論文提要：2008年，十一屆全國人大常委會第五次會議初次審議了《中華人民共和國國家賠償法修正案(草案)》。該草案及說明在中國人大網(www.npc.gov.cn)公布，并向社會公開征集意見，這一舉措引起社會大眾的關注與討論。2010年4月29日，中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國國家賠償法>的決定》，修改后的《中華人民共和國國家賠償法》自2010年12月1日起施行。該法第三十五條中，精神損害賠償的金錢賠償方式正式被寫入法律。本文試就國家賠償中精神損害賠償的相關問題進行研究，對完善立法提出建議。（全文約7400字）

 

 

 

導言：

 

人格權是公民依法享有的一項最基本的憲法權利，一切國家機關、個人、團體、組織都應當以憲法作為活動的根本準則。國家機關工作人員因違法行使職權侵犯公民人格權并造成損害的，國家同樣應當承擔賠償責任。有損害的產生則必有與之范圍相當的賠償或補償，這是現代法治國家對其社會成員應作出的基本承諾。隨著物質經濟的發展，我國的法律進一步趨于完善。人們日益增長的基于精神層面上的需求，帶給我們的越來越多的思考。

 

精神損害賠償問題，作為一個爭論的熱點，出現在國家賠償的范圍之中，這是社會發展與法制健全的必然結果。我國國家賠償法自頒布實施的十五年來，在限制濫用公權力、維護公民合法權益、保障其獲得賠償的權利上起到一定的作用，雖然從在社會中的實施效果上來看，由于法律條文可操作性的缺乏而造成實際獲得賠償的案件并不多，沒有達到民眾的預期，卻為在國家賠償領域適用精神損害賠償金奠定了基礎。國家賠償制度的完善與發展，是衡量民主法治進程的標準之一，所以在國家賠償中增設精神損害賠償的重要性就更加顯而易見。

 

一、我國國家賠償中精神損害賠償之立法修正

 

國家賠償法源于民法，或者說至少是在借鑒民法理論的基礎上發展起來的，國家侵權行為的歸責原則，在根源上同樣來自民法的歸責原則，民法中損害賠償的觀點，過錯責任等原則不同程度地使用于各國賠償制度。但由于國家管理活動的特點決定，國家賠償原則的歸責原則又區別于民事賠償的歸責原則。

 

我國國家賠償采用的主要是違法歸責原則。對違法作廣義上的擴大解釋，即包含以下四點：

 

（1）違反明確的法律規定，干涉他人權益；

 

（2）違反誠信原則、尊重人權原則以及公序良俗原則，干涉他人權益；

 

（3）濫用或超越行使自由權，提供錯誤信息、錯誤的指導、許可或批準，造成他人權益損害；

 

（4）沒有履行對特定人的法律義務或盡到合理注意。

 

從一定程度上來看，我國的國家賠償法應表述為國家責任法。

 

我國自1995年1月1日起施行《中華人民共和國國家賠償法》，當時理論尚不成熟、適用范圍也較狹窄，重點是，在當時民事侵權案件中，對公民的生命健康權遭受侵害所造成的精神損害不予賠償。2001年，《關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》的頒布，開始對公民的生命健康權遭受侵害所造成的精神損害給予賠償。與此同時，國家賠償法并未作相應修改，依舊不予賠償，在歷經十五個年頭的風風雨雨之后，已漸漸跟不上時代發展的步伐。

 

精神損害，是指侵權行為所導致的致使受害人心理和感情遭受創傷和痛苦，無法正常進行日常活動的非財產上的損害。表現為精神上的恐懼、悲傷、失望、憂慮、不安、意志消沉、絕望等情緒，一般由侵犯人身權造成，如人格尊嚴、生命健康，也不排除因侵犯財產權而引起。

 

精神損害賠償是指公民因其人身權利受到不法侵害，使其人格利益和身份利益受到損害或遭受精神痛苦，要求侵權人通過財產賠償等方法來進行救濟和保護的法律制度。我國《民法通則》第一百二十條規定了基本的精神損害賠償，在《婦女權益保護法》和《消費者權益保護法》等法律中，也有一些精神損害賠償的規定。

 

精神損害賠償是侵權行為法中的一項重要內容。國家賠償法，作為一種特殊的侵權行為法，理應包含精神損害賠償的內容。國家賠償法上的精神損害賠償是指公民因其人身權利受到國家不法公務行為侵害，使其人格利益和身份利益喪失、減損或遭受精神痛苦，要求國家賠償義務機關通過財產賠償等方法進行救濟和保護的法律制度。目前，此項內容已在我國的國家賠償法中得到初步肯定。

 

《中華人民共和國國家賠償法》第四章賠償方式和計算標準中，第三十五條規定："有本法第三條或者第十七條規定情形之一，致人精神損害的，應當在侵權行為影響的范圍內，為受害人消除影響，恢復名譽，賠禮道歉；造成嚴重后果的，應當支付相應的精神損害撫慰金。"

 

金錢，作為價值的一般尺度，可以成為滿足受害人人身及精神需要的物質手段。盡管金錢賠償無法彌補受害人的精神利益，但它可以使受害人感到慰藉，并能使其在其他方面得到精神的享受。

 

低標準的賠償會產生不利后果：

 

（1）受害人所受之侵害得不到充分補償，從而有可能產生對法律的不滿，對國家機關甚至對整個社會的不滿，所積累的怨念如長期得不到排解，社會正義如長期得不到充分伸張，國家機關及其工作人員在人們心中的形象必然受損；

 

（2）過輕的懲罰，不足以威懾違法的國家機關及其工作人員，從而造成惡性循環，可能會導致繼續踐踏公民、法人或組織的合法權利，繼續踐踏法律。

 

我國國家賠償法的這一修正擴大了精神損害賠償范圍，確立國家賠償中精神損害金錢賠付方式，雖然規定較為模糊，賠償金計算標準尚未明確，欠缺可操作性，但新增的這部分內容，正體現著我國正在以積極的態度用立法形式促進我國社會公平正義的努力過程。想要讓更多的人得到法律救濟，就要從多方面把握，包括從國家性質、公平正義的理念，保障國家管理秩序和維護社會穩定等方面考慮。

 

二、完善我國國家賠償中精神損害賠償之必要性

 

（一）憲法要求

 

我國現行憲法第三十八條規定："中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。"

 

憲法對本項的規定由來已久，《五四憲法》第九十七條規定，中華人民共和國公民對于任何違法失職的國家機關工作人員，有向各級國家機關提出書面控告或者口頭控告的權利。由于國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有取得賠償的權利。

 

從五四憲法第九十七條到八二憲法第四十一條第三款，對國家賠償所作的原則性規定，都對受到精神損害的公民應取得精神損害賠償的權利加以肯定，體現了憲法的保障公民權利原則。

 

（二）公平訴求

 

國家機關侵權與民事主體侵權的區別只是在于主體不同，行為本質上沒有區別。傳統的理解沒有把國家同一般的民事主體進行合理的對等，而往往把國家和行政機關置于高于公民的特權地位。從某種程度上講，國家機關與民事主體權利義務具有一定的對等性，國家侵權責任承擔方式與民事侵權責任承擔方式也應在立法和實踐上進行統一。無論是民事侵權行為，還是國家侵權行為，只要給公民造成了精神損害，均應給予受害人以法律救濟，賦予受害人精神損害賠償的請求權。

 

相對于民法中對精神損害賠償的規定，同一層面對比下的矛盾不斷顯現，并使得矛盾日益對立、激化，造成了社會不公平狀態的不安后果。此所謂不患貧，而患不均，不患寡，而患不安。國家侵權與民事侵權不應因主體的不同而使對侵權行為承擔責任的范圍有如此之大的差異。

 

相同的侵權行為，造成不同的賠償結果，使國家在侵權行為中享有了特權，于自然人，而不平等。和目前日益嚴重的道路交通事故案件處理過程中所產生的同命不同價現象一樣，都是有悖于法律面前人人平等原則的，都是不利于公平正義的實現的。

 

通過修正，使國家在法律關系之中國民化，將國家之侵權行為民事化，促進了民主，是中國法制史上的一大進步。

 

（三）監督公權

 

對公權力進行監督，即限制權力濫用。國家精神損害賠償就是以支付金錢的方式來追求心靈創傷的彌合。不僅撫慰受害人的心靈，還以另一種方式提供精神補救，并且是對加害人的非難。同時，要求有故意或重大過失的公務員支付部分或全部賠償費用，顯然，這樣的通過物質形式的制裁與監督更具效率。這種經濟上的制裁與威脅，不僅可以促進國家機關及其工作人員依法行使職權、提高工作效率，更有助于促進國家機關及其工作人員崗位責任制的進一步完善。

 

國家賠償法的本意就是要依法限制權力的專橫和濫用，但由于歸責原則過于簡單，免責條款過于紛繁，使得法律對于權力的控制效果并不顯著。許多國家的國家賠償在原有的基礎上逐步推行公平原則、無過錯原則、危險責任原則等原則來彌補不足。如法國在司法賠償領域實行無過錯原則輔之以過錯原則；又如德國在刑事賠償中實行無過錯原則兼顧公平原則等。這些都是具有參考價值的做法，是對權力濫用更好地監督，也是對受害人權益更好地保護。

 

從國家賠償責任的性質來看，我國的國家賠償是從傳統的民事責任中分離出來的，現已發展成為一種獨立的國家責任，而非歸屬于民事責任。我國《行政訴訟法》、《國家賠償法》 的頒布，確認了我國國家賠償責任的性質是自己責任，無論公務員有無主觀過錯，只要損害發生在國家權力運作過程中，由違法行為所引起，國家都要負賠償責任。

 

（四）國際趨勢

 

國家賠償是從民事賠償中發展而來的，兩者有許多相通之處，都是對受損權益的恢復和補救。各國在國家賠償具體制度的設計與操作上各不相同。在美國，國家賠償在歸責原則、訴訟程度以及賠償范圍等方面都與民事賠償基本相同；而在法國，二者間則存在很大差別，國家賠償是獨立的法律制度，法律原則是由判例產生，不適用民事賠償的規定。

 

國家賠償制度是人類社會發展到特定歷史階段的產物，其最早出現于十九世紀七十年代，至今只有一百多年的歷史。西方國家的國家賠償制度的產生和發展，大體經歷了三個時期，即從否定至相對肯定，到最后的全面肯定。

 

在二戰后逐漸成為主流的保護人權思想，使國家賠償進入全面肯定階段，成為世界潮流的方向。重視精神損害的國家賠償成為各國國家賠償法重要的價值取向之一。但相對于民事賠償而言，國家賠償并未實現全面肯定，仍存在著很多禁區，即國家為自己保留的特權。

 

《美國聯邦侵權賠償法》規定："美國聯邦政府，依據本法關于侵權行為賠償之規定，應在與私人同等的方式和限度內，承擔民事責任"；《德意志聯邦共和國國家賠償法》第7條第1款規定："對于損傷身體的完整、健康、自由或者嚴重損害人格等非財產損害，應予以金錢賠償"；《日本國家賠償法》規定："對于被害人之直系尊親屬、直系卑親屬及配偶，斟酌被害人之社會地位或過失程度及遺屬生活狀況，應賠償慰撫金"

 

三、完善我國國家賠償中精神損害賠償之可行性

 

（一）物質基礎

 

在國家賠償法立法之初，基于對當時國家國情、國庫財力的考慮，我國是處于社會主義初級階段的發展中國家，市場經濟剛剛起步，財政狀況并不算富裕，而國家賠償是由國家財政支出的，故國家賠償的范圍不宜過寬。這正是造成現行國家賠償法限制可賠范圍、否認精神損害賠償的重要原因。但是，從法律角度來看，賠償與賠償主體的負擔能力并沒有必然聯系，一個人并不能因為負擔能力有限，就對自己的侵權行為少負或者不負賠償責任。

 

經過二十多年的持續穩定發展，我國的綜合國力不斷增強，已經具備了相當的財政實力，作為國家賠償的強大后盾，具有較為良好的履行能力。從國家經濟承受能力考慮，承擔精神損害賠償責任并不一定會給國家造成過重的財政負擔。而且國家承擔精神損害賠償責任，也并不完全等同于加大國家的財政支出，因為國家對因故意或重大過失不法侵害公民合法權益的執法人員還享有追償權。

 

（二）政治考量

 

精神損害對一些受害人來說，更甚于人身損害或財產損害，如不予以適當的賠償，將難以彌補其損失。確立精神損害賠償，既有利于對受害人的救濟，也有利于公民與政府間新型平等關系的形成。因為，公民的人格尊嚴同樣需要賠償法律的認可與保護。

 

人們在物質上獲得一定的保障后，就會更加渴望民主，希望真正成為國家的主人，感受國家對自己的關懷，追求精神世界的進一步豐富與滿足。國家，作為人民的國家，應該順應民意，滿足人民的各類合理需求，強化人民的滿意程度，以求實現公民與國家形成良性互動，來適應建設和諧社會的需要。于是，完善國家賠償法中精神損害賠償制度就有了堅實可靠的民意支持。

 

建立我國的國家賠償責任制度，應考慮我國的國體、政體及國家職能諸因素，并應以國家與人民之間的關系為出發點。我國民法對侵權行為造成公民、法人或其他組織非物質損害的情形已有賠償規定，在實際生活中已有賠償案例，并取得了良好的社會效果。精神損害賠償制度確立后，將會迎來相處得更為和諧更為融洽的國與民的關系。

 

（三）文化傳承

 

根據十八世紀資產階級革命家盧梭提出的主權在民學說，國家主權是社會契約的體現，是由全體公民所享有的、不可轉讓的權利。國家和人民之間，是委托與被委托的關系，國家成為公共意志的執行人，是社會的公仆。國家不是主權的持有者，必須執行和遵守人民制定的法律并接受法律的制約，違法者應承擔相應的法律責任。

 

主權在民思想的進一步深化和具體化為法律面前一律平等思想。當國家執行公權力時，國家與公民之間是管理者與被管理者、權力與服從的關系。公民必須服從國家的管理，服從國家權力。但是當國家公務人員在公務活動中，侵害了公民的合法權利，國家應負賠償責任的時候，國家與公民不再是管理者與被管理者之間的權力與服從的關系，而是民事法律關系中的平等主體之間的關系，這種關系就如同民法上公民同公民之間的關系一樣，是完全平等的。國家與公民在國家賠償制度之中，實行的是法律面前一律平等的原則。

 

在普通法系國家盛行的法律擬制說認為，國家是一個擬制的法人，和普通的法人一樣，對其不法行為應同樣承擔責任，同樣受法律支配，國家賠償在性質上與一般的民事責任沒有差異。

 

四、我國國家賠償中精神損害賠償制度之構建方案

 

（一）實施困境

 

精神損害的普遍性在于，只要有國家侵權的發生，無論是侵害財產權利還是人身權利，精神損害無時不在，只不過是程度大小的不同而已。

 

人身損害和財產損害是有形的，而國家侵害行為造成的精神損害往往是無形的，是隱藏在有形的人身或財產損害之后的。痛苦的價值是無法精確地計算的。在形態上，由于精神損害是一種非財產性的損害，無法直接用計算財產損失的方法來衡量，也無公式可循，使得賠償金的確定成為建立和完善精神損害賠償制度中最難解決的問題。國外也大多只籠統規定為賠償"相當金額"或由法官依具體情況酌定。我國關于國家賠償中精神損害賠償金的量化標準，目前也尚未有明確規定。

 

（二）國際借鑒

 

精神損害賠償案件中，由法院判令侵權人向受害人支付一定數額的金錢，目的在于慰撫受害人精神痛苦并適當補償其損失。精神損害賠償金的確定應當以一定的原則為指導，法官在裁判中盡可能地做到客觀與公正。

 

除了英美法系國家，大部分國家基于將精神損害賠償明確化、平等化的考慮，減少或降低法官自由裁量的任意性和主觀性，采取酌定賠償原則、比例賠償原則、標準賠償原則、固定賠償原則、限額賠償原則等方式來確定賠償標準。

 

國外關于確定精神損害賠償的主要原則有：

 

（1）酌定原則，不制定統一的賠償標準，而是法院根據案件的具體情況酌定，如英美法系國家根據具體案情，法官自由裁量賠償金的具體數額；

 

（2）比例賠償原則，通過確定與有關醫療費的一定比例而使痛苦和遭遇賠償的數額標準化，如德國和秘魯；

 

（3）標準賠償原則，確定每日賠償標準進行計算，如丹麥；

 

（4）固定賠償原則，如日本，制定各種精神損害的固定的慰撫金賠償表格，可對照表格確定具體金額；

 

（5）限額賠償原則，規定精神損害賠償的最高限額，法官可在最高限額下酌定具體數額。

 

國外采用的主要方法有：

 

（1）概算法，使用這種方法不對精神損害的各種情況分門別類，而是一并提出精神損害賠償的總數額，如美國、日本、丹麥，此法計算簡便迅速，符合具體情況具體分析的辯證原則，但又存在很大的盲目性與隨機性；

 

（2）分類法，將精神損害按項目進行明確的分類，計算出各個單項的賠償數額，然后相加得出賠償總額，如英國、法國、日本，此法計算較為精確，但缺點在于比較繁瑣，不易操作；

 

（3）折衷法，先將精神損害所要考慮的項目列出，法官在此基礎上加以綜合考慮，提出賠償總額，如德國、瑞士。

 

任何一種單一的規則和方法都無法解決精神損害賠償所面臨的各種具體問題，只有根據案件的客觀實際情況，加以綜合運用，才能使對案件的處理做到真正的客觀與公正。精神損害賠償，宜適用撫慰為主、補償為輔的原則。

 

精神損害不同于其他形式的損害，無法以貨幣等價物予以度量，因此數額不宜太高。但數額也不能太低，否則起不到撫慰的作用。法律規定精神損害賠償的目的，在于通過這種方式來緩和或解除受害人精神上所遭受的痛苦，對受害人起到撫慰的作用。這一原則說明，精神損害賠償并不是法律救濟中的主要目的，更不是唯一方式。佟柔教授指出："對于人格權受到侵害的主體來說，賠償損失畢竟只是一種輔助性質的補償手段，更重要的是保護并恢復其人格權。"

 

（三）回歸民法

 

在國家賠償中，國家與公務人員的關系，類似于私法領域里的雇主雇員關系。國家賠償責任，以民事上損害賠償理論為基礎。

 

《臺灣國家賠償法》第五條規定："國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定。"縱觀各類規定，此方法較易操作。

 

（四）綜合考慮

 

法官在適用法律過程中擁有很大的自由裁量權，任意決定賠償的數額，從而影響了法律的統一性、公正性和嚴肅性。所以在不規定上限和下限的情況下，又要對自由裁量權進行一定的限制。筆者認為，適用德國、瑞士等國在計算精神損害賠償金時所使用的折衷法，較符合我國國情。

 

需要考慮的因素主要包括：

 

（1）司法鑒定得出的傷殘等級；

 

（2）侵權行為的具體情節，如行為的場合、具體的手段、持續的時間等；

 

（3）受害人的個體差異及其諒解程度；

 

（4）侵權行為所造成的社會影響；

 

（5）當地的經濟發展水平和平均生活水平。

 

另外，在健全精神損害賠償制度的同時，健全追償機制，使之切實可行，而非一紙空文。還可適當保留國家的免責條款，逐漸減少國家的特權，使國家在適應中進步。

 

結語：

 

我國近年來司法實踐中出現的問題，已顯現出精神損害賠償制度作為國家賠償救濟手段的重要性。國家賠償在制度上的構建，并不預示著該制度的真正有效運行和"有損害就有賠償"原則的深入人心。 精神損害賠償制度亦是如此。建立健全此項制度，使其更具可操作性，確實保護受害人的人身權利和人格尊嚴得到較為全面有效的救濟，使之成為諸多救濟措施中不可或缺的方式之一，才能真正實現以人為本、依法治國、公平正義之和諧社會。國家全面承擔民事責任，刪減國家享有的特權，使之在法律面前，與眾生平等。

 

 

注釋：

 

1、郝明金：《精神損害與國家賠償責任》，載于《政法論壇：中國政法大學學報》，2002年第06期。

 

2、姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社，1999年版，第418頁。

 

3、參見應松年主編：《國家賠償法研究》，法律出版社，1995年，第84頁。

 

4、《法學研究》編輯部編著：《新中國民法學研究綜述》，中國社會科學出版社，1990年。

 

5、王利明、楊立新：《侵權行為法》，法律出版社，1996年，第223頁。

 

6、參見薛剛凌主編：《國家賠償法教程》，中國政法大學出版社，1997年，第14頁。

 

7、參見《行政訴訟法》，第68條。

 

8、參見《國家賠償法》，第2條。

 

9、姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社，1999年，第439頁。

 

10、參見房紹坤等著：《國家賠償法原理與實務》，北京大學出版社，1998年，第61頁。

 

11、[美]邁克爾·D·貝勒斯著：《法律的原則--一個規范的分析》，張文顯等譯，中國大百科全書出版社，1996年版，第318頁。

 

12、參見萬剛俊等：《完善精神損害賠償制度的幾點思考》，載《人民法院報》，2000年5月30日。

 

13、佟柔：《中華人民共和國民法通則疑難問題解答（第一輯）》，中國政法大學出版社1986年版，第42頁。

 

14、江必新：《國家賠償法原理》，中國人民公安大學出版社1994年版，第35頁。