論文提要："深入推進公正廉潔執法，加快司法體制和工作機制改革，強化對司法活動的監督，嚴肅查處貪贓枉法、徇私舞弊行為"作為深入推進改革和制度創新，做好治本抓源頭工作的重點。公正廉潔執法是一項基本要求和根本任務。公正廉潔執法的實現，就會徹底解決司法不廉不公的問題，抓住了這一主線，就抓住了隊伍建設的根本。在當前政法機關工作任務繁重，黨對政法機關的領導面臨許多新情況、新問題的形勢下，特別是在"保增長、保民生、保穩定"任務更加艱巨繁重的情況下，不斷加大執法監督工作力度，對推動司法機關，特別是對促進人民法院公正廉潔司法、提高審判效率及構建和諧社會顯得尤為重要。為此，筆者結合近年來人民法院配合市委政法委開展執法監督檢查工作的基本情況，就如何進一步改進和完善政法委對人民法院開展執法監督工作提出自己的粗淺看法。文章將分三個部分，即在黨委政法委對政法機關包括人民法院執法監督的重要性和必要性論述的基礎上，展開對人民法院執法監督現狀分析，最后再提出如何加強對人民法院執法監督的建議。

 

公正廉潔執法是政法機關的"三項重點工作"之一。在當前政法機關工作任務繁重，黨對政法機關的領導面臨許多新情況、新問題的形勢下，特別是在"保增長、保民生、保穩定"任務更加艱巨繁重的情況下，加大執法監督工作力度，不斷推進司法機關，特別是促進人民法院公正廉潔司法、提高審判效率及構建和諧社會顯得尤為重要。為此，筆者就如何進一步改進和完善政法委對人民法院開展執法監督工作提出自己的粗淺看法。

 

一、政法委開展對人民法院執法監督工作的重要性和必要性

 

中國共產黨的執政黨地位決定了黨對各項工作包括政法工作的領導權。 政法工作堅持黨的領導是社會主義國家不可動搖的基本原則，也是社會主義政法工作的一大特色。進一步加強和改進黨對政法工作的領導，這是加強黨的執政能力建設的一個重要方面，也是政法機關忠實履行職責、順利完成各項工作任務的根本保證。

 

首先，從我國的司法體制來看，作為政法機關組成部分的人民法院應當始終置身于黨委（政法委）領導和人大的監督之下，并以"司法為民"為宗旨，堅持社會主義的法治理念，即從根本上必須堅持"三個至上"工作指導思想，強調的就是審判執行工作要堅持黨的領導前提下，在人大及其常委會的監督之下，以法院為主體獨立行使審判權。"三個至上"體現了我國司法制度的基本原則，體現了黨的領導、人民當家作主、依法治國的內在要求，是高度統一、不可分割的整體。政法委是領導政法工作的職能部門，能夠憑借其獨有的地位和權威優勢，總攬全局，整合各種執法監督資源，讓各類監督優勢互補，形成監督合力，保障監督實效。政法委通過執法執紀手段加強對人民法院監督，目的就是使得審判工作不只追求"法律效果"，而且還必須追求政治效果、社會效果的最大化，實現"三個效果"的有機統一 。

 

其次，從當前中國現階段的國情來看，我國經濟基礎尚處于"初級階段"，作為上層建筑的民主和法制不可能達到很高的程度。我國的司法改革是漸進式的改革，它必須有一個較長的過程，這是中國的國情所決定的。正如《法學月刊》主編郝鐵川博士所講，中國的法治現代化進程將經歷從"人治"到"綜治"，再到"法治"三個階段，當前正處于從"人治"到"法治"的中間過渡階段，即"綜治"（綜合治理）階段。所謂"綜治"是指當前我們管理國家事務和社會、經濟、文化事務還無法事事處處都唯法是行，而必須運用政治、經濟、文化、教育、行政等多種手段，綜合治理國家。"法治"即依法治國，依法管理國家事務，它在現階段的社會生活中無疑具有前所未有的、舉足輕重的地位，但要達到"法律至上"的境界尚待時日。政法委加強執法監督并非我們追求法治的誠意不足，而是法治的基礎一時難以具備，無法全面啟動"法治"，因此，也就不可能馬上實現完美的法治理想狀態--"公平、公正"。 因此，政法委采用"綜治"手段加強對人民法院執法執紀監督的目的就是推動人民法院能動司法，公正廉潔司法，更好地實現司法為民。

 

其三，從人民法院自身發展形勢來看，人民法院在治理和管理國家事務即運用審判手段處理刑、民、經等事務方面的力量還是單薄的，不能單槍匹馬孤軍奮戰，確實需要依靠黨委（政法委）政府。隨著社會經濟的發展、公民法律意識的增強以及立法的滯后，更需要依靠黨的方針、政策的調控功能，繼而彌補法律實施的不足。目前，法院的"人、財、物"均由黨委、政府掌控，即編制由政府決定，領導班子架構由黨委決定，經費保障由政府提供，法律業務又是雙重監督機制，即受當地的人大及其常委會、上級法院的監督，形成了"條"（上級法院）"塊"（地方黨委、政府、人大）管理與監督方面橫向不到邊、縱向不到底的局面；特別是面臨 "執行難"、涉訴上訪問題以及地方（部門）保護主義等問題，人民法院主導執行的"執行聯動機制"顯得尤為乏力，也確實需要政法委的通力協助與支持，以真正形成監督合力，促進司法機關、金融機構以及其他各個職能部門各盡其責。另外，法院隊伍成員結構復雜，法律文化水平、執法執紀水平參差不齊，再加上地區經濟差別、行業收入差別以及受拜金主義價值觀念影響，個別審判、執行人員難免不發生司法不公、執法不嚴、失職瀆職，甚至滋生司法腐敗的現象，圍繞容易發生執法問題的崗位和環節加強執法監督，確實有利于遏制和消除司法腐敗，不斷提高司法隊伍的整體素質。

 

其四，從老百姓的維權期待來看，也確實需要政法委挑起監督的重任。事實證明，大量的涉訴涉法信訪舉報一般都反映了積壓多年、矛盾嚴重、群眾反映強烈的深層次問題。如執法不嚴、執法不公、違法辦案以及以案謀私等問題。這些信訪舉報量大、種類多、傳遞速度快、是來源于群眾的第一手資料，對于黨委政法委從源頭上治理司法腐敗具有較高的價值。因此，鼓勵群眾舉報，創建一個有利于群眾監督的環境，是接受群眾監督、防止司法腐敗的重要保證。

 

二、政法委對人民法院的執法監督存在的不足

 

一是執法監督性質界定不夠明確，執法監督關系尚未完全理順。在我國現行的執法監督機制中，對人民法院監督的主體，狹義上，除了包括權力機關的人大及其常委會（司法監督）以及人民檢察院（法律專門監督）外，廣義上還應包括作為管理和領導機關的黨委政法委（執法監督），紀檢監察機關（執紀監督）以及新聞媒體、社會群眾（輿論監督）等。政法委監督主要是從落實黨的方針、政策上加以監督。從我市政法委目前的執法監督方式來看，主要采用信訪案件督辦、執法檢查、專項調查等一些傳統的方式，被動地應對復雜多變的執法活動，存在調查難和處理難的問題，達不到標本兼治的目的，執法監督被"形式化"，即每年由政法委牽頭，臨時組成"公、檢、法、司"聯合檢查組到法院聽取匯報，再抽查評審幾本卷宗，因檢查組成員受專業知識的局限，在評查刑、民、經案件時往往容易走過場，難以發現瑕疵問題。另外在執法監督中監督與糾錯、管事與管人脫節，監督缺位的現象也不同程度地存在，甚至被"邊緣化"。

 

二是對執法監督工作存在認識上的誤區，執法監督主動性不強。個別領導干部以及部分法院干警對執法監督工作的重要性和必要性認識不足，甚至認為，現在是法治社會了，各政法部門依法獨立行使職權是法律的規定，即使政法部門在執法中出現問題，自身不能糾正，法律也都已賦予了人大、檢察機關行使法律監督的職能。而加強黨對政法工作的領導，只能是宏觀上的領導，不宜對具體的執法活動進行監督，如佘祥林案、趙作海案的錯誤"協調"就是反面例證。正是不同程度地存在著"越權論"、"干擾論"等模糊認識，在實際開展執法監督活動時就會遇上一定的阻力，很難樹立黨委執法監督的權威。把精力主要集中在個案協調工作上，如涉訴上訪個案等；或者是遇到重大棘手的糾紛或政法機關之間產生糾紛時才出面協調，如拆遷糾紛等。執法監督的個案絕大多數來源于上級黨委、領導的批示和群眾的來信來訪，而且沒有領導的批示，監督就很難奏效；尤其是主動性較強的指導工作和督辦案件工作上相對薄弱，導致執法監督工作發展不平衡，范圍及深度不夠，執法監督的職能未得到充分發揮，只充當了"消防員"，而沒有當好"防疫員"。

 

三是執法監督機制不夠健全，缺乏科學考評機制。目前，政法委執法監督機制還不夠健全，主要表現在沒有完善的監督程序和有效的監督措施，執法監督存在一定的隨意性和盲目性。因為政法委執法監督是一種內部監督，其程序是不公開、不透明的，公眾甚至涉案當事人都無從知曉，所以程序公正也無從談起。信訪考評機制不合理，往往要與"一把手"政績考核掛鉤，尤其表現在"兩會"期間的涉訴（執）、涉法的信訪案件上，因受上級信訪考核指標的影響，往往以"權"代"法"，武斷"命令"，甚至以犧牲法院的財力為代價來"擺平"當事人，以達到穩控與息訪目的，也造成了"會哭的孩子有奶吃"怪象。

 

四是執法監督重點不明確。政法委的執法監督應當是全方位的；監督的對象是各個政法單位和全體政法干警；監督的客體是公權力，如審判權力、執行權力，當然還包括法院黨組人事任免權和重大事項決策權等；監督重點應該是政法單位中層以上領導干部，特別是"一把手"，包括法院的院長、庭長、審判長、執行長等。但是從現實情況看，對領導干部的監督存在缺位現象，仍停留在紙面上；對領導干部執行廉潔制度監督不力，仍是一個薄弱環節。

 

     三、加強執法監督的幾點建議

 

一是健全執法監督組織。從各政法部門紀檢監察人員中聘請執法監督員并成立執法監督委員會，堅持在黨委（政法委）的統一領導下行使執法監督權，定期召開聯席會議重點解決重大涉訴、涉法、涉訪案件。也可以超越政法部門，從人大、政協、紀檢監察機關、新聞媒體等單位聘請一批具有相應執法及執紀水平的人員為特邀執法監督員（如：成立"法治評議團"進行法治評議），來彌補專職執法監督力量的不足。這些監督成員（如公、檢、法三家）既分工，又合作；這樣的監督方式能夠貼近民情，深得民心，更能彰顯法律的權威和社會影響力。

 

二是明晰職權，理順監督關系。應進一步明確政法委執法監督職權的政治屬性。政法委的執法監督應主要體現在政治領導上，而不應過多地放在對處理具體案件和法律事務的領導上，應主要通過指導和檢查政法各部門貫徹執行黨的路線、方針、政策的工作方式，來督促政法各部門相互配合、相互制約，并依法獨立行使其職權，以防止政法工作背離黨的法治軌道。在明晰職權的基礎上，應正確處理好政法委執法監督與專門機關法律監督之間的關系，將二者有機地結合起來。執法監督與法律監督從根本上講是一種對立統一的關系。"對立"是指二者職權屬性有差異，各有側重。"統一"是指二者均具有保證黨和國家政策、法律統一正確實施的一致性，彼此聯系密切。因此，實踐中，政法委執法監督工作應堅持適度原則，即監督內容應突出重點，在不同時期有相應的側重，并充分體現其職權的政治屬性，防止越權和失職。同時還應堅持間接原則，即政法委執法監督不宜也無權直接干涉專門機關法律監督的具體實施，不能干涉具體案件的處理，更不能替代專門的法律監督職能，只能從法律的角度保證黨的路線、方針、政策的正確貫徹執行，從而進行間接的監督控制。

 

三是擴充政法委執法監督的職權。鑒于1998年中政委《意見》賦予黨委政法委職權較少，不利于執法監督工作的開展，建議以中共中央的名義發文，增加如下職權：1、調閱案卷權。在黨委政法委接到有關當事人反映政法干警辦案不公、違法辦案的情形下，可以調閱查看案卷。2、聽取案情匯報權。應執法監督人員的要求，辦案人員應對其所辦案件向執法監督人員匯報，并說明案件辦理的經過。3、調查案情權。必要時執法監督人員會同辦案單位紀檢部門實地調查以了解案情。4、對有關責任人處分權。對政法委執法監督部門查證屬實的違法違紀干警，給予相應的處分并在全市政法系統內部通報，構成犯罪的，根據有關法律規定處理。

 

四是規范監督工作流程，創新執法監督機制。首先是制定內部工作制度。應對監督工作的指導思想、目標任務、監督依據、監督職能、以及監督的方式方法等，制定嚴格的監督程序。其二是建立執法監督評議考核制度，把綜合考評（年度考評）與重點執法項目（專項活動）考評結合起來，對那些關系到社會組織和公民個人以及社會關注的焦點、難點等執法事項，實行現場或動態監督，把執法責任有機地轉化為考核目標。其三是明確考評的方法。可以考慮采取內部考評與外部評議相結合的方法。內部考評可由監督機構按照制度定期對各政法部門職能和執法程序以及執法人員的執法進行檢查考評；外部考評可以通過發放執法監督評議卡，開通執法監督專線電話，設立監督郵箱，邀請人大、政協視察評議等多種方式征集社會各界對各部門執法行為的監督意見。為保證監督的權威和效力，政法委每年應與人民法院簽定執法監督工作責任狀，明確責任。同時應把執法監督考評與市委對政法各部門的年度考評以及黨風廉政責任制考核融入到一塊，把政法委的考核作為市委年度考核的一個不可缺少的內容。

 

五是建立健全責任追究制度。政法委要加強對檢查中發現或信訪投訴的違反《法官法》的"十三個不得有行為"及最高法院的"五個嚴禁"行為的人和事，應當根據后果輕重、影響大小，責令人民法院限期整改，并給予通報批評、取消評先評優資格、媒體曝光等處理，同時責令人民法院依照《黨的處分條例》、《人民法院工作人員處分條例》有關規定追究責任人。若發現審判人員違法失職不再勝任審判職務的，應建議人大或人大常委會依法予以罷免。同時，加強對"一把手"監督，對拒不執行或不全面執行黨委政法委監督意見的法院領班子成員，有必要采取提醒談話、誡勉談話，建議黨紀、政紀處分，建議罷免等執法監督方式。

 

六是完善執法監督的案件督辦制度。政法委督辦、協調的案件主要是有重大社會影響和群眾反映強烈的案件，包括涉訴上訪和久拖不決的案件，黨政領導和上級黨委政法委批轉的案件，確需黨委政法委協調的重大疑難案件等。對于督辦案件，要進一步完善督辦程序，建立登記、審批、交辦、督查、協助調查、報告、立卷等制度。

 

總之，黨委政法委對人民法院應從政治上發揮黨的 "監管"職能，著力在檢查、指導、協調、督辦等各個方面下功夫；做到"四個結合"：把執行法律與執行黨的政策結合起來，把法律效果與政治效果及社會效果結合起來，把實體監督與程序監督結合起來，把監督制約與服務保障結合起來，自覺支持人民法院依法獨立行使審判權，特別是在落實人民法院主導的"協助執行聯動機制"解決"執行難"上提供強力政治后盾；同時，通過加強對人民法院執法監督，推進人民法院建立完善各種內部監督機制和錯案責任查究機制，努力扮演好 "消防員"和"防疫員"角色，為促進人民法院公正廉潔司法，超前預防和遏制司法腐敗發揮積極的作用。