金融是現代經濟的核心,建設社會主義新農村戰略的實施，離不開金融業的大力支持。資金互助社的發展,緩解了農戶貸款難問題,推動了農業產業化的發展,提高了農民進入市場的組織化程度,增強了抵御市場風險的能力,同時也增強了農戶的誠信意識。當然,資金互助社,作為創新型金融組織,在實踐中也暴露出不少問題,本人僅從法律角度,分析其實踐中的法律風險問題。

 

  一、農村資金互助社誕生的的背景及發展概況

 

農村資金互助社,主要是按照銀監會2007年1月22日出臺的《農村資金互助社管理暫行規定》組建的正式金融組織。根據銀監會的界定,農村資金互助社(以下簡稱"互助社")是指經銀行業監督管理機構批準,由鄉(鎮)、行政村農民和農村小企業自愿入股組成,為社員提供存款、貸款、結算等業務的社區互助性銀行業金融機構。經濟學家認為,農村經濟要發展,離不開勞動力、土地和資金三要素,其中勞動力是農村最豐富的要素,土地是一個固定的存量,而資金要素則是農村經濟發展的瓶頸。隨著市場經濟的發展,農村經濟面貌日新月異,農民觀念不斷更新,熱切盼望在本鄉本土,通過自己的勤勞與一技之長,發展養殖、生產或小型加工企業,成為經濟能人,其資金需求由生存需求向生產需求發展。但與強勁的資金需求形成鮮明對照的是,農村金融發展日趨困窘:國有商業銀行基本退出農村市場,農村發展銀行業務范圍十分有限,郵政儲蓄更是只存不貸的"抽水機",金融資金從本來就供給不足的農村大量流出。長期擔任扶農主力的農村信用社則大部分產權不明,服務品種單一,經營不善,資產嚴重惡化。于是,針對農村金融的現狀和新農村建設的迫切需要,人民銀行和銀監會等主管部門推出了一些農村金融的新型金融機構試點,試圖破解農村金融的困境,主要包括貸款公司、村鎮銀行和農村資金互助社等三類,并出臺了相應的管理規定。2007年3月9日,經銀行業監督管理機構批準,吉林省梨樹縣閆家村百信農村資金互助社正式掛牌成立,這是國內首家資金互助社,注冊資本10.18萬元,由閆家村32位農民發起,經四平市銀監分局批準成立。

 

互助社的成立,促進了國家貨幣政策傳導與支農政策的實施,從實踐運行情況來看,互助社具有三方面的優勢:一是信息成本優勢。作為在某一地域范圍內成長起來的微型金融組織,互助社十分熟悉資金需求者的個人信用、家庭背景、貸款用途及其償還前景,同時社員有動機把自己掌握的信息反映于貸款過程中,因為社員對發放的每一筆貸款共負責任,或有貸款損失會損及共同利益,從而互助社能在花費搜尋信息費用較少的情況下對貸款項目進行正確評估。二是監督成本優勢。由于互助社在農村有人熟、地熟、事熟的"三熟"優勢,實行村級運作模式,堅持"民借、民還、民用"方針,體現了民主管理原則,避免信貸點對貸款戶了解不深或因貸款分散,貸后管理不善帶來的信貸風險,換言之,互助社對貸款的管理和監督成本較低,能有效化解信息不對稱帶來的風險。因此,互助社可以作為農村正規金融機構和農戶之間聯系的一個紐帶,或者吸收正規金融機構入股互助社,或者以互助社名義向正規金融機構貸款,進而增加互助社資金實力,不僅滿足了農村資金需求,也提高了正規金融的效益。三是交易成本優勢。借貸流程簡便,資金易得。周期較短,資金周轉快,而且利率富有彈性,便于吸引農村閑散資金。四是資金管理運用較靈活。互助社在特殊情況下,對某些緊急貸款,進行特事特辦,臨時召開評議會議,先貸款,后補辦借款手續。但是作為新生事物,互助社發展存在一些亟需解決的問題:(1)資金規模小,外部投入缺乏,內部增資有限,成員發展上未能突破瓶頸,只能解決農戶一般性短期的"救急"和"救難"，無法滿足農民擴大再生產所需的大額、長期的資金需要。 (2)互助社經營管理成本高,配備營業場所、安全防范設施和與業務有關的其他設施的費用高。(3)外部監管制度以及內部用人制度、社員選舉制度、財務管理制度和會計核算制度不健全,管理人員文化水平低,金融業務水平和管理能力都明顯不足。

 

二、農民資金互助社的性質的特點

 

農民資金互助社是經所在的區農業經濟管理部門批準，市農經管理部門備案同意，以80%的農民為主的發起人出資發起，由當地農民自愿入股，為社員提供資金互助服務而成立的專業互助合作組織。農民資金互助社運作的主要特點可概括為三條：吸股不吸儲、分紅不分息、對內不對外。應當堅持以下四條原則：一、堅持為農性，服務于"三農"。合作社成員以農民為主體，以服務社員、促進農業增效、農民增收和農村發展為宗旨，謀求全體社員的共同利益。二、堅持合作制，吸股不吸儲。實行民辦、民管、民受益、民擔風險；堅持入社自愿、退社自由；堅持民主管理且成員地位平等。吸納社員股金、互助金以及發放融通互助資金，運作范圍嚴格限制在本社社員內，社員借款的資金占用費率原則上不高于當地農村信用社同期貸款利率，合作社的盈余按章程規定，向社員進行二次分配。三、堅持區域性，對內不對外。合作社發展社員和資金融通嚴格限制在區域范圍內，不對區域以外開展業務。四、堅持分利原則，分紅不分息。

 

三、農村資金互助社的法律風險

 

作為微型金融組織互助社,除上述生存困境外,還將面臨潛在的法律風險。金融法律風險是指因金融法律法規缺位或對法律條文產生誤解、執行不力、規定不細等原因導致無法執行雙邊合約、造成金融機構的損失。今天我著重從互助社的設立、組織、運營及監管等方面進行分析。

 

(一)   存在的法律依據不夠,職能定位不清

 

國家層面的相關法規僅見銀監會出臺的《農村資金互助社管理暫行規定》和《農村資金互助社組建審批工作指引》等。除此之外,幾乎無法規可言。正因為法律法規缺位,導致一些金融活動無章可循,繳存存款準備金以及存貸款利率等都沒有具體的政策規定,不便人民銀行和當地監管部門開展監測和指導。許多人對資金互助合作組織仍持懷疑觀望態度,甚至將其與私人錢莊等非正規機構等同。所以,盡管從2004年至今,這一創新型金融組織經過試點推廣多年,仍是小荷才露尖尖角,發展滯緩。

 

（1）主要法律缺位

 

當前,規范農村資金互助社的法規僅有《暫行規定》和《示范章程》等規范性法律文件,尚未出臺《合作金融法》。由于《暫行規定》和《示范章程》等法律文件層級太低,且內容較為粗略,無法對農村資金互助社的法律地位做出權威性的安排。《暫行規定》把農村資金互助社籠統地定位于獨立的企業法人,沒有考慮到它的特殊性,對農村資金互助社的規范、健康發展非常不利。《暫行規定》未明確規定農村資金互助社的信貸利率水平、融資優惠政策及政府等相關主體的具體扶持措施,致使農村資金互助社在實踐中難以獲得政策優惠和政府等相關主體的扶持。在處理農村資金互助社的違法經營時,僅是將其作為普通的金融機構對待,對其監管也僅是參照普通商業銀行的相關監管規定,根本沒有切實考慮到互助社的自身特性,這種狀況如何能實現資金互助社的規范運營及風險防控呢?如何保障其規范、健康地發展呢?要使農村資金互助社規范、健康發展,我國應該盡快制定《合作金融法》,以足夠的權威性來給農村資金互助社的法律地位定位,樹立農村資金互助社作為一種合作金融組織的權威性。這樣也可增強農村資金互助社的社會威信,進而吸收更多的社員,擴大其規模。

 

（2）現有法規內容不完善

 

A、《農村資金互助社示范章程》缺乏操作性《農村資金互助社示范章程》是由銀監會根據《暫行規定》制定的,是意在保護農村資金互助社社員及其債權人合法權益的規范性法律文件。它實質上是為成立農村資金互助社提供一個"章程"樣本,但是從其內容來看它缺乏操作性。具體表現在:農村資金互助社雖然屬于金融組織的范疇,但是它的組織程度相對比較松散,并且規模也比較小。盡管《暫行規定》規定了農村資金互助社須制定互助社章程及相關的運營規則,但其治理模式與一般的公司治理模式相比有天鑲之別。依《示范章程》規定,農村資金互助社實行的是股份制的組織形態,但是資金互助社在實踐中的股份制及內部治理機制與公司資本制及內部治理機制差異極大,《公司法》的相關規定比較具體,可付諸實際執行,但是《示范章程》顯得粗略籠統,缺乏實際操作性。從理論上講,農村資金互助社章程應該反映的是本社廣大社員意志,應符合本社的客觀實際。實踐中,很多農村資金互助社章程僅是對其他互助社章程的簡單照搬,由創辦人照其他互助社章程簡單復制即可,等互助社設立完成之后,便束之高閣了。因此,章程由于缺乏可操作性根本起不到它應有的效用。

 

B、財產制度缺陷

 

1、農村資金互助社的注冊資本過低。根據《暫行規定》第九條規定,在村級設立農村資金互助社僅需十萬元注冊資本。這對于普通的農民來說,可能數額己經是天文數字,但是作為一個銀行業金融機構來說,確實是太少了。因為如此低的注冊資本根本無法保障農村資金互助社正常的運作。而且對于銀行業金融機構來說,需要一定時間的經營周期,才能保障其獲得可觀利潤。這也就是說農村資金互助要想獲得可觀收益,必須得保障其持續的運營,如果不能持續運營的話,再好的制度設計也只能是徒勞。實踐中,正是注冊資本過低的原因,導致相當多的資金互助社一開張旋即面臨著停辦的窘迫局面。

 

2、僵硬的融資模式規定無法滿足農村資金互助社的長遠發展。《暫行規定》第二十條第二款規定"社員入股必須以貨幣出資,不得以實物、貸款或其他方式入股。"嚴格限制了社員向農村資金互助社出資比例和方式。規定社員只能以貨幣形式向互助社出資,這大大限制了農民向農村資金互助出資的能力。因為我國廣大的農村地區,尤其是中西部農村地區農民的經濟條件非常差,沒有過多的閑置資金,但是閑置資金稀缺并不代表實物匱乏。如在我國的貴州等西部交通不變的省份,資源非常豐富,農民自家產的農副產品并不比中東部地區農民少。但是,就是因為交通極其不便,所以不能運出去出售。如果允許社員以實物出資,那么農民的出資能力會大大增強。另外,農村資金互助社的融資渠道實質上也是比較封閉的或者說比較窄的。《暫行規定》規定農村資金互助社有三種資金來源渠道。即社員的入股資金或存款、社會的捐贈及其他金融機構的融資。但在實踐中,農村資金互助社的有效的資金來源渠道只有一種,即社員的入股資金或存款。至于向其他金融機構融資,由于現在缺乏相關實施細則,向其他金融機構融資這項業務根本不能也未曾幵展過。社會的捐贈只是作為一種象征意義的融資渠道,它具有極大的不確定性,農村資金互助社的融資不能以此為基本來源。因此,僵硬的融資模式規定無法滿足農村資金互助社的長遠發展。

 

3、社員出資上限及貸款上限嚴重束縛了社員互助合作的內在動力。《暫行規定》第二十條規定,社員個體向互助社入股超過百分之五的,要經銀監部門批準;同時出資上限不能超過資金互助社資本額的百分之十。也就是說,農民向資金互助社入股,上限不能超過百分之十,若超過百分之五的,就需要銀監部門批準。《暫行規定》規定之所以如此規定,是為了避免農村資金互助社被少數人控制。這種做法的初衷是好的,但是不能顧此失彼,削弱了農民參加農村資金互助社的積極性,這與農村資金互助社制度設計的初衷相悖。同時,如此規定股權設置,也從根本上違背了企業運行的內在規律及市場經濟發展的基本規律。類似的還有關于貸款上限的規定。當然,設置貸款上限是考慮了農村資金互助社的規模狀況及融資現狀問題的,它對社員互助合作的束縛相對來說較嚴控出資額現象小些。因為設置貸款上限畢竟是考慮實際而不得已之舉。

 

C、股權和組織制度的缺陷

 

現代企業制度的核心之一便是治理結構。農村資金互助社作為特殊營利性法人,應當建立與其自身特性相適應的治理結構。但《暫行規定》對于農村資金互助社的治理結構設計存在諸多問題,其中最要要的是以下兩個:

 

1、資本權利的有限性,抑制社員擴大投資的熱情。從形式上看《暫行規定》為激勵農民入股農村資金互助社的積極性,而設置了兩項表決權制度,即一人一票制度與附加表決權制度,它即保障了社員的基本表決權利,同時出資多的社員權利也得到照顧。但是這樣的做法在現實中難以具體操作,也欠缺相應的理論依據。《暫行規定》第四條及第六條規定,作為獨立法人的農村資金互助社,當社員入社繳納股金之后,該股金所有權屬于農村資金互助社,并且農村資金互助社以其作為運營的資本,社員也以自己繳納的股金額對資金互助社承擔相應法律責任。由此,得出農村資金互助社社員不能以勞務、信譽等來承擔相關責任,而只能以貨幣資本來承擔責任,并且根據根據《暫行規定》規定,在適當照顧出資多著社員權利的同時,還對其進行了上限設置。那么,根據權利與義務的對等原則,我們認為:出了多少資,就獲得多少股份,也就應該對農村資金互助社享有了多大的控制權。因此,決定農村資金互助社的事項的時候,多出資者理應獲得更多的決定權,但《暫行規定》的做法卻事與愿違。這種規定導致的消極后果是:當有限的附加表決權在無法抗衡占優勢的基本表決權時,沒有達到目的的資本必然會撤出。

 

2、相關主體的職責不明。《暫行規定》第三十八條規定,農村資金互助社的監事由社員與捐贈人及向其提供融資的金融機構的人員擔任,并組成監事會。《示范章程》規定監事會行事七項權利。（這七項權利是:1、監督本社執行相關法律、行政法規和規章;2、對理事會決議和經理的決定提出質詢;3、監督本社的經營管理和財務管理;4、進行內部審計,并對理事長、經理進行專項審計和離任審計;5、進行內部審計,并對理事長、建理進行專項審計和離任審計; 6、對經理擬聘用(解聘)財務、信貸等工作人員提出審核意見,對經理擬訂的大額貸款、國債和金融債券、向其他銀行業金融機構融入資金的計劃提出審核意見;7、向社員大會(社員代表大會)報告工作。）農村資金互助社監事人員根據《暫行規定》及《農村資金互助社章程》的規定行使監督管理權,但是監事會如何行使職權,哪些主體應該予以配合,應該怎么配合等,現有規范性法律文件根本沒有明確。甚至有些權利是有監事會和監管機構共同行使的,在出現權力競合時,究竟是誰有最終決定權呢?很遺憾的是,這些都沒有具體規定。總之,相關主體的職責不明,不利于農村資金互助社的規范、健康發展。

 

D、市場退出機制不健全

 

任何市場主體都不可能進入市場后,永遠不會有退出市場的時候,這是不符合事物發展變化的客觀規律的。因此,對于企業來說,有進則有退、有破則有立,唯有此,社會經濟才能持續、健康地運行。農村資金互助社作為獨立性的企業法人也理應如此,但是從目前有關互助社的法律法規以及政策規定來看,還沒有涉及互助社的市場退出機制的規定。

 

1、缺乏與農村資金互助社特性相適應的破產啟動程序及破產模式規定。破產行為是一種市場行為,市場主體是否應該退出市場,應有是場來判斷,這是從純粹的理論上來講的。實踐中,基于對金融產業在國民經濟中的特殊地位的考量,它的破產行為,不宜僅有市場來判斷,還要輔以國家金融產業監管部門的適當干預。當今合作金融比較發達的國家,如德國、日本等國家通常都是采用市場淘汰與行政干預相結合的模式,來應對合作金融組織的破產行為,這些國家一般都在其法律規定中專門予以明確。反觀我國專門規定農村資金互助社的兩部規范性法律文件卻沒有相關規定。

 

2、缺乏破產債權申報制度。所謂破產債權,指的是在破產宣告前對破產企業所成立的,并且只能依法通過破產清算程序,才可以從破產財產中獲得公平受償的債權。?我國《公司法》第一百八十六條與《破產法》相關法律條文規定了破產債權申報制度,這種制度既可以公平保護各個債權人的利益,也可以催促債權人及時行使自己的債權。但是《暫行規定》及《示范章程》等對此制度并未提及,顯然是一大缺陷。

 

3、缺乏破產損失與風險合理分擔機制。我國《企業破產法》第一百一十三條（第一百一十三條:破產財產在優先清償破產費用和共益債務后,依照下列順序清償:(一)破產人所欠職工的工資和醫療、傷殘補助、撫恤費用,所欠的應當劃入職工個人賬戶的基本養老保險、基本醫療保險費用,以及法律、行政法規規定應當支付給職工的補償金;(二)破產人欠繳的除前項規定以外的社會保險費用和破產人所欠稅款;(三)普通破產債權。破產財產不足以清償同一順序的清償要求的,按照比例分配。破產企業的董事、監事和高級管理人員的工資按照該企業職工的平均工資計算。）規定了嚴格的破產財產清償順序。但是,對于農村資金互助社來說,現有規范性法律文件沒有明確規定清算財產的清償程序。《示范章程》第五十八條（第五十八條:清算組負責制定包括清償本社員工的工資及社會保隆費用,清償所欠稅款和其他各項債務,以及分配剩佘財產在內的清算方案,經社員大會通過后實施。）也只是規定,清算組負責制定包括清償本社員工的工資及社會保險費用,清償所欠稅款及其他各項債務,以及分配剩余財產在內的清算方案,經社員大會通過后實施。這種規定遠不如《企業破產法》第一百一十三條表達的明確、具體。綜上所述,關乎農村資金互助社的規范性法律文件只有《暫行規定》、《示范章程》等,缺乏一部位階較高、較權威的法律來規范和保障農村資金互助社的健康發展。同時,即便現有的規范性法律文件也存在較多缺憾,給農村資金互助社的法律適用帶來了風險。

 

 (二)主體法律風險

 

金融活動是高風險行業,金融活動能否正常、有序、高效進行,關鍵要看金融機構本身是否健全。自2006年以來,全國各地農民自發組織資金互助社的熱情升溫,紛紛向監管部門申請試點,其中不乏有部分農戶在未經監管部門核準而變相或直接組建的互助社。這些組織存在如下問題:(1)機構松散。許多組織就設在家中,無正規經營場所,一旦規模擴大,安全風險可想而知。(2)機構章程制度過于原則,缺乏操作性。互助社組織規模小、層級低,盡管仿照公司制度,也有章程、制度、統一的借貸款單據與規定,但與公司治理制度相去甚遠。按照章程,互助社一般實行股份制,但其設立與運營與《公司法》規定的公司資本制與內部治理制度出入甚大,無法保障互助社金融活動的健康開展。(3)管理者與會員業務素質不高。據了解,互助組織往往由當地有威望、比較精明的人倡議發起,管理層缺乏必要的金融從業經驗,金融風險意識較差;大部分會員沒有經過業務培訓,對公司制度極其陌生,許多董事、監事也形同虛設。(4)協會組織權力高度集中,決策行為不規范,這樣的組織往往容易滋長"以公濟私"等尋租現象,侵害廣大會員的權益。

 

(三)運營法律風險

 

目前的互助社經營品種單一,以借貸款為主要支農方式。

 

1.合同形式問題

 

過去的民間借貸款,形式多樣,可以口頭也可以書面。我國《合同法》規定:當事人訂立合同除非法律、行政法規以及當事人約定采取書面形式必須采取書面形式的以外,當事人可以采取書面形式、口頭形式或其它形式。這樣,因為缺乏相應法規,在實踐中一旦出現問題,采取非書面形式,舉證極其困難,因而,就會出現法律上的爭議和不確定性,導致糾紛難于處理。誠然,現在一般互助社都要求采取書面形式,但書面形式的合同質量也不很高。有些協議合同書是自己復制或者油印的,必備條款也不全,這更降低了合同的效力性能。

 

2.合同擔保與履行問題

 

因為目前法律禁止農村土地、住宅及宅基地等財產抵押,而向互助社借款的恰恰又是除擁有自己的住宅、土地作物外一無所有的農戶,因此,他們在借款時就沒有設置抵押,而采取聯戶擔保的人保形式。如前所述,這種有人熟、地熟、事熟的三熟優勢而成的信用擔保,是極為有效的。但一旦借貸規模擴大,因受利潤最大化所驅使,加上農村生產加工受自然災害等影響,難保某些借款人會擺脫親情友情的羈束而鋌而走險,甚或發生攜款外逃等道德風險的行為。再說,在簽訂擔保合同時,有些保證人與被保證人之間的責任未明確規定,這更給冒險者進行金融欺詐制造了機會。有的雖然簽訂了擔保合同或者合同中有擔保條款,但內容過于簡單,對擔保雙方權利義務及違約責任、擔保物處置、有關賠償條款缺乏明確具體的約定,現有法律也缺乏規定,在處理此類糾紛時往往會束手無策。

 

3.信用評估問題

 

缺乏有效的信用評定方式是導致農村各類金融機構呆壞賬的主要根源。資金互助社在信用評價方面會面臨幾個尷尬:(1)資信標準不標準。目前,一般僅憑貸款者身份、地位及對財富的擁有程度來確定其信用等級,而人的財富又處于不斷變化之中。再說,隨著經濟的發展,有些資信標準也明顯過低,這就容易造成高額的呆壞賬;(2)缺乏自己的信用評價體系。可供借鑒的商業銀行或者農村信用合作社的信用評價制度,有些不太適應農村互助組織;(3)缺乏動態信用評價體系。借款人由于經營場所的變更,有不少會流動經營,他們的欠息、被起訴等不少事項也未必全面及時錄入系統,就是本村本組人也未必掌握,增加了不良貸款發生概率風險。

 

4.財務會計制度不健全

 

財務管理制度是企業、機關及其他團體組織,為保障自身財務工作規范運行而制定的關于財務管理程序、方法及考核等方面的一系列措施。實踐中大多數農村資金互助社由于規模較小,管理層人員普遍文化素質較低,缺乏相應的財務管理經驗和技術。有些農村資金互助社為了降低經營成本,會計或出納通常有管理層某一人員兼任,并且實踐中傳統的手工操作仍然占主要地位,其比例遠遠高于計算機等高科技手段的操作的比例,導致財務報表,財務管理極為混亂。總之,農村資金互助社內部運營的失范,是與現代合作金融的發展趨勢格格不入,根本不能保障農村資金互助社的規范、健康發展。

 

5.存貸利率差帶來的風險

 

民間借貸是一把雙刃劍。一方面,它屬于在正式金融壓制條件下農村經濟主體的自愿選擇,它滿足了農村信貸服務需求;另一方面,它較高的利息使借款者的生產經營成本上升,競爭力下降,影響了農村經濟主體的發展后勁,也沖擊了其他金融機構。另外,高利率勢必催生不少非法集資行為,導致農村金融機構不公平競爭,金融秩序更加混亂。

 

(四)、運營資金不足

 

在我國農村資金互助社的發展尚處于起步階段,沒有在全國得到普及,社員人數較少,資金來源匱乏。《暫行規定》規定農村資金互助社是銀行業金融機構。那么作為以滿足農民融資須求為己任的農村資金互助社應該有充足的資金,來維持正常的運行。但實踐中,我國絕大多數農村資金互助社面臨著運營資金不足的困境,更有甚者,一開張旋即面臨著停辦的窘迫局面。運營資金不足的困境嚴重束縛了資金互助社的規模擴大,不利于資金互助社規范、健康發展。

 

1、內部資金來源較少

 

《暫行規定》規定農村資金互助社有以下資金來源:一是社員的股金及存款,二是社會的捐贈,三是從其他金融機構獲得融資。其中,社員的存款(或者稱入股資金)是農村資金互助社的內部資金來源。實踐中,農村資金互助社的內部資金來源數量很小,其原因是:首先,我國農村地區尤其是中西部的農村地區經濟發展水平普遍比較落后,農民的經濟狀況不佳,村辦企業如鳳毛麟角。因此,社員根本拿不出數額可觀的入股資金來。其次,本文前面已經有所提及,資金互助社在我國尚處于起步階段,廣大農民對其不甚了解。再加上資金互助社的法律地位上不明確,許多農民還信不過農村資金互助社,不敢貿然把自己辛辛苦苦積攢下的錢投入到其中。最后,在農村地區尚有農村信用社等其他金融機構存在,農民往往認為這些金融機構有國辦背景,不會破產,即使是破產了,國家也會給予賠償。因此,把大量閑置資金存入信用社等其他金融機構,這樣農村的資金就被資金互助社以外的金融機構以"抽血機"的形式抽走,更加劇了農村地區資金的流失,同時,農村資金互助社能吸收的資金就更為匱乏了。

 

2、外部資金來源渠道不暢

 

《暫行規定》規定農村資金互助社可以向其他金融機構融資。這說明立法者在立法時也預測到了農村資金互助社僅憑內部融入的資金根本保證不了其正常的運行。因此,從立法角度為資金互助社又打開了一扇外部融資的"窗戶"。但遺憾的是,打開的這扇"窗戶"因沒有具體的操作規則而無法真正被打開。也就是說,農村資金互助社外部融資的渠道缺乏可操作性,無法真正緩解其運營資金需求的壓力。同時,銀監會還規定農村資金互助社只能在社員內部開展存貸款業務,不得跨區域經營,即非社員不能向資金互助社存款。總之,農村資金互助社從內部無法獲得數額可觀的資金,從外部融資的渠道又因沒有具體操作規則而不暢通,導致其運營資金不足的現象難以緩解。

 

（五）、監管缺失的法律風險

 

金融監管是防范金融危機的主要措施之一,也是金融得以公平、公正交易的保障。監管原因主要是外部性和信息不對稱。互助社規模小,股東往往是當地經濟狀況較好,多系外出務工人員,入股后股東只盼分紅,參與管理程度不夠。管理人員業務素質欠佳,管理制度不夠健全,盡管設立了監事,但往往是兼職。再說,由內部同一監管部門操作,自己監管自己,在實際運行中根本無法操作,形同虛設。由于監管責任不明和對監管者缺乏必要的責任約束,造成了監管機構自身的腐敗和監管行為的非規范運作。所以,必須加強外部監督,但目前銀監會每縣市只設1到2人,商業銀行尚且監管不過來,又焉能顧及互助社呢?農村互助組織和融資活動的運行依賴于非正式規范,一旦金融大規模化,失去對人緣、地緣和血緣關系的依賴時容易失控。一旦失控,不僅導致其自身的系統崩潰,而且還可能波及到農村政治經濟社會的整體穩定。因為缺乏有效監管,互助社如沒有繳存法定存款準備金又沒有一定的積累,全部資本金為農民的入股資金,規模較小,如今放寬農村地區銀行業金融機構準入政策,出于贏利性目的,這些機構如違反存款實名原則,公款私存,使用不正當手段攬儲,甚至為洗錢犯罪提供方便等違規經營問題難以避免,再不能及時查處,必會擾亂農村金融市場秩序。一旦互助社出現金融風險,如何化解?損失應該由誰承擔?這些都是非常現實且亟待解決的問題。

 

三、破解法律風險的對策

 

(一)切實加強農村金融法制建設

 

加強金融法制建設是農村金融發展的重要保障。世界上農業金融體制起源較早、發展較完善的國家一開始就對農村金融進行立法,并隨著形勢的發展變化,對法律加以調整和修訂。美國、日本、印度等國都有完備的法律體系來規范農村金融機構的運作,使其有法可依,有章可循,避免人為因素的干預,以保障它們更好地為農村經濟發展服務。我國目前的農村金融法體系極不完善,只能依照《中國人民銀行法》、《商業銀行法》《銀行業監督管理法》、《保險法》、《證券法》等,而有關農村資金互助組織的法律除了《農村資金互助社管理暫行規定》和《農村資金互助社組建審批工作指引》之外,更可以說一片空白。農村政策隨意性大,業務經營不穩定,經營方向不明確。因此,必須加強對農村資金互助社的立法工作,以規范其發展。可由全國人大常委會制定《合作金融法》、《農村資金互助社法》明確資金互助社作為法人的性質、地位、明確其機構設立、變更、終止的原則與條件,確立資金互助社法人治理機制,實行入股社員民主管理,規范社員代表大會、理事會、監事會、經營管理者各自的權利、義務和職責范圍,用法律手段規范和指導資金互助社制定章程與借貸款等制度。同時制定《農村資金互助社法實施細則》、《農業擔保法》、《農業信貸法》、《農村資金互助社破產條例》、《農村金融風險管理條例》等專門法規,從根本上解決資金互助社發展的有關制度問題。由于我國農村金融發展的不平衡,區域差別非常明顯,各省市可以在授權范圍內根據當地實際情況設計農村資金互助社管理實施辦法。為加大股東的社員責任,促進其行使自身的權利,參加對互助社的管理,同時提高互助社的信用度，增加保證責任制。

 

(二)建立健全的農村擔保機制與信用評估制度

 

針對農村實際,進行法律創新,要針對農戶和農村中小企業的實際情況,實施多種抵押擔保辦法,探索實行農具、牲畜、農作物收獲權等動產抵押、倉單質押、權益質押、土地使用權抵押等擔保形式,允許農村土地使用權、住宅及宅基地,農民土地預期收入等財產作為抵押擔保物。建設新型農村金融市場,離不開擔保公司的金融服務。所以完善信用評估體系,可根據當地農村特點,在農村市場構建多層次的農村擔保體系,幫助農民融資。比如面向農戶和農村中小企業設立農業擔保機構,積極發展農戶聯保貸款、農村互助擔保組織,建立擔保基金等。鼓勵各類信用擔保機構進行金融創新,積極拓展農村擔保業務;鼓勵農業產業化龍頭企業建立擔保機構,開展農村信貸擔保業務。同時要建立信用過濾機制,以及對濫用信用的懲罰機制等。

 

(三)規范農村資金互助社內部治理與監督制度

 

針對目前資金互助社主體與內部治理法律風險可采用如下防范措施:(1)建立民主管理的法人機制。以法律形式,明確股東與管理層的權利義務;(2)堅持民主公平的原則。尤其要做好入股資格選定和政府贈配股的工作,在成員發展上堅持平等原則,逐步放寬入股門檻,增加受益范圍,以免惹發新的農村矛盾;(3)嚴格信息披露。要對合作金融的股金、存款、貸款去向,利率利息,收益分配、經營過程中的風險事件、資產負債、盈虧等情況,定期向村民公開,增強透明度;(4)加強監管制度。要針對這一新的組織制定合適的監管制度和措施,對監管主體、客體和對象作出明確規定。可以考慮在縣以下增設銀監人員,組建獨立的監管機構,并處理好與人民銀行的監督職責權屬關系,重點對投資結構、資本充足率、貸款質量進行及時有效的監管,制約管理層謹慎經營;(5)正確處理好機構與政府的關系。堅持互助社自主經營原則,政府的作用是對互助社進行監督、管理和引導,政府不能控股,更不可干預破壞互助社的經營管理。各級政府和管理機構要為其創造寬松、良好的生存環境,避免形式主義的參觀檢查而大量增加互助社的接待費用,影響其日常的經營管理。

 

(四)建立政府為主導的金融生態環境建設機制

 

金融生態指一定經濟社會環境中金融主體的生存狀態及其變化趨勢。金融生態環境指影響或決定著金融主體生存狀態及變化趨勢的經濟及社會環境。金融生態環境是一個龐大的體系,由許多子系統構成,這些子系統均可從不同方面對金融主體的生存態勢產生影響。這些子系統包括經濟環境、社會環境(主要指政府的功能及分配制度等)、法制環境、信用環境、市場服務環境、市場監管環境等。在改善金融生態環境中,各級政府要發揮主導作用,根據各地實際分階段,確定建設側重點,當前一要著力改善經濟環境,對互助社提供充足的"食物";要實施政策扶持與優惠,為互助社發展創造寬松環境;二要改善法律環境,確保互助社的"人身安全";三要以創建信用村鎮、信用農戶為載體,進一步擴大誠信意識和征信知識宣傳的覆蓋面,提高農民的合作金融意識,積極改善信用環境,對互助社的活動進行激勵和約束;四要打擊非法集資,保護合法金融機構,維護廣大會員的利益,掌握農村資金互助社的經營動態,引導其堅持服務"三農"的經營宗旨,要建立互助社主體風險控制機制和市場退出機制,建立存款保險與互助社破產等制度,加強市場監管環境建設。此外要設立擔保、法律、會計、審計、資信評估、誠信服務等中介機構,發展與互助社服務需求相適應的市場中介服務機構,加強市場服務環境建設。