán)境保護總署和州政府，性質(zhì)屬于行政管理行為。行政實施保障措施的適用是主動性的，是行政管理機構(gòu)的職責所在，主動執(zhí)法是積極履責，反之則應因不作為而受到責任追究，且其適用要受到司法審查。民事訴訟方面，《清潔空氣法》第113條b款規(guī)定，聯(lián)邦環(huán)境保護總署可以向污染排放源的經(jīng)營者和擁有者提起民事訴訟，請求法院對其違規(guī)行為進行民事制裁或者實施永久禁令。1970年的《清潔空氣法》還規(guī)定了公民訴訟條款。公民訴訟的原告可以是公民、地方政府或非政府組織。也就是說，任何人均可對違反環(huán)保法律的行為提起訴訟，而不要求與訴訟標的有直接利害關(guān)系。公民訴訟的被告有兩類:第一，任何人，包括私人的和官方的主體；第二，享有管理權(quán)而不作為的執(zhí)法管理機構(gòu)。刑事實施保障措施是指對嚴重污染環(huán)境觸犯刑法的行為，聯(lián)邦環(huán)境保護總署和司法部向法院提起刑事訴訟，請求追究違法的企業(yè)和實體刑事責任的措施。該措施是《清潔空氣法》最為嚴厲的執(zhí)行措施，追究的對象是造成嚴重空氣污染的企業(yè)、實體及其負責人，而且對《清潔空氣法》所要求的各項報告、文件、證明作虛假陳述的，也構(gòu)成犯罪。

 

塞拉俱樂部等訴拉克爾肖斯案

 

《清潔空氣法》第307條第f款規(guī)定，在一項就空氣排放標準進行的司法審查行動中依據(jù)此法而確定，法院可以判給合理的律師費，“只要其決定該費用是合適的”。被上訴人向地區(qū)法院提出請求討論環(huán)保署（限制燃煤裝動力置二氧化硫排放標準。地區(qū)法院駁回了被上訴人質(zhì)疑標準有效性的主張。隨后，地區(qū)法院批準了被上訴人關(guān)于審查活動而引起的律師費請求，判給每一個被上訴人定額的律師費。由于原告的幾度缺席，根據(jù)該法第307條第f款，聯(lián)邦法院判給律師費的做法并不妥當。該法第307條第f款沒有任何地方顯示國會在制定該部分時意圖取消歷史性的律師費用轉(zhuǎn)移支付原則和公平的直覺概念。相反，其顯示該條款適當?shù)男薷膸缀醪荒芡耆懦齻鹘y(tǒng)的原則，即律師費的主張人在其獲得律師費前勝訴。該結(jié)果非常合理地解釋了國會的立法意圖。該法第307條第f款的立法歷史不支持被上訴人的主張，即該部分有意根本違反傳統(tǒng)的原則。此外，該法第307條第f款和304條第d款之間的關(guān)系——就像該法第307條第f款規(guī)定“適當”時判給律師費——反駁了被上訴人的辯解。因為如果該辯解能夠接受的話，其意味著一個失敗的訴訟案件鎮(zhèn)壓了304條——當一個市民起訴一個商業(yè)機構(gòu)違反清潔空氣法時，勝訴的被告可能要支付失敗的原告的律師費。當然國會想要不會是這個結(jié)果。倫奎斯特大法官呈遞了法院意見書，伯格大法官、懷特大法官、鮑威爾大法官、奧康納大法官呈遞了附隨意見。斯蒂文斯大法官呈遞了反對意見，布倫南大法官、馬歇爾大法官和布萊克門大法官呈遞了附隨意見。見694頁。倫奎斯特大法官呈遞了法院意見書。在1979年，即在研究和公眾討論的次年，環(huán)保署發(fā)布了限制燃煤動力裝置二氧化硫排放標準。該案的兩個被上訴人——環(huán)境保衛(wèi)基金會和塞拉俱樂部——請求在哥倫比亞特區(qū)巡回法院討論環(huán)保署的行動。環(huán)境保衛(wèi)基金會辯稱，環(huán)保署發(fā)布的該標準受環(huán)保署與個私工業(yè)界代表的片面聯(lián)系所影響，而塞拉俱樂部主張，依據(jù)《清潔空氣法》環(huán)保署沒有被授權(quán)發(fā)布該類標準。在一份很長的意見書中，地區(qū)法院駁回了環(huán)境保衛(wèi)基金會和塞拉俱樂部的主張。盡管其沒有勝訴，環(huán)境保衛(wèi)基金會和塞拉俱樂部遞交了一份關(guān)于塞拉俱樂部行動引起的律師費要求。他們相信《清潔空氣法》第307條第f款，該條款允許在一定過程中——“只要法院決定該費用是合適的”——判給律師費。被上訴人辯稱，盡管他們沒能減輕所請求的事項，但是他們因致力于《清潔空氣法》的目的的實現(xiàn)而獲得律師費是“適當?shù)?rdquo;。地區(qū)法院批準了被上訴人的請求，最終判給塞拉俱樂部45000美元，判給環(huán)境保衛(wèi)基金會46000美元。我們同意發(fā)布調(diào)卷令以考慮地區(qū)法院所判決的重要問題。

 

《瀕危物種法》及其經(jīng)典判例

 

美國《瀕危物種法》對瀕危物種保護的對象進行了明確規(guī)定。所謂 “瀕危物種”是指處于瀕臨滅絕的危險狀態(tài)的任何物種（包括物種的全部或物種中有重要意義的一部分），除由商務部指定的是有害的物種，對它們的保護將對人類產(chǎn)生巨大的風險那些有害物種外。在美國將保護的對象分為瀕危物種和受威脅物種兩類。具體這些物種包括瀕臨滅絕危險的漁類、野生動物與植物，“漁類和野生動物”是指動物王國的任何部分，包括但不限于哺乳動物、漁類、鳥類（包括候鳥、不遷移鳥類或由條約或其他國際協(xié)議提供保護的瀕危鳥類）、兩棲動物、爬行動物、軟體動物、甲殼類、節(jié)肢動物和無脊椎動物，這些保護的物種包括動物的一部分、產(chǎn)品、卵及后代、尸體及尸體的任何部位。“植物”是指植物王國的任何部分，包括植物的種子、根及其他成分。該法開門見山地指出，主要是由于人類過分關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展和增長，而導致許多漁類、野生動植物已經(jīng)或?qū)⒁幱跒l臨來絕的境地。在人類的歷史發(fā)展中，我們忽略了野生動植物所具有的美學、生態(tài)學、教育、歷史、景觀和科學價值，而過高地估價和利用它們的經(jīng)濟價值。近年來生態(tài)倫理學的發(fā)展為動植物的保護提出了理論支持，然而無論是人類中心主義還是生態(tài)中心主義，似乎都難以為野生動植物的保護提供非常合理的辯護。

 

美國的瀕危物種保護的主要法律法規(guī)主要有：1958年的《魚類和野生生物協(xié)調(diào)法》；1969年的《國家環(huán)境政策法》；1972年的《珍貴稀有生物品種保護條例》和《海洋哺乳動物保護法》；1973年的《瀕危物種法》；1976年的《國家森林管理法》和《漁業(yè)保護和管理法》；1978年的《公有草地改良法》；1980年的《漁業(yè)和野生生物保護法》及1994年修訂的《海洋哺乳動物保護法案》等。《瀕危物種法》明確規(guī)定了列為國家級保護的瀕危物種的條件，并要求政府各部門在其管理行為中不得破壞瀕危物種，并提供資金支持和扶助聯(lián)邦政府及各州的瀕危物種保護工作，加強各州之間與國際合作。

 

田納西流域管理局訴希爾案

 

美國田納西流域管理局訴希爾案堪稱美國環(huán)保史上第一大案，該案導火索實際上是一種新發(fā)現(xiàn)的小鱸魚，而就是這種小魚，使得一項工程浩大的大壩功虧一簣。該案在美國環(huán)保法律史乃至整個法律發(fā)展史上占據(jù)非常高的地位。

 

1967年，美國聯(lián)邦議會批準在小田納西河上修建一座用于發(fā)電的水庫以應對能源危機。美國聯(lián)邦機構(gòu)田納西流域管理局開始在小田納西河上修建泰利庫大壩作為配套工程，工程先后投入了一億多美元。雖工程龐大，耗資巨大，但進展還算順利。事件轉(zhuǎn)折發(fā)生在1975年，這年，生物學家發(fā)現(xiàn)小田納西河有一種瀕臨滅絕的小鱸魚，也就是通常被人們稱為蝸牛鏢的小魚種，聯(lián)邦內(nèi)政部不久就根據(jù)公民申請將其列入了瀕危物種名單，從而使其進入尼克松總統(tǒng)在1973年12月28日簽署生效的《美國瀕危物種法》保護范圍之內(nèi)。不巧的是，蝸牛鏢就像大熊貓一樣挑剔，只能生活在泰利庫大壩附近，大壩最終建成的話將導致這種魚的滅絕。在這種情況下出現(xiàn)了要“蝸牛鏢”這種“分泌粘液的彩色小東西”(小魚)還是要關(guān)系幾千人就業(yè)的“大壩”的爭議。

 

在“蝸牛鏢”的關(guān)鍵棲息地將受到泰利庫水庫破壞消息傳出之后，以希爾等為首的田納西州環(huán)保組織和一些公民以田納西流域管理局為被告向聯(lián)邦地方法院提起環(huán)境公益訴訟，認為田納西流域管理局違反了《美國瀕危物種法》的規(guī)定，要求法院確認其違法并終止泰利庫大壩的修建，但初審沒能成功。聯(lián)邦地方法院認為，雖然大壩的修建將會對蝸牛魚的關(guān)鍵棲息地造成破壞，但大壩在該法案生效前七年就開始動工，當時田納西流域管理局已經(jīng)為魚類的洄游采取了合理措施，到蝸牛鏢被列入瀕危物種名單時，大壩已經(jīng)接近完工，以犧牲納稅人一億多美元的利益為代價來保護一個微不足道、沒有重大經(jīng)濟價值且生態(tài)價值也不明顯的魚種是很不明智的。因而駁回了原告訴訟請求，拒絕下達大壩停工禁令。

 

該案歷經(jīng)周折，最終雙方將案件上訴至聯(lián)邦最高法院，最高法院于1978年6月15日做出了終審判決，聯(lián)邦最高法院認為，國會制定《美國瀕危物種法》的意圖就是將瀕危物種置于絕對優(yōu)先保護地位，不論付出任何代價，都要扭轉(zhuǎn)物種繼續(xù)滅絕的趨勢，因為瀕危物種的價值是無法估量的。至于停止修建大壩的禁令是否恰當，最高法院認為，這涉及到犧牲大壩或犧牲小魚各自所帶來的損失的衡量，但《美國瀕危物種法》和聯(lián)邦憲法都沒有規(guī)定聯(lián)邦法院有權(quán)對二者進行功利的比較。讓法院在一億多美元和國會在立法意圖中所表明的“無法計算的”價值之間做出抉擇，顯然勉為其難。法院的任務就是根據(jù)《瀕危物種法》將生物多樣性保護置于首位的要求，頒發(fā)大壩停建的禁令。法院發(fā)布了禁止令，禁止修建大壩。終于，這些小魚兒在最高法院贏得了它們的權(quán)利，可以在它們的家園自由地棲息，而它們身邊是那被永久廢棄的價值一億多美元的大壩。之后，一家新聞傳媒對這個問題進行公眾調(diào)查，90％以上的人認為停止大壩建設是對的，民眾的理由很簡單，發(fā)電站可以建在別處，而蝸牛魚一旦滅絕就永遠無法再生了。不具有明顯經(jīng)濟價值且生態(tài)價值無從準確衡量的小魚竟然能夠阻止一項已耗資上億美元的大型水利工程的修建，這對美國人的環(huán)境倫理意識產(chǎn)生了深遠的影響，也加深了美國人對《美國瀕危物種法》的認識。正如打贏這場官司的原告律師所言，“這場爭論是新的、剛剛出現(xiàn)的環(huán)境價值觀，與那些關(guān)于社會價值與經(jīng)濟重要性的根深蒂固的觀念之間的一場經(jīng)典性的交鋒。”

 

四、美國超級基金法案及對我國的啟示

 

二十世紀后半葉，美國經(jīng)濟發(fā)生了深刻的變革，經(jīng)濟和工作重心經(jīng)歷了從城市到郊區(qū)、由北向南、由東向西的轉(zhuǎn)移，許多企業(yè)在搬遷后留下了大量的“棕色地塊”，具體包括那些工業(yè)用地、汽車加油站、廢棄的庫房、廢棄的可能含有鉛或石棉的居住建筑物等，這些遺址在不同程度上被工業(yè)廢物所污染，這些污染地點的土壤和水體的有害物質(zhì)含量較高，對人體健康和生態(tài)環(huán)境造成了嚴重威脅。1978年，以拉夫運河事件為契機，1980年美國國會通過了《綜合環(huán)境反應、賠償和責任法》，該法案因其中的環(huán)保超級基金而聞名，因此，通常又被稱為超級基金法。

 

超級基金主要用于治理全國范圍內(nèi)的閑置不用或被拋棄的危險廢物處理場，并對危險物品泄漏做出緊急反應。該法案授權(quán)美國環(huán)保局敦促有責任各方予以清理，法案第102條授權(quán)環(huán)保局局長可以頒布規(guī)章，指定只要滲漏到環(huán)境中去就可能對公眾健康、福利和環(huán)境造成“實質(zhì)性危害”的物質(zhì)為“危險性物質(zhì)”。當事人不管有無過錯，任何一方均有承擔全部清理費用的義務。法案也允許美國環(huán)保局先行支付清理費用，然后再通過訴訟等方式向責任方索回。法案第103條要求危險物品的業(yè)主和股東通知美國環(huán)保局，在他們那里發(fā)現(xiàn)的或者是從處理場地了解到的，懷疑的或者是有可能滲漏的危險物質(zhì)的總量和類型，美國環(huán)保局從中選出需要長期治理的地區(qū)，列入“國家優(yōu)先名單”，然后由或委托私人機構(gòu)分析該地區(qū)的危險程度，選擇、設計清理方案，以進一步采取相應的清理行動。超級基金法分別于1986年和1996年做了重要的修訂。美國國會于1986年年10月17日通過了對超級基金法的修正案——《超級基金修訂和補充法案》。在該法的第三章中擴展了環(huán)境法中知情權(quán)的內(nèi)容。該法中的“知情權(quán)”條款要求有關(guān)公司就排放的化學品設立一個數(shù)據(jù)庫以便為公眾提供信息，公開有關(guān)信息這種作法促使公司在公眾要求之前自覺開始削減污染物。1996年美國國會再次通過了超級基金法的修訂案，對相關(guān)責任方進行了例外規(guī)定，即對被污染的設施只是通過掌握其所有權(quán)標志而擁有擔保物權(quán)的出租人，如果沒有實際參與對該設施的經(jīng)營管理和使用，則該種出租人不應被視為相關(guān)責任方和使用人，同時在修訂案中還增加了有關(guān)設施的信托人對以信托人身份保管該等設施期間發(fā)生的污染應承擔法律責任的規(guī)定，只是該中責任應以其實際保管的財產(chǎn)價值為限。

 

我們對比美國的超級基金法，值得借鑒的有四個方面。首先對搬遷企業(yè)遺留場地再開發(fā)過程中各利益相關(guān)方責任的規(guī)定對場地的再開發(fā)有舉足輕重的影響。在歷史上美國法律對于開發(fā)商責任的規(guī)定過于廣泛和嚴厲，嚴重阻礙了遺留場地的再開發(fā)。第二，美國的法律法規(guī)越來越傾向于減免開發(fā)商的責任和風險，越來越鼓勵地方政府強制進行棕地的治理和開發(fā)；但開發(fā)過程仍然具有巨大的不確定性，開發(fā)商對開發(fā)棕地仍然不夠積極。第三，國內(nèi)現(xiàn)有的搬遷企業(yè)遺留場地開發(fā)模式非常粗放，沒有具體規(guī)定各利益相關(guān)方的責任，特別是污染者的治理責任沒有得到體現(xiàn)。最后，各方對于開發(fā)涉及的責任和風險的意識非常淡薄。這種粗放的開發(fā)模式很可能在不久的將來導致各方之間的糾紛，妨礙搬遷場地的順利開發(fā)。

 

美國聯(lián)邦法院環(huán)境訴訟經(jīng)典判例選對于新時期我國環(huán)境法制建設提供了具有戰(zhàn)略意義的啟示。當前,在資源環(huán)境問題成為我國經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”的形勢下,我國可以基于國情,借鑒美國《國家環(huán)境政策法》,在環(huán)境法制戰(zhàn)略突破口、執(zhí)政觀念、政府職能和決策程序四個重要問題上進一步發(fā)展環(huán)境法制,使政府更好地行使其公共職能,有效地的解決“發(fā)展的資源環(huán)境代價過大”的問題。