摘要：公民代理是指我國法律服務市場中的一種現象，主要反映非律師職業的普通公民擔任當事人的代理人或辯護人并參與訴訟程序的一種訴訟代理現象。目前，我國各級法院及司法行政部門對公民代理問題持謹慎的態度，鼓勵的同時進行嚴格的資格審查。從總體情況看，公民代理有其積極意義：首先，確實緩解了廣大農村基層法律服務不足的矛盾。其次，公民代理花費較小，減輕了當事人的經濟負擔。再次，在案件審理中，公民代理人比較熟悉基層實際情況，有利于以調解手段化解民事糾紛。但公民代理也存在一些亟待解決的問題，本文將著重考察公民代理的現狀，分析公民代理存在的問題并提出應對策略。

 

關鍵字：公民代理   委托代理關系   合理規制 

 

目前，我國沒有推行律師強制代理制度，公民代理在一定范圍內是法律所允許的，各地法院及地方司法行政部門對公民代理的監管相對寬松，在這種情況下，個別公民代理人長期冒充律師以訴訟代理為業，從事非法收費代理業務，嚴重擾亂了法律服務市場秩序，當訴訟效果沒能達到其預期時，常唆使當事人通過信訪，上訪等非訴途徑主張權益，嚴重擾亂了社會秩序。本文試圖通過對江蘇省G市公民代理的現狀及存在的突出問題進行分析，提出合理規制公民代理的一些思路。

 

一、基于G市公民代理現狀的考察

 

筆者在調研G市公民代理現狀時發現，G市公民代理的情況比較普遍，以2011年為例，據統計，所受理的案件中委托代理人為非律師公民的多達170余起，其中多起案件委托代理關系不符合法律規定，嚴重影響了訴訟程序的有序進行，既損害了當事人的合法權益，又極大的降低了司法效率和司法公信，從調研的基本情況看，其主要表現如下：

 

1、公民代理主要涉及五類主體：（1）法律工作者，在基層農村，法律工作者原隸屬于司法局，后因司法局改制，把一部分非正式員工剝離出來單獨成立法律服務所，法律服務所不再直接隸屬于司法局，不再領取工資獎金，但一方面繼續執行政府職能，從事法制宣傳、教育活動，另一方面從事訴訟代理業務，充當同律師基本一致的角色。（2）法院解聘人員。曾經被法院聘任為書記員、速錄員的相關人員，俗稱"合同工"，這部分人員沒有公務員編制，合同期滿或未通過法院招考而被解聘，他們下崗后自謀職業，通過司法考試的，有些進入律師行業，還有極小部分未取得律師職業資格，從事公民代理業務。（3）公司職員，大型民營企業或國有企業一般都有自己的法務部門或聘請法律顧問，這些人員多數通過了司法考試，具備職業資格，也有一小部分未通過司法考試，代理公司訴訟時是以公民代理的身份進行的，中小企業一般沒有自己的法務部門，也沒有聘請法律顧問，發生糾紛時常委托懂一些法律知識的公司職員代為訴訟，這些公民代理案件有很多代理關系不符合法律規定，或明或暗的收取代理費，隱蔽性極強。（4）"近親屬"以外的親朋好友。三大訴訟法都肯定了"近親屬"的代理資格，近親屬代理當事人參與訴訟活動受到法律當然的保護，但在司法實踐中，當事人往往請懂一點法律知識的遠親或者朋友代為訴訟，這些人員常不符合法定的代理條件。（5）沒有職業資格長期以訴訟代理為業的自然人。個別公民代理人掛靠在律師事務所、法律服務所，刻意冒充律師或法律工作者從事非法代理收費業務，這部分人即所謂"職業公民代理人"，對律師行業的沖擊最大，對訴訟程序的有效運行危害最廣。

 

2、個別公民代理人冒充律師長期以委托代理為業。以上五類公民代理的主體，其中"近親屬"，"社會團體委托的人"、因為有成文法的支持而合法有效，"法律工作者"因為有政策的支持也具有合法的主體資格，但公民代理中有一類人在不符合法定條件的情況下，在持續的一段時間內多次從事訴訟代理事務并違法收取代理費，這就是所謂的"職業公民代理人"，還有一類是刻意冒充律師或法律工作者欺騙當事人的"黑律師"，筆者在調研中發現，個別公民代理人掛靠在律師事務所、法律服務所名下，在代理案件時刻意含糊其辭，故意不告訴當事人其公民代理人的身份，違法收取代理費，更有甚者，個別律師不愿意上交管理費、會費等費用，假借當事人近親屬的身份不開代理函，以公民代理的身份參加訴訟活動，這類所謂的"職業公民代理人"，"黑律師"對訴訟程序危害最大。

 

3、不受司法行政部門的管理。公民代理隱蔽性較強，常打著免費提供法律咨詢的幌子違法從事收費代理事務，更有甚者，個別公民代理人辦理了工商登記，領取了營業執照，為相關部門的查處增加了難度。筆者在調研G市公民代理時發現，有一位公民代理人在法院附近租借一間門面打著免費提供法律咨詢的招牌，暗地里從事非法代理收費業務，其原本是一位泥瓦匠，一次偶然的機會代理親屬參加民事訴訟，嘗到了甜頭，從此便不時假借當事人近親屬身份代理案件，收取代理費，久而久之便產生了以公民代理為業的念頭，并在工商局辦理了法律咨詢的注冊登記，司法局多次查處無果，法院也對其進行了說服教育，但其屢教不改，還通過上訪，信訪的非訴途徑主張非法利益，嚴重擾亂了G市的司法秩序。這類隱蔽性極強的公民代理愈演愈烈，司法局不易及時查處，法院在確認委托關系時稍一疏忽就會發生嚴重的程序錯誤，危害極大。

 

4、違法收取代理費。公民代理常有一定的人脈資源，長期壟斷各行各線案件資源，違法收費，擾亂正常的法律服務市場秩序，嚴重擠壓律師的生存空間。違法代理收費的現象極為普遍，占公民代理的絕大多數，三大訴訟法明文規定公民代理不得收取代理費，司法部、國家工商總局下發的文件規定："任何單位和個人未經司法行政部門批準，均不得面向社會提供法律服務"。但是在利益的驅動下這些法律文件成為了一紙空文。司法實踐中，由于缺乏行之有效的制度監管，公民代理收費的現象屢禁不止，其以勞務費、咨詢費的名目掩蓋公民訴訟代理收費，查處困難，不易從根本上解決問題。

 

5、訴訟能力較差，缺乏職業道德，影響司法公信。公民代理人常不具備專業的法律知識，沒有經過正規的法律培訓，其中大部分是自學成才，其對法律的理解常有錯誤，對正常的法律程序不理解，因其缺乏必要的法律素養和職業道德，訴前常向當事人吹噓其訴訟能力和訴訟效果，欺騙當事人聲稱認識法院的領導或主辦法官，暗示當事人可以得到非法利益，嚴重損害了法院的形象，不利于司法公信力的建立。訴中，因其不理解法律條文，不了解正常的法律程序，常胡攪蠻纏、提出無理要求，刻意破壞正常的訴訟程序，嚴重擾亂了司法秩序，耗費了大量的司法資源。訴后，如果沒有達到其期望的訴訟結果，常唆使當事人信訪、上訪，組織群眾靜坐，嚴重擾亂了社會秩序，妨礙了公共利益。

 

6、易與委托人產生代理費糾紛，產生"二次訴訟"。因不受司法行政部門的管理，沒有法定的收費標準，常漫天要價許諾代理效果，案后，易與當事人發生代理費糾紛，形成"二次訴訟"。公民代理人常向當事人違法收取代理費，這種代理費常以"勞務費"、"咨詢費"的形式與當事人約定，訴前公民代理人常向當事人保證訴訟效果，向當事人漫天要價，訴后如果沒有達到預期的訴訟結果，當事人與公民代理人易產生訴訟費糾紛，當事人不愿意給付費用，雙方易形成"二次訴訟"，筆者在司法實踐中發現公民代理以風險代理居多，公民代理人常向當事人保證訴訟的預期效果，案后如果沒有達到預期的效果，當事人往往不愿意給付報酬，這就形成一個新的所謂的勞務糾紛，常不易化解，耗費大量的司法資源，不利于社會和諧穩定。

 

三、從嚴規制公民代理的對策建議

 

從目前我國廣大農村基層的司法現狀來看，還不具備推行強制律師代理制度的條件，公民代理在一定程度上確實緩解了農村司法資源匱乏的矛盾，確實彌補了法律服務市場的不足，同時也有利于維護當事人的合法權益，因此，公民代理制度在一定時期內繼續存在有其現實意義，但不可否認，公民代理制度在很大程度上也阻礙了法治的進程，擾亂了正常的法律服務市場，因此從嚴規制公民代理行為是十分必要和必須的。

 

（一）制度設計與公民代理的"他律"

 

1、公民代理制度建構

 

目前來看，公民代理可資參考的成文法依據并不多，除本文所講的三大訴訟法個別法條籠統規定外，沒有更多的司法解釋或權威司法文件對其做詳細規定，合理規制公民代理，在制度設計上必須遵從以下幾點：一、嚴格規范公民代理行為，盡快出臺詳細的司法解釋或規范性文件嚴格限定公民代理的資格條件，對"近親屬"、"社會團體委托的人"嚴格限定其身份條件，對不符合法定條件的公民代理人要堅決查處，絕不姑息，對"經人民法院許可的其他公民"應出臺詳細規定，哪些可以許可，哪些不能許可作細化規定，以便法院具體操作。二、加大監管力度，司法行政部門、法院以及地方政府要切實履行登記審查義務，嚴格把關，司法行政部門對公民代理進行登記，經司法行政部門許可并登記的人才能作為公民代理人參見訴訟，在訴訟程序中，法院具體審查公民代理人的身份信息以及與當事人的關系，必須通過司法局和法院的雙重嚴格把關才能有效遏制違法公民代理行為。三、嚴厲查處公民代理收費行為，法律法規明文規定公民代理不得收取代理費，但在基層農村，由于公民代理常具有很強的隱蔽性，代理費往往以勞務費、咨詢費的形式出現，收受代理費常不打收條，違法收取代理收費的行為很難被發現，因此要盡快出臺懲罰措施，從而有效抑制公民代理收費行為。四、豐富法律服務市場，實時擴大基層法律服務者工作隊伍，擴大律師隊伍，加大法律服務的供給量，為基層農村提供更多的司法資源，適當降低律師代理費，從根本上斬斷違法公民代理的利益鏈條。

 

2、公民代理的"他律"

 

（1）、立法規制。逐步推進律師強制代理制度，立法要明確公民代理的資格，嚴格限制公民代理牟利，從源頭上防范和杜絕違法公民代理行為。明確公民代理案件的范圍以及公民代理的資格條件，嚴格遵守程序法規定，對不符合法定代理條件的公民代理人不予確認其代理關系，不予其參與訴訟活動的資格。目前關于公民代理的法律依據還不是很充分，有些法條含糊不清，例如"經人民法院許可的其他公民"實屬兜底條款，只要人民法院許可，所有公民盡可作為公民代理人，無形中把公民代理的范圍無限的擴大，為人民法院認定合法代理關系增加了難度，因此，從立法上必須嚴格限定公民代理的資格條件。

 

（2）、行政規制。加強司法行政管理力度，把公民代理納入司法行政管理范疇，嚴格監控、規范公民代理行為，加大對違法代理收費行為的處罰力度。嚴厲禁止公民代理收費，使其沒有利益驅動，自覺退出委托代理行業。地方司法行政部門必須切實履行監管職責，規范法律服務市場的正常秩序，嚴厲查處違法公民代理行為，對公民代理實行嚴格的登記制度，并對本地區內長期從事公民代理的人員進行摸查排底，做到對公民代理有一個詳盡的認知，以便管理。

 

（3）、司法規制。嚴格遵守訴訟程序，認真落實司法審查和告知義務，對不符合法定條件的公民代理堅決予以查處，告知當事人其沒有代理資格。在司法實踐中要切實完善訴訟程序規則，認真落實履行司法審查權，在訴訟過程中主辦法官一定要嚴格把關，審查公民代理人的身份信息以及與當事人的關系是否符合法律規定，即是否屬于"近親屬"或"社會團體委托的人"，嚴格把握法律標準，從而確定公民代理人的代理資格，對委托其他公民擔任代理人的當事人及時履行告知義務，明確公民代理人不得借訴訟代理收取代理費，在訴訟程序中如果接到對方當事人的異議，應及時審查，堅決查處違法公民代理行為。

 

（二）司法改革與公民代理的"自律"和"自限"

 

1、司法理念的轉變

 

公民代理的制度設計旨在緩和訴訟的爆炸式增長和法律服務市場司法資源嚴重不足的矛盾。新中國建立后，我國從根本上廢除了民國時期的六法全書，也完全廢除了舊的訴訟代理制度，這對律師職業是個毀滅性的打擊，我們的司法理念不鼓勵發展律師代理制度，對律師業有著諸多的偏見和成見，認為律師職業道德低下，是典型的"訴棍"，從根本上抑制了律師業的良性發展。直到改革開放以來，我們才回過頭來發展律師代理制度，但由于"欠債"較多，法律服務業起步較晚，發展到今天依然不能滿足廣大人民群眾的需求，公民代理的制度在一定程度上彌補了法律服務市場的不足，填補了農村法律服務市場的空白。隨著近十年的大力發展，法律服務市場有了很大的進步，法律從業者越來越多，素質越來越高，法律服務市場的發展呈良性態勢，相反，公民代理卻出現了很多棘手的問題，違法公民代理現象嚴重，嚴重擠壓了律師的生存空間，不利于法律服務市場的成長，如何合理規制公民代理成為當前亟待解決的問題，要想合理規制公民代理，必須轉變司法觀念：一、要大力扶植法律服務行業，加大對法律服務行業的制度支持，使得法律服務不光惠及城市，還將惠及廣大的農村。二、要適當降低律師代理收費，從目前來看，律師收費還是普遍偏高的，在農村基層，動輒數千幾萬的代理費不是人人都能夠承擔的，一些相對貧困的村民就只得聘請公民代理人擔任委托代理人，相信律師業的普及以及代理費的適當降低可以有效的阻斷職業公民代理人的利益鏈條。三、要完善法律援助機制，由政府主導向經濟困難無力聘請律師而因案件的特殊性又必須聘請代理人的提供免費法律援助，加大法律援助的投入，擴大法律援助的范圍，讓更多人享受高質量的法律服務，將會有力的打擊違法公民代理收費行為。

 

2、公民代理的"自律"和"自限"

 

合理規制公民代理，還必須由內而外，在公民代理群體內部進行自發約束，使得公民代理形成自發的規范。必須做到：一是杜絕公民代理違法收費行為，建立無償公民代理承諾制度，及時對當事人及公民代理人履行告知義務，明確公民代理不得收取代理費，對公民代理人產生監督和約束作用，一旦發現公民代理人有違規收取代理費的情況，立即通報司法行政部門并列入法院"黑名單"，對其批評教育，在今后的訴訟程序中加大對其的監督審查力度。二是加大普法宣傳力度，對個別違法公民代理人進行說服教育，廣泛通過各種媒體渠道，加大對公民代理的宣傳和報道，讓當事人了解公民代理的條件，做好釋法明理工作，換取公民代理人的理解和支持。各級人民法院和司法行政機關應相互配合、相互支持，共同做好規范本地區公民代理人參與訴訟的活動。同時，可以組織大型的宣傳教育活動，并制作宣傳文稿，告知轄區內群眾公民代理的資格條件以及公民代理不得收費的情況，并告知其公民代理的訴訟風險，使廣大的人民群眾真正能夠感受到公民代理制度帶來的便利，又從根本上革除公民代理的弊端。