[論文提要] 本文從民事公益訴訟的概念、現狀、國外經驗等方面進行一些粗淺的研究,通過對民事公益訴訟的理論依據和事實依據的探討，提出建立我國民事公益訴訟的初步設想。對我國《民事訴訟法》的修改提出立法建議,從立法上確立民事公益訴訟原告的多元化機制。民事公益訴訟原告應立足于程序的正當性而非實體上的直接利害關系,主張在民事公益訴訟中取消對原告主體資格"直接利害關系"之限制,提出了民事公益訴訟原告多元化的主張,即對于民事公益訴訟案件不但受公益違法行為直接侵害的人和組織可以提起民事公益訴訟,而且任何關心公益的公民、相關團體、人民檢察院都可以代表國家或公眾以原告資格向法院提起訴訟,以全面周密地保護國家、社會公共利益。明確賦予檢察院提起民事公訴的職權；明確規定對于侵害公益事件，向檢察機關舉報是與案件無直接利害關系的一般公民提起民眾訴訟的前置程序；確立民事公益訴訟制度的舉證責任、訴訟費用的承擔以及對提起民事公益訴訟的限制等等。

 

 

一、引言

 

當前，在市場經濟的背景之下，民事公益違法行為頻頻出現，尤其是通過非法手段侵害、破壞、浪費公有資產特別是國有資產的事件、各類破壞資源、污染環境的事件，嚴重損害了經濟與社會的發展。因此，為公共利益尋求合理的司法保護方法已非常必要。而長期以來，由于民事公益訴訟制度的缺位，對許多諸如此類的公益違法行為往往只能采取行政手段予以處罰。然而，由于行政體制的局限，使其在保護公益方面難以達到預期的效果。同時，由于現行民事訴訟法對原告的資格進行了嚴格的限制，使得眾多熱心于社會公益事業的公民、社會團體、國家機關被拒之于法庭之外，無法通過訴訟手段依法維護國家利益和社會公共利益。因此，筆者以為，只有從整體上構建一個科學的立體式民事公益訴訟體制，才能真正實現公共權益的有效保護。

 

二、民事公益訴訟的概述

 

（一）公益訴訟的概述

 

"公益"是有關社會公眾的利益，或指屬于社會的，公有公用的利益。它既區別于社會成員個體的利益，也不是社會個體成員利益的簡單相加，而是全體社會成員利益的綜合體。公益訴訟起源于羅馬法，古羅馬法學家把為保護私人權益以私人資格發生的訴訟稱作私益訴訟；而以保護公益為目的的，則稱為公益訴訟。周楠先生在《羅馬法原理》一書中提到："公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民皆可提起。" 意大利法學家彼德羅·彭梵得亦指出："人們稱那些為維護公共利益而設置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權提起它。受到非法行為損害或被公認為更為適宜起訴的人具有優先權。"公益訴訟即是與私益訴訟相對的概念，它是指特定的國家機關、相關的團體或個人，根據法律的授權，對侵犯國家利益、社會公共利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責任的訴訟活動。也就是說，公益訴訟是法院在當事人及其他參與人的參加下，按照法定程序，依法對于個人或組織提起的違法侵害國家利益、社會公共利益的訴訟進行審理并判決，以處理違法行為的活動。這里所指的公益，是指為我國法律所規定并受國家強制力保護的，全體人民或某一階層的人們所共同享有的公共利益。根據所保護的法律部門的不同，又可以分為刑事公益、行政公益、民事公益。刑事公益是指受我國刑事法律規范所保護，被犯罪行為所侵犯的公民所享有的對安全、秩序、人身、財產需求的權益的總稱。行政公益是指國家行政機關通過行政職能所維護的國家利益和社會公共利益的總稱。民事公益則指由我國民事公益法所規定，并受之調整和保護的國家利益和公共利益的總稱，包括全體公民或某一階層不特定民事主體所共同享有的人身權利和財產權利。

 

（二）民事公益訴訟的概述

 

民事公益訴訟是公民、公益組織或特定的國家機關均可以代表國家利益、社會公共利益、弱勢群體利益，在不特定權利主體的擴散性民事權利即"民事公益"遭受侵害時，以自己或國家的名義向法院對侵害主體起訴，提出民事訴訟請求，以及人民法院和一切訴訟參與人圍繞該訴訟請求依法進行的解決糾紛的活動。這里的民事權利包括財產權和人身權，主要指財產權。之所以稱其為民事公益訴訟，是因為該訴訟活動符合民事訴訟的一般特征，遵循民事訴訟的一般規律，包括當事人的訴訟地位平等；當事人承擔的責任主要是民事責任；訴訟中遵循誰主張誰舉證的原則；當事人之間的法律關系屬侵權損害民事法律關系之范疇；訴訟所維護的權利以民事權利為基本內容。其目標是以個體的訴訟形式，求得公眾利益的回歸。

 

    根據起訴主體的不同，民事公益訴訟又可分為國家機關提起公益訴訟、非國家機關提起公益訴訟和個人提起公益訴訟。國家機關提起公益訴訟主要是檢察院作為國家、社會利益的代表向法院提起的公訴；非國家機關提起的公益訴訟是指非國家機關的社會組織代表社會公眾向人民法院提起的訴訟，如消費者協會代表消費者向法院提起的公益訴訟；個人提起的公益訴訟又稱民眾訴訟或公民訴訟，是指任何一個公民對損害國家、社會公共利益的行為均可代表國家、社會依法向法院提起的訴訟。

 

（三）國外民事公益訴訟的現狀

 

美國是現代民事公益訴訟制度最為完善的國家之一。美國的有關立法確定了公民訴訟和司法官、檢察官提起訴訟兩種形式。其中對于前者的規定尤為詳細。公民訴訟權在美國被視為一種"禁止權"或強制措施權；公民則可以被視為"私人檢察官"，與政府的職能相對應而存在，在保護公共權益方面起著重要的作用。《美國區法院民事訴訟法規》第17條規定："在法定情況下，保護別人利益的案件也可以用美利堅合眾國的名義提起。" 這一精神在美國的反欺騙政府法、反壟斷法和環境保護法中都有具體體現，而且制定了相應的規范程序。被稱為現代經濟法開山鼻祖的美國《謝爾曼反托拉斯法案》則規定：檢察官依司法部長的指示，可提起民事訴訟，以防止和限制托拉斯行為。

 

    法國民事公益訴訟主要是指由檢察官代表國家來提起民事公訴。現行《法國新民事訴訟法典》第421條規定：檢察院作為主當事人進行訴訟，或者作為從當事人參加訴訟。于法律規定的情形，檢察院代表社會。第422條規定：在法律有特別規定之情形，檢察院依職權進行訴訟。第423條規定：除法律有特別規定情形外，在事實妨害公共秩序時，檢察院得為維護公共秩序進行訴訟。英國公共權益的司法救濟也是以檢察長提起民事公訴為主要方式，但又以公眾訴訟制度作為補充。檢察長作為在法律上唯一能夠代表公眾的人員，在群體訴訟中可以代表政府起訴或應訴，某些組織經檢察長同意也可以提起環境公害群體訴訟。英國也專門建立了由公共衛生監察員個人代表公眾進行群體訴訟的制度。

 

    前蘇聯在列寧"民事法律也屬公法"思想的指導下，在民事訴訟法中規定："檢察長參加訴訟。檢察長從維護國家利益，社會利益或保護公民的權利和法律保障的利益的需要出發，有權提起訴訟或在訴訟的任何階段參加訴訟。在法律有規定的情況下，或法院認為檢察長有必要參加訴訟的情況下，檢察長必須參加民事案件的審理。參加訴訟的檢察長，可以查閱案件材料，請求回避，提供證據，參加對證據的審查，就審理案件時發生的問題或就個人案件的實質發表意見，以及實施法律規定的其他訴訟行為。" 受蘇聯的影響，匈牙利、波蘭、羅馬尼亞、捷克等東歐國家也規定了檢察長可以代表國家和社會的利益提起民事訴訟。

 

（四）我國民事公益訴訟的現狀

 

我國對個體利益的保護機制是比較完善的，而對于涉及不特定多數人利益的公益侵權行為，我們目前實行的是行政救濟程序。

 

現實生活中存在大量的民事公益違法行為，如通過非法手段侵害、破壞、浪費公有資產；侵犯消費者權益，價格違法；環境污染等各類公害事件。針對各類民事公益違法行為，雖然有行政執法，但由于公益訴訟中侵權往往是行政機關，一旦行政機關怠于自我修正，公民就可能失去通過法律手段維護公共利益的權利，公益訴訟機制的缺乏，限制了公民通過法律手段維護社會公共利益的行為，而憲法規定的公民檢舉和控告權也就得不到有效落實。

 

另我國《民事訴訟法》第108條規定："原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。"也就是說，只有公民、法人和其他組織因自己的民事權益受到侵犯或者與他人發生民事權益爭議，才能以原告資格向人民法院提起訴訟，要求人民法院行使司法審判權保護其民事權益，而與案件沒有直接利害關系的人或組織無權向人民法院提起訴訟，至多也只有"支持起訴權"。

 

筆者認為，我國現行民訴法所規定的原告的一元化，形成了對民事公益違法案件的審判盲區。關心公益的一般民眾也因為原告資格一元化而被排除在訴訟大門之外，作為法律監督機關的人民檢察院也只能對經濟犯罪行為而導致損害國家、社會公共利益的案件，根據《刑訴法》提起刑事附帶民事訴訟，我國原告資格一元化所對應的"一對一"的權利保護方式重在保護私人利益，而不重在保護國家、社會公共利益，更不消說制裁懲罰公益違法者。公民的私益和公益是相互聯系的，私益涉及是公民的微觀利益，公益保障的是全體公民的宏觀利益，二者是互相促進的。缺乏公益保護機制，也不利于私益的保障。因此建立民事公益訴訟勢在必行。

 

三、建立民事公益訴訟的依據

 

（一）理論依據

 

我國雖然沒有明文規定公益訴訟，但公益訴訟在憲法上有著充分的依據。憲法第2條規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民依照法律規定，通過各種途徑和方式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。第12條規定國家保護社會主義的公共財產，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家和集體的財產。第15條規定禁止任何組織或者個人擾亂社會經濟秩序，破壞國家經濟計劃。第41條，中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或檢舉的權利。第5條，一切國家機關和武裝力量、各政黨和社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。上述規定是設立公益訴訟制度和賦予公益訴權的憲法上的依據。

 

　　另外，從現代憲法的基本原理來說，現代憲政的基本基石為民主與法治，民主也是法治的前提，而民事公益訴訟制度恰恰是民主的體現，也可以極大地促進我國民主與法治的進步，以實現以法治國的理想。

 

　　綜上，我國建立民事公益訴訟制度有著充分的法理學依據，也應當以這些基本理論來構建我國民事公益訴訟制度。

 

（二）現實根據

 

目前我國的現狀是，市場經濟體制還未成熟，民主法治觀念還未深入人心。在這種客觀前提下，損害國家、集體或者其他人的合法利益，擾亂社會經濟秩序的事件急劇增加。在市場活動中，如果公共利益受到損害，反而不允許訴諸民事司法保護，那么違法者得不到制裁，有序的市場秩序會因公共利益的任意被損害而被踐踏，同時個人的利益也必然連帶被侵害。考察我國近年來帶有公益性質的訴訟，結果大都不盡人意：一是受害者不愿意提起訴訟，以消費者為例，我國消費者通過訴訟途徑保護自己權益的例子很少，很少有消費者為幾元錢甚至幾百元而愿意花費時間、精力以及不菲的訴訟費用到法院打官司。而消費者對待自己權利的態度反過來又導致了商家為謀取巨額利潤而欺詐致害消費者行為的加劇。這與我國民事訴訟程序制度對群體受害者以及不特定多數人的利益缺乏有效的保障有直接關系。二是法院不予受理、駁回起訴或判決原告敗訴。

 

四、構建我國民事公益訴訟的初步設想

 

       就民事公益訴訟制度的建立，筆者認為應堅持：一、最大限度地保護國家利益和社會公共利益；二、鼓勵廣大公民和社會組織積極參加并開展民事公益訴訟；三、預防濫用訴權，節省司法資源。本著這三個原則，對民事公益訴訟的原告主體、檢察機關民事公訴權制度的相應確立、對當事人權利的限制等問題進行研究。

 

（一）提起民事公益訴訟的主體

 

民事公益訴訟的原告主體應突破利害關系人的范圍。我國現行的訴訟制度中關于原告主體資格遵循的是"直接利害關系說"，這樣的制度限制規定使公眾接近公益訴訟、享受司法保護的機會十分小，不利于建立完備的公益訴訟制度。

 

在當今世界上，不論是在大陸法系還是英美法系，在民事公益訴訟原告的具體制度規定上或多或少會有一些差異，但有一點是共同的，即在民事公益訴訟的原告主體資格上不是采取一元化，而是多元化。除了直接利害關系人外，非直接利益關系人也可以充作原告。具體而言，檢察機關作為原告提起民事公益訴訟是一種通用形式，與案件無利害關系的一般民眾或社會組織、社會團體，在很多國家也具有原告資格代表他人提起訴訟。這些共同點說明了，在現代民事公益訴訟領域立法中，突破傳統的當事人適格理論的限制而實行原告主體的多元化已成為基本趨勢。

 

根據上述分析，筆者認為，為適應糾正公共性的違法行為、維護公共利益之需要，應當借鑒國外的成功經驗，公益訴訟案件的原告既可以是直接受到違法行為侵害的社會組織和個人，也可以是沒有直接受到違法行為侵害的社會組織和個人。即只要違法者的違法行為侵害了國家利益或社會公共利益，對國家或不特定的人的合法權益構成損害或具有損害的潛在可能，任何組織和個人都有權利代表國家起訴違法者，以保護國家利益和公共秩序。可將我國的公益訴訟界定為三類：一是民眾之訴，指起訴人與本案無直接利害關系，但其利益因公益受損而最終會受到間接侵害，法律授權這些人提起公益性訴訟。二是受害人之訴，指的是違法行為同時侵害到公、私利益，允許提起含有私益內容的公益訴訟，其訴訟請求包括公益和私益。三是機關之訴，指負有公益責任的機關（檢察機關）有權就損害公共利益的違法行為提起訴訟。

 

（二）民事公益訴訟的受案范圍及訴訟費用的承擔

 

為了更全面的維護公共利益，保障民事權利，凡是涉及到危害國家利益和其他公共利益的行為，利害關系的組織和公民都可以提起民事訴訟來保護這種利益，包括公害案件，不正當競爭和消費者權益保護案件，涉及國有資產流失的案件以及其他損害公益的案件。按照立法，訴訟費用一般由敗訴者承擔，原告先行支付。然而公益訴訟一般牽涉面較大，訴訟費用相應較多，所需費用往往非公民一人能承受。如果僅以訴訟費用問題而將原告拒之門外，這無異于強迫公民放棄對公益的訴訟。有必要吸收其它國家的先進經驗，適當減輕公眾因提起公益訴訟所承擔的費用，對訴訟費用的分擔做有利于原告的規定。比如在法國，當事人提起越權之訴，事先不交納訴訟費用，敗訴時再按標準收費，數額極為低廉。

 

（三）確立檢察機關在民事公益訴訟程序中國家公訴人的角色

 

根據憲法賦予檢察機關作為國家的法律監督機關的權力，通過立法確立檢察機關在民事公益訴訟程序中作為國家公訴人的角色較為適當。檢察機關在民事公益訴訟中扮演的國家公訴人的角色，其既不應享有勝訴的利益，也不承擔敗訴的風險。檢察機關與公民和公益組織在行政公益訴訟活動中行使訴權，即均可成為民事公益訴訟的主體。但根據各自由法律賦予的不同地位和司法實踐的需要，應當合理分工和統一協調。1、在公民提起民事公益訴訟應當受理的案件法院未予受理時，可由檢察機關行使公益公訴權；2、在法院對公民提起的民事公益訴訟案件作出書面裁定后，當事人不服的，可以在法定期限內上訴，超過法定期限的，按審判監督程序處理，檢察機關也可以依法提出抗訴；3、在法院對公民提起的民事公益訴訟案件不予受理又不說明理由時，可由檢察機關先建議立案，法院若仍未立案，則可直接由檢察機關提起民事公益公訴，法院必須受理；4、進入訴訟程序后，公民和公益組織對提起的民事公益訴訟案件非正常撤訴時，也可由檢察機關提起公訴解決。

 

（四）民事公益訴訟制度的舉證責任分擔

 

"誰主張,誰舉證"是民事訴訟中最基本的證據承擔原則。在行政訴訟中,對具體行政行為合法性的舉證責任由被告行政機關承擔,有關程序上的事實或有關民事上的事實等,仍遵循"誰主張,誰舉證"的原則。檢察院開展民事公益訴訟時,對于公益損害或可能損害的事實證據仍應由原告負責提供較妥。這樣便于法院立案審查,同時也符合證據分擔的一般規則。檢察院可根據自己開展民事公益訴訟的方式,采用單獨調取證據或幫助受害人收集證據的方法進行。具體來講,應重點查清違法行為怎樣發生的系列證據。比如在國有資產流失案中,查清是否存在制度不健全、管理松懈、主要領導人經常更換等因素;是否存在以合法形式掩蓋幕后交易的情況,如雙方當事人惡意串通,故意造成國有資產流失;當事人雙方有無故意規避法律法規和鉆法律法規漏洞的事實等。

 

（五）對提起民事公益訴訟的限制

 

公益訴訟對于維護社會正義、保護公共利益是非常有益的，但是也要防止善意的和惡意的濫訴。故應當建立相應的預防措施，避免濫訴行為的發生。對民事公益訴訟的立案應設置審查制度，對原被告權利要進行必要的限制。

 

在立案起訴階段，可以設置一些前置程序。比如把向有關行政部門投訴或向檢察院投訴作為提起公益訴訟的必經程序，通過有關行政機關或檢察機關的調查處理，減少訴訟的發生。如果接受投訴的行政機關或檢察院在一定期限內不予答復，原告才可以提起民事公益訴訟。對于原告的訴訟，法院應當審查原告的基本證據。對于沒有證據的，應當不予立案。同時，人民法院的立案部門應當審查原告的訴訟請求和事實、理由。對于不符合公益訴訟條件的應當說服原告撤回訴訟。美國對公民提起公益訴訟的條件也作了限制性規定。即只能針對"主要的違法行為"進行訴訟以防止濫訴，這種做法值得我們借鑒。對于故意捏造事實進行虛假告發的，應規定相應的法律責任如賠禮道歉、賠償被告因應訴遭受的損失等。對于這樣的訴訟，應當對原告進行司法制裁。構成犯罪的，應承擔誣告陷害等刑事責任。

 

在審判階段，由于公益訴訟的目的是為了維護國家利益和社會公共利益，因此，當事人自由處分權應受到一定的限制。比如：公益訴訟的原告如果要求撤訴，除因證據不足，被告承認錯誤并接受處罰外，凡事實清楚，證據確鑿，被告明顯違反法律，侵害國家利益，擾亂社會秩序的案件一般不允許撤訴。又如，原、被告間的自行和解應當允許，但要符合法律規定的條件和在被告受處罰的幅度范圍之內。對于檢察機關提起的公益訴訟，應當規定被告對原告沒有反訴的權利。

 

五、結語

 

綜上所述，建議民事訴訟法中在公益訴訟方面作如下修改：

 

（1）適當擴大當事人范圍，不再要求當事人雙方必須和案件有實體利害關系，放寬民事訴訟的起訴主體資格，為檢察官和一般公民提起民事公益訴訟提供立法依據。

 

（2）明確賦予檢察院提起民事公訴的職權，規定檢察機關提起的公訴法院必須受理，并明確規定檢察機關立案渠道（如檢察機關主動發現案源、接受舉報等）和可以受案的范圍；確定民事公訴的訴訟費用負擔制度（由于檢察機關提起公訴是行使國家職權，案件受理費應該免除，其他必要費用若勝訴由被告人承擔，若敗訴則應由國庫負擔）；確立若檢察機關敗訴，則被告因訴訟而造成的直接損失可獲得國家賠償的制度；對民事公訴、民眾訴訟的其他特別程序問題作專門規定。建議最高人民檢察院對于檢察機關提起民事公訴的立案、調查取證、提起公訴、出庭應訴各個階段的具體程序制定細則，以與民事訴訟法的相關制度配套。

 

（3）明確規定對于侵害公益事件，向檢察機關舉報是與案件無直接利害關系的一般公民提起民眾訴訟的前置程序，若舉報后檢察機關不立案或立案后決定不起訴，則公民可以以自己名義直接向人民法院提起公益訴訟，并建立訴訟費用轉承擔和勝訴獎勵的制度。

 

（4）完善訴訟代表人制度。規定檢察機關可以支持和督促公害案件中的受害人行使訴訟權利；規定公益訴訟的訴訟代表人可以抽取總賠償數額一定比例的"代表訴訟費"的制度；在某些特定領域建立團體訴訟或專職代表人制度，前者如規定消費者保護協會可以代替消費者提起侵權之訴，后者如設立質量監督員對未達標產品可提起產品質量責任之訴。

 

 

注釋：

 

 周楠：《羅馬法原理》上、下冊，商務印書館1996年版。

 

   江偉、劉家輝譯 《美國民事訴訟法》 法律出版社 1983年版，第36頁

 

  羅結珍譯 《法國新民事訴訟法典》，中國法制出版社 1999年版第85頁

 

  （英）威廉韋德《行政法》，楚建譯，中國大百科全書出版社，第257頁

 

  《列寧文稿》第4卷，第222-223頁