[論文提要] 人民法院的司法改革經過長期實踐，在許多方面取得了突破性進展和歷史性發展。但司法改革過程中還存在著很多不足。科學、合理的司法職權配置是公正高效權威的社會主義司法制度的標志。本文以優化司法職權配置與司法改革的關系作為切入點，展開研究。論文第一部分闡述了優化司法職權配置的必要性。我國社會主義司法制度具有自己的優越性。我國當前司法資源配置方面也存在不少問題。現行司法體制的各個方面與現行政治體制具有密切的聯系，政治體制改革是司法體制改革的基礎和前提。論文第二部分闡述了司法改革的目標。一是解決法官依法獨立行使職權的問題。二是司法權威的實現。第三部分闡述優化司法職權配置的思路。一是區分偵查權、公訴權、審判權。二是排除行政干預，解決司法權與行政權交叉的問題。三是完善人民陪審員制度。第四部分為探索多元化糾紛解決機制，維護社會穩定，實現社會和諧。從解決社會糾紛的方式看，司法是最具權威的，但并不是唯一的。應當啟動民間調解機制，實行調解與審判分離、案件繁簡分流，節省司法資源。

 

 

人民法院的司法改革經過長期實踐，在許多方面取得了突破性進展和歷史性發展。但司法改革過程中還存在著很多不足。一方面，民眾認識到司法是維護社會正義的最后一道防線,而對法院改革寄予厚望；另一方面，司法改革并未如同民眾所期望的那樣，給中國的司法帶來縷縷春風。正如有的學者所言"盡管這些年來，法院改革取得這么多成就，但是社會整體上對法院改革還是不滿意的，民眾在感性上有不滿意，學者從理性角度出發也會有許多不滿意，甚至法官對法院改革也有不滿意，認為沒有達到理想的狀態。"優化司法職權配置，是司法改革的一個重要環節。就人民法院的司法職權配置而言，用什么樣的理論和方式指導改革,怎樣改革,始終是我們不斷探索并亟需解決的問題之一。黨的十七大報告明確提出"深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權"的部署。科學、合理的司法職權配置是公正高效權威的社會主義司法制度的標志。本文以優化司法職權配置與審判方式改革的關系作為切入點，展開研究。

 

一、優化司法職權配置的必要性

 

（一）我國社會主義司法制度的優越性所在

 

1、我國司法制度本質上具有人民性。社會主義司法制度是我國人民民主專政國家制度的組成部分。人民是國家和社會的主人，也是司法的主人。社會主義司法制度的人民性決定了社會主義司法必須堅持以人為本、執法為民和司法公正的基本原則，堅持一切為了人民、一切依靠人民的指導思想，把維護好人民權益作為工作的根本出發點和落腳點，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，為人民安居樂業提供有力的司法保障。

 

2、我國司法制度是中國共產黨領導下的司法制度。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心。中國共產黨執政，就是領導、支持、保證人民當家作主，維護和實現最廣大人民群眾的根本利益。黨既領導人民制定憲法和法律，也領導人民實施憲法和法律。堅持黨的領導與堅持司法的人民性具有內在的一致性。實踐證明，只有堅持黨的領導，司法工作才能堅持正確的政治方向和政治立場，才能保證憲法和法律的統一實施，把憲法和法律確定的人民群眾的根本利益落到實處。

 

3、我國司法制度中各司法機關存在工作機制上的分工負責、互相配合、互相制約。我國社會主義司法制度與西方國家司法制度的一項重要區別是，我國按照分工負責、互相配合、互相制約的原則配置司法權，人民法院行使審判權，人民檢察院行使檢察權，公安機關和國家安全機關行使偵查權，司法行政機關管理司法行政事務和獄政管理工作。這種格局與西方國家實行的以審判為中心的格局存在著結構性的差異。在我國司法體制中，分工負責是互相配合和互相制約的前提，互相配合和互相制約是分工負責的保障。

 

4、我國司法制度實行組織和決策上的民主集中制。審判委員會和檢察委員會及其工作制度是民主集中制在我國社會主義司法制度中的主要表現形式，也是我國特有的司法組織形式和決策方式。它們在保證司法質量，發揮司法人員的集體智慧，實行司法民主，加強執法監督，排除各種干擾等方面都起著重要的作用。

 

（二）我國當前司法資源配置方面存在的問題

 

1、司法職權在中央與地方的配置問題上，出現了司法權的地方化問題。我國是單一制國家，應當奉行統一的法制，地方各級司法機關是國家設在地方的司法機關，代表國家行使司法權。但在司法實踐活動中仍然存在司法權地方化傾向，使得地方各級司法機關在行使國家司法權力過程中受到地方因素的不當影響、干預，使得地方各級司法機關難以獨立、公正地行使司法權力，導致司法公正難以實現、司法權威難以樹立。

 

2、在橫向的司法職權配置上，出現了司法權泛化的問題。司法權應當由特定的主體行使，然而，當前司法實踐中，多頭司法，部門本位主義盛行，司法有失公信力，司法權威不高。

 

3、相同性質不同層級之間以及同一部門之間的司法權配置出現失衡。法律規定，上下級法院之間應當是監督與被監督的關系，而非隸屬關系。而當前司法實踐中，卻出現了司法權行使的行政化趨向，上下級司法機關的行政隸屬色彩濃厚，還存在請示、報告等現象。

 

4、司法權與司法行政職權的混同。司法權與司法行政職權是兩類性質不同的權力，兩類權力的行使具有不同的特點、不同的規律。而在當前司法實踐中，兩種權力卻出現了混同，嚴重影響了司法職權行使的效率。

 

（三）現行司法體制的各個方面與現行政治體制具有密切的聯系

 

政治體制改革是司法體制改革的基礎和前提。司法職權配置涉及多個層面，就法院而言，既涉及中央統一的司法權如何配置到地方的問題，也涉及各司法機關機構設置、職權劃分和相互利害關系；既涉及法院內部的職權和管轄權劃分等問題，也涉及司法職權配置如何更好地適應人民群眾需要、如何更好的發揮社會主義事業建設者和捍衛者作用的問題。目前在司法改革中各種思潮并起，既存在著不分青紅皂白盲目套用西方司法理念和制度的問題，也存在著以部門利益為出發點片面強調其重要性的弊病，司法職權配置的改革主要停留在司法機關內部就具體操作問題進行的反行政化改革，但這種改革本身就充滿了行政化色彩，而且比較多地呈現出自下而上、各自為戰的局面；司法職權配置在強調科學性和收斂性的同時，卻忽視了其便民性和社會功能的拓展，使改革失去了其本來需要堅守的目標，誘發了新的問題。黨的十七大立足全面建設小康社會新的歷史起點，提出了"深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權"的目標，其中最顯著的變化就是把十六大報告中"完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度"改為"優化司法職權配置"。因此，有必要重新審視以往司法職權配置改革中的一些基本理念，并在新的理念指引下通過深化司法體制改革來進一步優化司法職權配置。

 

二、司法改革的目標

 

(一)解決法官依法獨立行使職權的問題

 

解決法官依法獨立行使職權的問題，主要應從以下兩個方面著手：

 

1.要落實憲法確立的司法機關獨立行使職權的規定。新中國第一部憲法和現行憲法均規定了司法機關獨立行使職權。但憲法的規定未落到實處，我們并沒有圍繞實現這一目標建構我們的司法制度。由于司法機關在人財物等方面都受制于同級地方政權，在有些案件的審理上，法官不是代表國家行使審判權，而是代表地方利益甚至是某個人、某些人的利益。保障司法機關獨立行使職權，必須徹底改造形成司法權地方化的體制性因素，解決法院人財物受制于地方的問題，并以此為思路來進行相應的制度設計。

 

2.司法機關獨立行使職權應落實到法官獨立行使職權。司法獨立應是法官獨立而不僅僅是法院整體獨立，這也是審判規律的總結。否則，來自法院內部的影響法官依法辦案方面的干預會遠遠多于外部。首先，個人決策更符合司法活動的性質，因而有利于司法的公正。通過公正的程序使當事人產生對司法機關和司法活動的肯定性評價。這種效果，只有當事人親身經歷了公開的庭審和判決過程，才能獲得和維持。法院作為一個整體行使審判權的司法模式，不可能提供這種"公正的形式"，因為在所謂"民主集中制"的司法決策模式中，當事人的主體參與、程序的公開、裁判者直接聽證這類公正程序的基本要素均被犧牲了。失去了這些要素的司法程序，不僅無法滿足人們對公正的審判程序的要求，事實上也難以保證公正的審判結果。法官獨立的另一個理論依據可從效率的角度提出。司法是一種個性化的活動。之所以這樣說，恰恰因為司法是一種講究"親歷性"的活動。正如有學者所言，"對當事人言辭的判斷，對證人所作證詞可信性的判斷，都離不開判斷者對被判斷者的近距離觀察"；而只有在這種"近距離觀察"基礎上的判斷，才更接近事實，也更讓人信服。

 

(二)司法權威的實現

 

1、司法權威與司法公信力密不可分。司法權威的實質是司法具有公信力，而司法公信力的形成來源于司法機關盡可能公正地解決每一起案件，實現實體正義，在經過一定時間后取得公眾信任并由此而形成穩定的影響力。

 

2、法官隊伍的精英化是提高司法公信力進而提高司法權威的重要因素。法官自身的素質直接影響到審判的質量。高素質的法官是確保審判質量的前提，而高素質法官隊伍的建設在具體落實時，一是要求素質高，二是要求數量少，兩者缺一不可，由此實現法官精英化。可見，法官精英化是對法官高素質化的一種更為貼切的表達。

 

3、建立相應的配套制度。實現司法權威，僅僅依靠法官精英化還不夠，還需要一系列配套制度的建設和完善，如信用制度、判例制度、律師制度等等。對現有的法官進行重組和分流，即創建法官少、輔助人員多的新型法院。

 

三、優化司法職權配置的思路

 

（一）司法權運行機制問題

 

由于司法權具有被動性、中心性、公開性、獨立性、終局性、權威性等特征，應將人民法院行使的審判權與人民檢察院行使的偵查權、公訴權與公安機關行使的偵查權區分開來。基于此，在司法職權的優化配置過程中，我們應當構建職能明確、分工合理、制約有效的司法權運行機制。這樣才能解決不同部門之間的職能交叉、混同、重疊乃至扯皮的現象，才能解決部門之間的利益糾葛、利益沖突。改變司法機關的行政領導對司法工作行使指導權的方式，解決行政權制約審判權，審判不獨立問題，使得法官個體能夠真正依法獨立公正地作出判決；明晰司法權與司法行政職能的界限，改革司法機關的工作機制和人財物管理機制，逐步實現司法審判和檢察同司法行政事務相分離。在司法職權的優化配置過程中，法院管理模式的轉變是勢所必然，審判權與司法行政職權的混同與交叉問題應當得到徹底解決，實現審判權的獨立行使、司法行政權的集中統一管理。

 

（二）司法權與行政權交叉的問題

 

法律雖然規定了人民法院依法獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉，但我們的司法機關是設立在一定行政區域內，它只是這個行政機構中的一個機關，人權財權掌握在行政首腦手中，受地方和部門保護主義的影響太大，有些行政機關首長以黨委的名義干預案件的審理和裁決，讓承辦法官無所適從；當事人的無理上訪、鬧訪和纏訴，行政機關從各方面綜合考慮，給司法機關定調子，施加壓力，嚴重損害了司法權威；一些人法律意識淡薄、特權思想嚴重，經濟落后、素質低下等因素也嚴重影響著司法權威。一要實行交叉審理和執行，把容易發生地方和部門保護主義的重大案件，指定異地法院管轄。二要提級審理和執行，把容易引起行政機關不當干預的案件，由上一級法院提審或執行。三要實行人權財權上劃；四要打破行政地域管轄界限。

 

（三）完善人民陪審員制度

 

1、現行人民陪審員制度存在的問題在于：一是陪而不審。在目前的人民陪審員參加法院審判案件之中，有相當一部分陪審員審判案件時，只是坐在審判臺上，做做樣子，擺擺架式，形同虛設。二是人民陪審員參與意識不強。大部份陪審員都有自身的本職工作，有的單位不支持其參與審判，有的陪審員認為這是份外之事，總是被動地參加審判案件。三是陪審補助費偏低。

 

2、解決這個問題應從提高人民陪審員的素質做起。陪審員的素質是陪審員勝任陪審工作的前提和基礎。應注重提高人民陪審員的政治素質、文化素質和業務素質等。陪審員具有良好的政治素質是其所參加審判的案件公正與否的先決條件。陪審員還應具有較高的文化程度，如果文化程度太低，對法律專業一竅不通，那么在法庭上，將很難理解法官、律師的法言法語，不利于審判效率的提高，也不利于司法公正的實現。對陪審員，不應要求他們達到職業法官所具備的法學理論水平和豐富的審判實踐經驗。但其應具有一定的法律專業知識，對于法律程序和法律實體上的有關規定也應熟悉掌握。

 

四、多元化糾紛解決機制探索

 

1、從解決社會糾紛的方式看，司法是最具權威的，但并不是唯一的。司法作為維護社會正義的"最后一道防線"，便意味著在正常情況下，司法不應成為首要的選擇，而應該成為一種例外。尋求和建構多元化的糾紛解決機制，形成一個較為完整的糾紛解決體系，從而讓糾紛主體能夠根據法律規定按照自身利益的要求選擇糾紛解決方式，是一個理性社會所應具備的最基本的功能。同時，也是構建和諧社會，建設民主法治社會所不可或缺的要素。

 

2、發揮民間調解的優勢。我國是傳統的禮儀之邦，以和諧為核心的儒家思想深深滲透到了人們生活的方方面面。"和為貴"的觀念根深蒂固。民間調解優勢在于：（1）調解人與當事人一般都是親朋好友或鄰居，知道問題癥結所在，在解決糾紛時往往直奔主題；（2）民間調解可以盡量促成當事人雙方的和諧團結，一旦調解成功，容易平息爭端，修復損害的睦鄰關系；（3）民間調解的手段多樣，調解人可以動用各種手段來解決糾紛；（4）民間調解自動履行率高。由于民間調解是糾紛雙方自愿達成的調解協議，得到雙方自愿認可的，義務人為了維護自己在周圍人群中的形象和聲譽，一般都會主動履行。

 

3、調審分離。調審分離是法院的調解階段與開庭審判階段應予分離，調解主要在庭前準備程序中進行。調解本身不屬訴訟程序，不以事實清楚、法律適用準確為要件，屬于非訴程序，由法官監督而無需法官主持，可以由法官助理或其他輔助人員在開庭審理前進行。那些有豐富實踐經驗但法律知識水平有限的人更適合擔任法官助理或專職調解員，不宜行使審判權。而那些具有較高法律水平的人，才能成為真正意義上的法官，法官只對疑難案件進行法律上的判斷。庭前調解時，由于對案件事實和法律爭議逐步明確化，和解的機率將會隨之加大，從而實現訴訟效率的最大化。調解不僅可由法官助理，法院輔助人員進行，而且可以采取由法院聘任轄區內具有一定學識、身份和威望的人員為調解員參與調解的方式。這一制度的實質是讓民間調解員在法官的監督下進行調解，將民間調解這種非正式糾紛解決機制與司法審判這種正式的糾紛解決機制熔為一爐，二者互為補充。這樣，民間調解得以規范化，法院繁瑣的訴訟程序也得以簡化。這種制度既可以通過調解制度來追求實質正義，同時也可預防民間調解放任自流后，過于隨意。這種實質正義與形式正義相結合的有效機制，與國外的訴前強制仲裁、強制調解等具有異曲同工之妙。

 

4、案件實行繁簡分流。社會糾紛雖然層出不窮，但實際上很多糾紛沒有必要到法院解決，即使到了法院，也沒有必要由法官來解決。大部分民間借貸糾紛等案件，法律適用上很清楚，一個不懂法的人，按照人情常識也可以作出判斷，沒有必要動用具備較高法律知識水平的專業法官。因而對于法院數量眾多的案件，將它們按照復雜簡易程度，實行繁簡分流，復雜的案件交由專業法官審理，簡易案件則可由法官助理或者速裁庭快速審結。使專業法官能夠集中精力，嚴格按照程序的要求，高質量地審理好相對疑難復雜的案件。同時，也有效地解決了審判質量與數量的矛盾，實現公正與效率的平衡。

 

優化司法職權配置，是建設公正高效權威的社會主義司法制度的重要途徑。實現司法職權配置的優化不可能一蹴而就，需要在司法改革的實踐中不斷探索研究，總結經驗，逐步取得進展。