論文提要：行政訴訟受案范圍，也有人稱之謂"行政訴訟的范圍"，是指人民法院受理行政案件、裁判行政爭議的范圍，即法律法規(guī)規(guī)定的由法院審判一定范圍內(nèi)行政案件的權(quán)限。在民事訴訟和刑事訴訟中一般不存在受案范圍問題，可以說受案范圍是行政訴訟中特有的問題。如何確認(rèn)行政訴訟的原告資格是與受案范圍密切相關(guān)的一個(gè)重要問題，也是行政訴訟法學(xué)理論與司法實(shí)踐的一個(gè)重要問題。原告資格是當(dāng)事人據(jù)以取得起訴權(quán)的前置條件，而受案范圍決定了人民法院是否可以受理該案。由此看來，似乎二者并無關(guān)聯(lián)性，其實(shí)不然。兩者既又聯(lián)系又有區(qū)別。我國行政訴訟的受案范圍，雖然幾經(jīng)拓展，比行政訴訟制度建立之初已經(jīng)有了很大發(fā)展，但與現(xiàn)代我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平，特別是民主法治建設(shè)水平，人權(quán)保障要求，還有很大差距，還有一些問題未能解決。本文試就當(dāng)前行政訴訟受案范圍中存在的問題進(jìn)行一些探討。

 

 

一、行政訴訟受案范圍的概念及相關(guān)規(guī)定

 

　　行政訴訟受案范圍，是指人民法院受理行政案件、裁判行政爭議的范圍，即法律法規(guī)規(guī)定的由法院審判一定范圍內(nèi)行政案件的權(quán)限。在民事訴訟和刑事訴訟中一般不存在受案范圍問題，可以說受案范圍是行政訴訟中特有的問題。　

 

我國《行政訴訟法》第十一條、第十二條規(guī)定了行政訴訟受案范圍，形成了以列舉式與概括式相結(jié)合為基礎(chǔ)，排除條款為補(bǔ)充的行政訴訟受案體系。《行政訴訟法》第十一條第一款規(guī)定了八類行政訴訟受案范圍。《行政訴訟法》第十一條第二款規(guī)定："除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其它行政案件。"這里的"法律"是指全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依照法定程序制定的規(guī)范性文件。"法規(guī)"是指國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依照一定程序制定的具有法律效力的規(guī)范性文件。另外《行政訴訟法》第十二條規(guī)定了人民法院不受理公民、法人或者其他組織所提起的訴訟即行政訴訟受案范圍的排除事項(xiàng)。

 

二、行政訴訟原告資格的概念及相關(guān)規(guī)定

 

原告資格，據(jù)《布萊克大辭典》的解釋，是指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益，其中心課題是確定司法爭端時(shí)起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為本案訴訟的正當(dāng)原告。

 

如何確認(rèn)行政訴訟的原告資格是與受案范圍密切相關(guān)的一個(gè)重要問題，也是行政訴訟法學(xué)理論與司法實(shí)踐的一個(gè)重要問題。我國《行政訴訟法》對行政訴訟的原告資格作了一般原則性的規(guī)定。我國《行政訴訟法》第一條規(guī)定："公民、法入或者其他組織從為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。"這是我國《行政訴訟法》對原告資格的集中規(guī)定。公民、法人或者其他組織的行政訴權(quán)是一種程序權(quán)利，以請求權(quán)為中心目的在于維護(hù)自身合法權(quán)益，作用在于可以通過法院使違法的行政行為得以撤銷、變更，從而使行政主體對侵犯合法權(quán)益的行政行為承擔(dān)法律責(zé)任。行政訴訟法基于保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的目的主要從起訴人角度界定原告資格，這是符合我國法律社會(huì)主義本質(zhì)的。但并非所有起訴人都具有原告資格，也并非所有未起訴的人都不具有原告資格，要科學(xué)界定原告資格，還應(yīng)聯(lián)系其他條文，正確理解，對此問題本文不作討論。　

 

三、行政訴訟受案范圍與原告資格的聯(lián)系與區(qū)別

 

原告資格與受案范圍的關(guān)系，目前尚未見到清晰、明確的論述，但就二者差異性來講，原告資格是當(dāng)事人據(jù)以取得起訴權(quán)的前置條件，而受案范圍決定了人民法院是否可以受理該案。由此看來，似乎二者并無關(guān)聯(lián)性，其實(shí)不然，因?yàn)槿绻呤窍嗷ス铝⒋嬖诘脑挘涂赡艹霈F(xiàn)這樣一種情形，即盡管法律賦予了當(dāng)事人的原告資格，也即當(dāng)事人有了起訴權(quán)，而當(dāng)事人行使起訴權(quán)的結(jié)果卻因"本案不屬于法律規(guī)定的受案范圍"，而不予受理，這就成了對賦予當(dāng)事人原告資格權(quán)利的虛設(shè)。

 

由此看來，原告資格與受案范圍完全有必要放在一起進(jìn)行談?wù)摗Ｔ谒痉▽?shí)踐中，原告資格的認(rèn)定往往伴隨著對受案范圍的理解。例如，在行政訴訟法頒布實(shí)施后，對公安機(jī)關(guān)收容審查行為是否可提起行政訴訟存在異議，亦即受公安機(jī)關(guān)收容審查的主體是否具有原告資格不明確，直到一年后最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見（試行）出臺(tái)后，才得以明確收容審查屬于行政訴訟的受案范圍，從而確認(rèn)了因收容審查行為導(dǎo)致合法權(quán)益受到侵害的主體的原告資格。而根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政終局裁決的具體行政行為是不可能存在有原告資格的，因?yàn)樗粚儆谌嗣穹ㄔ盒姓V訟受案范圍之列。可見，在現(xiàn)行實(shí)際的司法操作中，受案范圍明顯的制約著原告資格。

 

從理論上講，行政爭議只有被列入了行政訴訟的受案范圍，才具有"行政司法爭端"的性質(zhì)。因?yàn)樵谑馨阜秶獾男姓幾h，人民法院無權(quán)審查，永遠(yuǎn)只能成為一般行政爭議，而不能跳出行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)的"籠門"。這樣，就確定了只有在行政訴訟受案范圍之內(nèi)的行政爭議才有可能產(chǎn)生原告資格的問題。由此可見，原告資格是相對于可訴行政爭議，不可訴行政爭議是不可能存在原告資格的。這就決定了受案范圍處于原告資格的前提性地位。因此，對行政訴訟受案范圍的研究顯得尤為重要。

 

四、我國行政訴訟受案范圍的特點(diǎn)與缺陷

 

　　從前面介紹情況看，我國行政訴訟受案范圍，體現(xiàn)了幾個(gè)特點(diǎn)：一是循序漸進(jìn)。80年代初，我國法制建設(shè)剛剛恢復(fù)不久，"民告官"幾乎被認(rèn)為是大逆不道的異端邪說，所以民事訴訟法只是把行政案件作為一種特殊的民事案件做出特別規(guī)定，當(dāng)時(shí)幾乎沒有考慮要建立一套相對獨(dú)立的行政訴訟制度，這從法院組織法也沒有規(guī)定設(shè)立行政審判庭可以得到印證。在這種情況下，行政訴訟空間很小是必然的。到了80年代中期，隨著民主法制建設(shè)的發(fā)展，建立相對獨(dú)立的行政訴訟制度才被提上議事日程，但當(dāng)時(shí)司法地位不高，司法資源有限，司法權(quán)威微弱，加上行政法律制度特別是行政程序法律制度不健全，行政活動(dòng)不規(guī)范，行政審判缺乏合法性判斷標(biāo)準(zhǔn)，以及行政機(jī)關(guān)對行政訴訟是否會(huì)損害行政效率和行政權(quán)威存在較大擔(dān)憂，因此，當(dāng)時(shí)本著"先建立制度再逐漸完善"這一立法策略考慮，為了使行政訴訟法能夠順利出臺(tái)，行政訴訟法規(guī)定的行政訴訟受案范圍比較有限，同時(shí)又為后來發(fā)展留有一定余地。90年代后期，隨著改革開放的深入和民主法制建設(shè)的發(fā)展，為進(jìn)一步擴(kuò)大行政訴訟受案范圍提供了條件，因此通過行政復(fù)議法和司法解釋又進(jìn)一步擴(kuò)大了行政訴訟受案范圍。二是多條腿走路。20多年來，我國行政訴訟受案范圍的發(fā)展，并不僅僅依靠行政訴訟法的制定和修改，而是采取多條腿走路的辦法，齊頭并進(jìn)，走過了從民事訴訟法到行政訴訟法，再到行政復(fù)議法和司法解釋這樣一個(gè)多形式發(fā)展的過程，特別是采取擴(kuò)張性司法解釋，來發(fā)展行政訴訟受案范圍，更是突顯我國法制建設(shè)中深受現(xiàn)實(shí)主義和實(shí)用主義的影響。本來我國作為一個(gè)成文法國家，法院的權(quán)限和受理案件的范圍，必須通過法律授權(quán)，法院只能在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使職權(quán)，受理案件。但受司法能動(dòng)主義思潮影響和在社會(huì)實(shí)踐對司法不斷提出更多需求的壓力下，司法機(jī)關(guān)在法律容許范圍內(nèi)，積極而審慎地不斷自我拓展司法空間，擴(kuò)大了受理行政案件的范圍。三是，優(yōu)先保護(hù)人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)。我國行政訴訟受案范圍幾經(jīng)發(fā)展，總的趨向是不斷有所擴(kuò)大，但保護(hù)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)始終被放在優(yōu)先地位，同時(shí)不斷擴(kuò)大和加強(qiáng)對其他權(quán)利的保護(hù)。　

 

　　可以說，我國行政訴訟受案范圍的發(fā)展，是體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)精神的，在發(fā)展策略選擇上是明智的，成功的，否則，也許我國行政訴訟制度的建立會(huì)被推遲許多年，以至行政法治乃至整個(gè)法治建設(shè)可能也要因此而放慢。因?yàn)椋怯捎谛姓V訟制度的建立，迫使行政活動(dòng)必須盡快規(guī)范化、法制化，從而催生了依法行政觀念的提出，進(jìn)而催生了依法治國觀念的提出。但是，應(yīng)當(dāng)看到，我國行政訴訟的受案范圍雖然幾經(jīng)拓展，但與現(xiàn)代我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平，特別是民主法治建設(shè)水平，人權(quán)保障要求，還有很大差距。近年來，不少學(xué)者對我國行政訴訟受案范圍偏窄已經(jīng)提出了許多批評和建議。歸納起來，我國行政訴訟的受案范圍主要有以下一些問題未解決：（1）抽象行政行為完全被排除在司法審查范圍之外。（2）行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為一律不受司法審查。（3）涉及政治、教育等權(quán)利的行政行為，不論是行政訴訟法，還是行政復(fù)議法和司法解釋，都沒有明確是否納入行政訴訟受案范圍。近年來，法院曾經(jīng)受理過一些涉及教育權(quán)利的案件，說明司法實(shí)踐已經(jīng)開始將涉及教育權(quán)利的案件納入訴訟范圍。但對涉及政治權(quán)利的案件，法院仍持否定態(tài)度。（4）行政機(jī)關(guān)對民事糾紛作出的處理決定，對責(zé)任事故作出確認(rèn)等行為，沒有明確納入行政訴訟受案范圍。（5）公安、安全機(jī)關(guān)作出的扣押、凍結(jié)、查封等強(qiáng)制措施，沒有納入行政訴訟范圍。（6）行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、基層群眾自治組織、學(xué)校等其他公共權(quán)力組織是否可以作為行政訴訟被告，沒有明確，實(shí)踐中雖有先例，但沒有成為制度。（7）導(dǎo)致公益利益受損的行為是否應(yīng)當(dāng)允許提起公訴訟，不明確，等等。 　

 

　　總體講，20多年來我國行政訴訟受案范圍雖然有了很大的拓展，但遠(yuǎn)沒有獲得根本性的突破，只是在原來的框架內(nèi)進(jìn)行了一些修補(bǔ)工作。究其原因，行政權(quán)抵制司法權(quán)的介入和司法自身缺乏足夠的資源和權(quán)威，固然是制約行政訴訟受案范圍進(jìn)一步擴(kuò)展的重要因素，但理論研究缺乏新思維，往往是就事論事，局限于就某一項(xiàng)行政行為應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟范圍的意義和必要性的論證，缺乏整體性解決方案，這是影響行政訴訟受案范圍發(fā)展的重要原因。理論的貧乏無力，必然導(dǎo)致實(shí)踐的遲疑不決。因此，必須從更深層次上來思考完善行政訴訟的理論基礎(chǔ)是什么，為完善行政訴訟提供強(qiáng)有力的理論支持。　

 

五、解決行政訴訟受案范圍存在問題的一些構(gòu)想

 

任何訴訟，包括刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟，其邏輯前提是人人享有訴權(quán)這一基本人權(quán)。因此，關(guān)于為什么要有行政訴訟受案范圍和如何確定行政訴訟受案范圍的討論，必須從這一前提出發(fā)，才能獲得一個(gè)比較正確的結(jié)論。下面，以訴權(quán)作為出發(fā)點(diǎn)，就確定行政訴訟受案范圍應(yīng)遵循的原則和確定行政訴訟受案范圍的模式，作些探討。　

 

　　（一）確定行政訴訟受案范圍應(yīng)當(dāng)遵循的原則　

 

　　1、人權(quán)保障原則。為行政訴訟劃定一個(gè)受案范圍，其實(shí)質(zhì)是對訴權(quán)的限制，也就是對一項(xiàng)基本人權(quán)的限制。人權(quán)不是絕對的，不是毫無邊際不受任何限制的。但人權(quán)作為目的，具有終極性價(jià)值，因此，任何對一項(xiàng)基本人權(quán)的限制，其正當(dāng)性只能來自對另一項(xiàng)基本人權(quán)的保護(hù)，并必須是通過這一限制且只能通過這一限制，才能更好保護(hù)另一項(xiàng)基本人權(quán)。任何不是出于人權(quán)保護(hù)的同樣目的而限制人權(quán)的做法，都是不具有正當(dāng)性的。

 

　　2、司法資源的最優(yōu)使用原則。有限的資源，總是應(yīng)當(dāng)最優(yōu)先使用于最需要的地方和最有效益的地方，這是一個(gè)社會(huì)能夠具有活力和發(fā)展繁榮的至關(guān)重要因素，當(dāng)然也是有效保障人權(quán)的重要因素。司法資源作為一種公共資源，屬于全社會(huì)所共有。一個(gè)社會(huì)的司法資源總是有限的，不可能滿足所有訴訟要求，而只能用于那些最應(yīng)當(dāng)被優(yōu)先考慮的案件，以達(dá)到司法資源使用的最優(yōu)效益。因此，行政訴訟受案范圍的確定，必須根據(jù)整個(gè)社會(huì)的司法資源擁有量和社會(huì)所能承擔(dān)的數(shù)量，優(yōu)先提供給那些最應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保護(hù)的訴權(quán)利益。　

 

　　3、司法最優(yōu)解決原則。司法不是萬能的。司法只是解決社會(huì)問題的多種途徑之一種，不可能解決所有社會(huì)問題。司法是社會(huì)問題的一種法律解決途徑，它只能解決法律范圍的問題，不屬于法律的問題，司法是無能為力的。將不適宜司法解決的問題交給司法解決，不僅不利于該問題的公正而有效率的解決，而且也是一種司法資源的浪費(fèi)，損害其他需要獲得司法保護(hù)的人權(quán)要求。　

 

　　4、發(fā)展原則。社會(huì)是發(fā)展的，人的認(rèn)識(shí)是發(fā)展的，社會(huì)司法資源也是發(fā)展的，社會(huì)解決自身問題的方式也是發(fā)展的，因此，行政訴訟受案范圍不應(yīng)是封閉的、僵化的、一成不變的，而應(yīng)當(dāng)是開放的、能夠回應(yīng)社會(huì)需要的、具有發(fā)展?jié)摿Φ摹！?span lang="EN-US">

 

　　以上四項(xiàng)原則，不僅是確定行政訴訟受案范圍應(yīng)當(dāng)遵循的準(zhǔn)則，實(shí)際上也是確定司法機(jī)關(guān)受理其他案件范圍應(yīng)當(dāng)遵循的準(zhǔn)則，也就是說，它是司法途徑解決社會(huì)問題的界線。　

 

（二）完善我國行政訴訟受案范圍的思考

 

　　建立和完善行政法律救濟(jì)體制，保證行政相對人的人權(quán)和在行政管理關(guān)系中的合法權(quán)益受到行政主體侵犯后，能獲得及時(shí)、有效的救濟(jì)顯得十分迫切。行政訴訟作為行政法律救濟(jì)的重要手段，具有其它救濟(jì)手段無可比擬的公平、公正、公開、規(guī)范等優(yōu)勢。在這種背景下，突破現(xiàn)有的行政訴訟受案范圍的限制，充分保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，全面監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)已勢在必行。　

 

　　1、將行政抽象行為納入行政訴訟受案范圍。抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)針對不特定的人或不特定的事制定的具有普遍約束力的行為規(guī)則，包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等。由于其對象的普遍性，違法的抽象行政行為將導(dǎo)致同樣的侵害在一定范圍內(nèi)連續(xù)發(fā)生，使眾多的相對人遭到損害。從這個(gè)意義上講，抽象行政行為比具體行政行為更具危險(xiǎn)性和破壞力，對其合法性的審查也更具迫切性和現(xiàn)實(shí)性。按《行政訴訟法》的規(guī)定，行政抽象行為不具有可訴性。隨著時(shí)間的推移，《行政訴訟法》對行政訴訟受案范圍限縮性的規(guī)定，已越來越不適應(yīng)國際國內(nèi)形勢的需要。從國際范圍看，大多數(shù)國家都把行政抽象行為納入到審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍。從國內(nèi)看，人民法院在監(jiān)督和制約行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的過程中明顯力度不夠，狹小的受案范圍把大量的行政行為排除在司法審查之外，嚴(yán)重影響了行政審判作用的發(fā)揮。

 

　　2、擴(kuò)大可訴行政行為的外延，拓寬行政訴訟受案范圍。 我國行政審判制度建立伊始，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)觀念的影響，最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》中對"具體行政行為"作了狹義上的解釋。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和行政機(jī)關(guān)管理職能的加強(qiáng)，它已不適應(yīng)行政審判的要求。對行政行為作廣義上的重新解釋，擴(kuò)大可訴行政行為的外延，已非常必要。筆者認(rèn)為，可訴行政行為是指擁有行政職權(quán)的組織或個(gè)人實(shí)施的除民事行為以外的所有公法行為，它包括具體行政行為、行政抽象行為、事實(shí)行為等。其理由是：一、全國人大在制定《行政訴訟法》時(shí)強(qiáng)調(diào)說明行政訴訟的受案范圍有一個(gè)逐步擴(kuò)大的過程。因此說逐步擴(kuò)大行政訴訟受案范圍是制定《行政訴訟法》的一個(gè)重要指導(dǎo)思想。現(xiàn)適時(shí)擴(kuò)大對可訴行政行為的解釋，符合立法精神。二、隨著我國加入《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，擴(kuò)大可訴行政行為的外延，充分保護(hù)公民、法人或其它組織的訴權(quán)符合國際交往的需要。　

 

　　3、行政訴訟審查對象不應(yīng)排斥合理性審查， 行政自由裁量行為也應(yīng)接受司法監(jiān)督。二戰(zhàn)以前，行政自由裁量行為不受司法監(jiān)督幾乎是世界各國立法的通例。此后，這一原則暴露出越來越多的問題。至80年代，世界上一些發(fā)達(dá)國家對行政自由裁量行為的控制已日漸完備。 在我國，《行政訴訟法》也有對行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)和行政處罰顯失公正的行為可以判決撤銷或變更的規(guī)定。該規(guī)定確認(rèn)了人民法院在一定的范圍內(nèi)對行政行為合理性審查的必要性，但這一范圍從目前看還很狹小、很單一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)行政自由裁量行為廣泛存在的實(shí)際需要，這在很大程度上制約了行政審判作用的發(fā)揮。修改《行政訴訟法》，突破審查內(nèi)容上的限制，將行政自由裁量行為全面納入司法監(jiān)督范圍，既是依法治國的需要，也符合國際潮流。

 

　　4、擴(kuò)大相對人受保護(hù)權(quán)利的范圍。我國公民享有廣泛的合法權(quán)利，除人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)外，按照憲法規(guī)定，還享有政治權(quán)利和其他權(quán)利。保護(hù)相對人的這些權(quán)利是我國民主與法治建設(shè)的基本要求。人權(quán)和其它權(quán)益的保障除了需要有完善的民主機(jī)制保證外，另一個(gè)重要條件就是需要建立完善的行政法律救濟(jì)機(jī)制，保證相對人的人權(quán)和其它合法權(quán)益受到行政主體侵犯后，能獲得及時(shí)、有效的救濟(jì)。然而，行政訴訟作為行政法律救濟(jì)的主要手段，它所保護(hù)的權(quán)利僅限于法定的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而政治權(quán)利和其它權(quán)利卻排除在外。這是《行政訴訟法》和《行政復(fù)議條例》共同的缺陷。所以，為適應(yīng)人民法院行政審判工作的需要，應(yīng)立即著手對《行政訴訟法》的修改，摒棄保護(hù)權(quán)利的限制，擴(kuò)大相對人受保護(hù)權(quán)利的范圍，以確保行政訴訟與行政復(fù)議受案范圍的統(tǒng)一。　　

 

（三）行政訴訟受案范圍的具體模式　

 

　　我國對行政訴訟受案范圍采取概括＋列舉＋排除的模式，可以說是比較獨(dú)特的一種模式，這是當(dāng)時(shí)歷史條件所決定的，曾經(jīng)起過一定的積極作用。一是，比較清楚地界定了受案范圍，具有較強(qiáng)的可操作性；二是，通過這一模式對行政訴訟受案范圍進(jìn)行了比較嚴(yán)格的限定，減輕了行政機(jī)關(guān)的抵觸和疑慮，避免因司法資源不足出現(xiàn)負(fù)荷過重的情況，有利于行政訴訟制度的順利建立，體現(xiàn)了"先建立制度后逐漸完善"這一指導(dǎo)思想；三是，具有一定的發(fā)展空間，為后來逐步擴(kuò)大受案范圍留有一定余地。但現(xiàn)在看來，這種模式的僵化弊端越來越明顯，可擴(kuò)展空間十分有限，不能充分保障訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不能適應(yīng)不斷發(fā)展的人權(quán)保障要求，不宜繼續(xù)采用。　

 

　　筆者以為，從充分保障訴權(quán)角度，比較理想的模式是排除模式，即原則上凡個(gè)人和組織向法院提起行政訴訟，法院都應(yīng)當(dāng)受理，只有在少數(shù)同樣出于保障人權(quán)需要的例外情況下，法院才可以根據(jù)法律明確規(guī)定不予以受理。但考慮到我國立法實(shí)踐和執(zhí)法機(jī)關(guān)、老百姓已經(jīng)習(xí)慣于法律要有正面關(guān)于適用范圍的規(guī)定，因此，退而求其次，可以考慮采用抽象概括＋具體排除的模式，即對起訴主體、被告資格、行為只作高度抽象概括規(guī)定，對應(yīng)當(dāng)排除的范圍做出明確具體的列舉。

 

　　抽象概括，可以表述為凡自然人、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)或者其他行使公共權(quán)力的組織作出的行為不服，可以向法院提起訴訟，除法律另有明確規(guī)定外，法院應(yīng)當(dāng)予以受理，依法做出裁判。按照這一概括性表述，凡自然人、法人或者其他組織提起訴訟，除法律有明確排除規(guī)定外，法院都應(yīng)當(dāng)受理，不得拒絕，然后根據(jù)案件的性質(zhì)，由法院決定適用行政訴訟程序或者民事訴訟程序。也就是說，法院應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一受理各類應(yīng)由法院受理的案件，分別不同程序進(jìn)行審理，不得以不屬于行政訴訟案件為由而由拒絕受理。在統(tǒng)一受理的前提下，凡依職權(quán)作出、應(yīng)由作出該行為的行政機(jī)關(guān)或者其他行使公共權(quán)力的組織負(fù)舉證責(zé)任的案件，適用行政訴訟程序；凡不屬于依職權(quán)作出、應(yīng)由主張權(quán)利一方負(fù)舉證責(zé)任的案件，適用民事訴訟程序。　

 

　　具體排除，應(yīng)當(dāng)限于兩種情況：一是司法不能。即不屬于法律問題，缺乏比較明確的法律界線，無法由司法依法作出裁判的問題，或者屬于法律問題但司法缺乏足夠的權(quán)威資源無力承擔(dān)的問題。不能為而強(qiáng)其為之，必然會(huì)適得其反。二是由司法解決，不具有優(yōu)勢，明顯存在浪費(fèi)司法資源的情況。具體講，應(yīng)當(dāng)排除司法解決的問題，主要應(yīng)限于以下４個(gè)方面：（1）、屬于政治決策行為。政治問題往往具有很強(qiáng)的策略性、時(shí)段性，缺乏清晰的法律判斷標(biāo)準(zhǔn)，主要應(yīng)當(dāng)依靠政治領(lǐng)導(dǎo)人的智慧和民主途徑解決，不宜由司法解決。（2）、屬于軍事行為。軍隊(duì)是保衛(wèi)國家、抵御侵略的一種特殊力量，軍事行動(dòng)具有特殊性、緊急性、臨時(shí)性的特點(diǎn)，主要應(yīng)當(dāng)依靠政治領(lǐng)導(dǎo)人的智慧和軍隊(duì)的特殊管理機(jī)制和特殊法律救濟(jì)制度來解決，不宜由司法解決。（3）、屬于內(nèi)部紀(jì)律問題。紀(jì)律問題往往是一個(gè)機(jī)關(guān)、一個(gè)單位、一個(gè)組織內(nèi)部的問題，具有內(nèi)部性、自愿性的特點(diǎn)，也具有較強(qiáng)的靈活性和可變性。因此，紀(jì)律問題，一般不適宜司法機(jī)關(guān)來處理。但紀(jì)律問題也不應(yīng)被絕對地排除在司法管轄范圍之外，視具體事實(shí)情況而定。（4）、其他由司法解決或者訴訟解決不是最優(yōu)途徑的問題。除前面三個(gè)方面的問題不宜由司法解決外，還有一些問題雖然屬于法律問題，但由于司法缺乏足夠權(quán)威難以有效解決，或者采取訴訟途徑解決缺乏效率，也不宜由司法解決或者不宜由司法采取訴訟的途徑來解決。

 

總之，行政訴訟的受案范圍既表明公民、法人或其他組織對哪些行政行為可以向人民法院提起訴訟，也表明人民法院可以對哪些行政行為行使司法審查權(quán)。受案范圍標(biāo)志著司法權(quán)與行政權(quán)的界限和關(guān)系，也反映著公民、法人和其他組織或者說行政管理相對人的權(quán)利受法律保的范圍。完善我國行政訴訟受案范圍的立法，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，對于我國行政訴訟、行政審判的發(fā)展，保護(hù)人權(quán)都具有重要的意義。