【內容提要】  訴訟制度的設計和運作應當以一定的司法理念為指導。"接近正義"理念已成為各國設計和改革訴訟制度的最高理念。我國的司法救助制度作為訴訟制度的重要組成部分尚處于起步階段，由于缺乏系統性和理念的支撐，在運行中暴露出許多弊端。本文在對該制度現存的弊端進行分析的基礎上，探討了西方"接近正義"理念對完善我國司法救助制度的若干啟迪，并著重分析了該制度的價值取向，同時對改革和完善我國司法救助制度提出了若干具體設想。

 

 

前言：

 

司法救助制度，是國家法律制度的一項重要內容。它是指人民法院為了保障公民合法權益的實現，對因經濟困難無力支付訴訟費用或訴訟能力存有嚴重欠缺的公民，在無力尋求其他法律救濟的情況下，提供各種法律上的幫助，保證其能夠正常參加訴訟，以真正實現法律面前人人平等，確保在全社會實現公平與正義的制度3。

 

2000年7月，最高人民法院頒布了《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》（以下簡稱《規定》）?！兑幎ā返某雠_，標志著我國司法救助制度從雛型走向完善，進入了一個新的階段?！兑幎ā穼嵤┧哪陙?，全國各級法院積極開展司法救助工作，對于維護公民的基本人權，維護社會正義，發揮了積極作用，取得了良好的社會效果4。同時該項制度也充分展示了社會主義司法制度的優越性和人民法院文明司法的形象，被社會各界譽為"為弱勢群體撐起一片藍天"。

 

但是由于司法救助制度在我國是一項新興制度，尚處于起步探索階段，無論是法律規定還是實踐工作中均暴露出一些問題或弊端，而這些弊端的存在，將會嚴重阻礙司法救助制度應有價值的實現。有鑒于此，筆者不揣冒昧，在對現行司法救助制度運行中的弊端進行分析的基礎上，考察司法救助制度在中國和西方的發展歷程及趨勢，探尋西方接近正義理念對我國制度完善的啟迪，同時對該制度的應有價值進行研究，并對完善該制度提出若干具體設想。

 

一、   現行司法救助制度施行中存在的問題及反思

 

如前文所述，司法救助制度的推行，取得了一些積極效果，但在其運行過程中，也暴露出以下一些問題：

 

1、理念的缺失－實踐先行的尷尬

 

司法救助應包括兩方面內容：第一項是要救助經濟確有困難，交不起訴訟費的群眾，使他們打得起官司，即保護公民的訴權。第二項是要救助確有冤情但正義難以伸張的群眾，使他們打得贏官司。即保護公民的勝訴權。但之后最高院頒布的《規定》，其內容僅涉及第一項內容，且限定在民事、行政訴訟中，對保護勝訴權的內容未予涉及。由于指導思想的不統一，直接造成了部分法院將司法救助狹義的理解為對當事人訴訟費用的減緩免5。在此種思想之下，司法救助成了法院給當事人的"恩惠"。

 

筆者認為，最高法院出臺的司法救助制度，在某種程度上是為了扭轉社會上對法院評價日益降低的趨勢，體現司法人性化的特點而推出的6。由于缺乏理念的支撐，在制度設計之始，僅是從法院提供司法救濟角度進行構建，并非從方便群眾接近司法、利用司法的角度去設計，在一定程度上影響了司法救助制度自身功能的發揮和能量的釋放。

 

雖然在改革的初始狀態，憑著司法實踐經驗和直觀感覺，以"摸著石頭過河"的改革思路推行一些改革措施和嘗試，在實行之初，會有一些生存空間。但當改革觸及司法體制的更深層面時，這種思路下的改革措施不可避免地會使改革走向彎路，進而增加改革的成本。改革需要創新，但任何一項改革均需以一定的理念為基石。從本質上言，任何改革首先都是觀念性的，而后才是操作性的。只有重視觀念轉變的司法改革才能真正取得成效，并最終獲得成功。因此，明確構建司法救助制度的理念要求，無論在理論上還是在實踐中都具有非常重要的現實意義。制度設計也應在統一的理念指導下，對制度應有價值進行分析，并進行充分嚴密的論證后推出。

 

2、體系的混亂－制度設計的缺陷

 

目前我國有關司法救助的規定處于混亂無序的狀態之中，未形成一個健全的體系。除了最高院2000年《規定》中對司法救助的內容作了具體的規定外，在其它相關法律、法規、司法解釋及文件中也有關于司法救助的規定。如：《人民法院訴訟收費辦法》中對訴訟費用減緩免的規定；《刑事訴訟法》及最高院《關于執行<中華人民共和國刑事訴訟法>若干問題的解釋》中規定了對符合特定條件的人，法院應當為其指定辯護人；《民事訴訟法》中關于涉及追要贍養費、撫育費、勞動報酬等三種情形的案件可以先予執行的規定及最高院《民事訴訟證據規定》中有關釋明權的規定；最高院《人民法院民事訴訟風險提示書》中對當事人提起民事訴訟，進行一定的訴訟引導的規定；最高院、司法部聯合下發的《關于刑事、民事法律援助工作的聯合通知》中對法律援助與司法救助的銜接的規定；最高院制定的23項司法為民具體措施及《關于落實23項司法為民具體措施的指導意見》中有關司法救助的規定等等。此外，我國與一些國家訂立的雙邊司法協助條約中，也確立了司法救助和訴訟費用的免除條款7。

 

分析以上這些規定可看出，司法救助的立法形式并不統一，既有國際條約又有法律、司法解釋和行政文件，屬松散型立法。在這些規定中司法救助的范圍過于狹窄、救助的標準雜亂無章、各行其是，救助措施比較單一，救助程序的規定也過于籠統，不便操作。凡此種種，反映出該項制度缺乏系統性，亟需加以整合和統一。

 

3、應然與實然的背離－運行中的偏差

 

由于理念的缺失和體系的混亂，司法救助在運行中出現了應然價值與實然價值的背離。其主要表現如下：

 

① 主體認識的局限性，阻礙了司法救助應然價值的實現。在實踐中突出表現是"當助不助"。部分法院未能從司法為民，保護公民訴權的角度去認識司法救助工作的重要性，反而認為開展司法救助，會使法院的訴訟費收入流失，對開展司法救助工作積極性不高。在一些經濟不發達地區，法院經費十分緊張，積極開展司法救助工作，對當地法院而言，確實是一筆不小的財政負擔8。因此，由于法院實施司法救助的義務與自身利益相沖突，導致一些符合救助條件的當事人不能得到救濟，未能滿足社會弱勢群體依法維護其合法權益的需要。

 

② 主體行為的多元化也造成司法救助實然價值在運行中產生了偏差。在實踐中的突出表現是"救助失當"。部分法院在執行司法救助過程中過于隨意，任意擴大救助的范圍，放寬適用的條件，對一些不符合救助條件的也適用司法救助。如筆者所在地的一些法院，曾在政府協調之下，對一些金融企業追討債權的案件減免訴訟費。救助失當的現象，一方面增加了司法成本，使國家的財政收入不合理的流失；另一方面放寬了起訴條件，也會造成當事人濫用訴權。

 

③ 救助的標準和條件過于原則造成了目前實踐操作中的困境。具體表現為：a，對訴訟費用的緩、減、免三種救助方法在何種情形下適用未作細分，造成實踐中采用救助方式過于隨意。由于減交、免交有嚴格的審批手續，實踐中多采用緩交的方法，在一定程度上影響了其他救助方式功能的發揮。同時，對當事人超過緩交期限仍未交納訴訟費如何處理實踐中存有兩種傾向：一是不了了之，使緩交變成事實上的免交，影響了司法的嚴肅性；二是機械執法，不問情形，一律按撤訴處理，不利于保護當事人的訴權，使救助成為一紙空文。b，審查批準手續不健全。對司法救助的審批，法官自由裁量因素過大，為"暗箱操作"提供了便利條件。在權力行使的過程中，不可避免地會受到人情因素的影響，會變味成"人情救助"。c, 可操作性不強。經濟困難、生活困難如何認定，以什么為標準等問題不夠明確，申請人應提交什么證明材料，應由誰證明的問題亦未規定。由于缺乏可操作性，各地在實施中自行其是，失之規范，損害了司法的統一性。

 

二、   對司法救助制度的歷史與比較考察

 

司法救助制度的完善與發展，取決于我們對這一制度本身的深刻反思。我們不僅要研究該制度在我國產生的法制傳統和現實需求，還要了解該制度在西方的發展歷程和經驗做法，掌握其發展規律及趨勢，方能拓寬思路，科學選擇西方經驗與我國現實國情相契合的方法。

 

    1、司法救助制度產生的法制傳統及現實需求

 

    縱觀司法救助制度的法制發展史，在中國封建社會并不存在該制度產生的土壤。原因有二：一是由于在封建法律制度中，皇權高于一切。"普天之下，莫非王土"。皇帝集行政與司法權于一身，法律不過是維護其階級統治的手段，人民毫無訴訟權利可言。在這種條件下，司法救助根本沒有產生與發展的土壤。二是由于在中國古代的訴訟制度中，并無交納訴訟費用的規定，司法救助的思想也無存在的基礎。

 

司法救助制度系清朝末年清政府進行變法改革的過程中從西方舶來，并于民國時期得以建立。清光緒33年2月（1907.3），直隸總督袁世凱主持制定的《天津府屬試辦審判廳章程》其第144條規定對訴訟中貧苦當事人實行減免訴訟費的制度9。這是中國第一個關于司法救助的規定。此后，清政府修訂的《民事訴訟法律草案》中專設一章以"訴訟救助"為名，對民事訴訟中的司法救助作了具體規定，涉及司法救助的內容、效力、撤銷以及對外國人的司法救助等。在《刑事訴訟律草案》中對刑事訴訟中的司法救助（指定辯護人）也作了規定。但以上兩部草案，因清朝滅亡，迄未頒行。民國時期，在刑事司法救助方面，民國政府先后頒布的《刑事訴訟條例》、《刑事訴訟法》、《公設辯護人條例》中規定了指定辯護人制度和公設辯護人制度。在民事司法救助方面，先后頒布的《民事訴訟法》、新《民事訴訟法》及《民事訴訟費用法》中均有關于訴訟救助的專門規定。在這一時期，司法救助制度開始確立，并有了明顯的發展。新中國成立后，司法救助雖然沒有作為一項完整的法律制度建立，但有關司法救助的一些內容在有關法律法規中已有體現。如1954年《人民法院組織法》就規定了人民法院認為有必要的時候，可以指定辯護人為被告人辯護。1979年以后頒布的《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》等法律法規中，都規定了一些司法救助的內容。這些內容，雖不是法律化、制度化的司法救助，但在當時歷史條件下，對于保障當事人的合法權益發揮了積極作用。

 

改革開放以來，中國的社會結構發生了巨大的變化。社會結構變遷的結果，除了提升了社會的整體進步外，還導致了社會貧富分化的加劇。社會階層中出現了弱勢群體這一階層，他們不僅在經濟上處于弱勢、在法律上也是"貧困者"。如何保護弱勢群體的合法權益，真正實現法律面前人人平等成為迫切需要解決的問題。司法領域也在社會轉型、體制轉軌的背景下，開展了一場聲勢浩大的改革運動，司法救助制度作為訴訟制度改革的重要內容被提上了議事日程。法律援助制度也從1996年起開始在全國范圍推行，而該制度的推行亟需法院審判工作與之相銜接。一些經濟困難的公民經法律援助機構提供免費的法律服務后，由于得不到法院減免訴訟費而不能進入訴訟程序保障自己的合法權益，使得社會上出現了基層群眾"打官司難"的呼聲。在此種背景下，司法救助制度的推行與完善成為社會現實的迫切需要。

 

 2、西方司法救助制度的實踐及接近正義運動的浪潮

 

司法救助制度在西方社會起源于英國。早在1495年，英王亨利七世法案中就規定："正義應當同樣給予貧困的人，根據正義原則任命的律師應同樣為窮苦人服務"。在西方社會多數國家中，司法救助是作為法律援助制度的重要內容而存在，其發展與法律援助制度的發展密不可分10。

 

經過幾百年的發展，司法救助制度在西方經歷了三個階段11。在第一個階段，體現為對窮人的司法救助。由一些民間組織如宗教團體或公共援助機構提供救助，為貧困者交納法庭費用和指定責任律師。司法救助被看作是一種慈善行為和恩惠，而非權利。第二個階段，隨著資本主義制度在西方國家的確立，保障人權的觀念成為西方社會的一項憲法原則。司法救助從單純的慈善事業向國家責任轉化，被視為對公民應有權利的保障。第三，二戰后，西方國家的法律思想從權利本位向社會本位轉變，產生了社會福利的思想與政策，逐漸形成一套社會福利制度。司法救助也從國家對公民權利的救濟變為國家提供的福利。這一模式被稱為"福利司法救助"模式。

 

自上個世紀的70年代起，在意大利著名的法學家卡佩萊蒂的倡導下，掀起了一場遍及世界許多國家的"接近正義"（access to justice）的運動。接近正義要求各國政府都有義務保護當事人的接受裁判權，并為當事人從實質上實現接受裁判權提供應有的保障及掃清障礙。接近正義賦予了正義以新的內涵："新型的正義以對有效性的探索為標志－有效的起訴權和應訴權，有效接近法院之權利，當事人雙方實質性平等，將這種新的正義引入所有人可及的范圍"。12

 

  基于接近正義理念，西方國家圍繞著如何更好地保障社會成員利用司法的權力，進行了持續性的改革13，掀起了接近正義運動的"三次浪潮"。其中第一階段（第一波浪潮）是通過創設具有實際效果的司法救助制度，為弱勢群體當事人提供接近司法審判的途徑和保障。緊隨其后的第二階段是為社會弱勢群體提供一種利益，包括在涉及公益的領域，以提供法律服務的方式幫助當事人提起集團訴訟。這一運動將眾多個別當事人集合為集團的力量，通過集團訴訟影響政府的決策。接近正義的第三次浪潮，"不僅僅意味著一系列的制度改革的嘗試，也與在社會范圍內，對法進行系列理性的決定性發展相對應"。14這一浪潮是通過對司法和正義的全新詮釋，使公民有機會獲得具體而符合實際的正義，即糾紛解決的權利。這一浪潮所帶來的是ADR（替代性糾紛解決方式）的發展，賦予ADR更多的正當性或合法性，導致了司法功能的擴大15。

 

在接近正義運動的三次浪潮中，司法救助的改革是其中心內容之一。接近正義"首先是指程序（手段），而其目的在于實體（正義），是將法律所體現的崇高目標，轉化為具體現實的利益"16。人民通過裁判過程所要求實現的正義，不僅包括實體正義，還應包括程序正義。只有實體和程序都符合法律要求的裁判，才稱得上是實現了正義的裁判。這一階段西方國家司法救助的改革從有效保障公民的訴訟權利出發，確保公民平等參與司法程序的機會，通過接近正義運動以保障每個人都能夠充分地享受到"司法福利"，從而實現社會的整體正義。

 

三、   接近正義理念對中國司法救助制度完善的啟迪

 

筆者認為，司法救助制度的改革與完善應當是基于對現存問題的回應。我國現行司法救助制度的弊端在于理念的缺失和具體措施的不完善。而制度的改革應當以理論的創新為邏輯出發點，由于我國目前對司法救助的理論研究還相當薄弱，西方國家在司法救助制度方面積累了不少的經驗，"他山之石，可以攻玉"，對我國進行此項制度改革不乏可取之處。然而借鑒并非照搬，還應當堅持從我國的現實國情出發，總結自己的實踐經驗，尋找到本土資源的強力支撐。在現階段，西方國家"福利司法救助"的模式與我國處于發展中國家的現實國情相違背，不能照搬，但西方社會構建司法救助的原則、理念及一些行之有效的措施值得借鑒。

 

1，構建司法救助制度的理論基石--國家責任原則。

 

民主社會的現代潮流是確認司法救濟，擴大司法救濟的范圍，而非減少或廢除司法救濟。在接近正義理念指導下，西方司法救助制度改革的核心內容是以國家力量保障公民的訴權。因此，構建我國司法救助制度的理論體系，也應建立在國家責任原則之上。現階段國家負有司法救助責任的法理依據，主要源于以下因素：

 

國家權力來源于公民權利，并以服務于公民為歸屬。國家在

 

行使管理社會的權力的同時，也相應地有責任保護公民的利益，特別是有責任保護處于社會弱勢群體的利益。我國憲法明文規定了"公民在法律面前一律平等"的基本原則，保障公民實現平等權利的責任，理所當然地應成為國家的責任。而國家為了保障公民的這一憲法權利，就有必要設立相應的保障機制。

 

保障社會公正是國家的重要責任，也是國家權力機構的功能之一。在法治社會中，法律在社會各種調控方式中，處于最優越的地位，是實現社會公正的最重要條件。國家既然設置了行使國家審判權的法院和保障司法公正的訴訟制度，就有責任保障每一個公民享受到"司法福利"，從而實現社會的正義。如果司法制度不能便利公民接近，不能便利公民參與其中，則此種制度與法治社會所追求的價值、目標是相背離的。

 

實施司法救助，也是國家所負有的國際法義務。我國已于1998年承諾加入《公民權利和政治權利國際公約》，該《公約》第14條就明確規定了國家負有實行司法救助的責任。因此，一俟我國全國人大正式批準加入該《公約》，國家就負有執行該《公約》規定內容的責任，這也是國家作為國際公約的締約國主體，所承擔的國際法義務。

 

2、司法救助理念的重塑-以司法為民與新兩便原則為理性導向

 

改革和完善我國司法救助制度，除了確立國家責任原則為理論基石外，還應在司法觀念上進行變革。司法觀念的變革實際是現代司法理念的培育過程。它既涉及到對傳統司法理念的更新和揚棄，也包含了對新理念的接受和認可。中國的司法改革雖不可能通過移植西方的制度而獲得成功，但也不能囿于傳統而固步自封，應當選擇一條本土化與國際化相結合的道路。我國的司法改革理應融入西方社會司法改革"接近正義"的潮流，且我國并不缺乏"接近正義"理念的本土資源。筆者認為，最高法院提出的"司法為民"的理念和以此為基礎的"新兩便原則"正是"接近正義"理念在中國的本土化，應作為制度設計的最高理念和導向。

 

司法為民的本質是要求司法制度的構筑與實踐必須以實現人民對司法的愿望（保障在全社會實現公平和正義），滿足人民對司法的需要（便于人民利用司法）和維護人民的訴訟權利為根本出發點。司法為民理念與接近正義理念均蘊含了同樣內涵：保障公民便利、有效的接近司法。兩者都關注和重視司法的社會性，都是通過構筑實現司法公正、維護公平與正義的社會機制，進而體現司法的社會功能和社會價值。司法為民要求司法的原則、制度以及程序的設計都應以符合公民及當事人的根本利益，滿足其愿望為歸屬。司法為民既包含了接近正義理念也發展了接近正義理念，應當作為司法救助制度改革的最高理念。

 

新兩便原則是司法為民理念在我國訴訟制度改革中的具體體現，應作為完善我國司法救助制度的指導思想。傳統的兩便原則強調的是"便于人民群眾進行訴訟，便于人民法院辦案"。其突出的是訴訟程序的簡便性以及不給人民群眾增加訟累的思想，雖也不乏接近正義的思想，但受其產生和運行的歷史環境和土壤所制，不可避免地帶有局限性。新兩便原則要求"便于當事人利用訴訟制度，便于人民法院依法獨立公正行使審判權"17。其強調了法院與當事人之間的服務與被服務的關系，指明訴訟制度改革的方向要便于當事人利用。該原則融合了接近正義和司法為民的思想，體現出對當事人訴權的尊重和保護。新兩便原則的目的，是建立一個便于群眾利用，又值得信賴的訴訟制度，進而通過公正司法，保障人民群眾合法權益的實現。將新兩便原則作為司法救助制度改革的指導思想，可通過制度的完善掃清人民群眾利用司法過程中的障礙，最大限度地接近正義。

 

3、 厘清司法救助的法律關系-以人民法院為救助主體

 

司法救助制度的確立，對受救助者來講是獲得一種權利；對國家來講是一種責任，是義務的履行；對具體實施者法院來講是依據法律、法規的授權而履行職責。司法救助的實施使個人的權利主張和國家應承擔的責任通過法院的救助行為得以有機結合并實現。國家有義務承擔司法救助責任，而人民法院則是承擔國家司法救助責任的具體實施者。因此，應明確人民法院為司法救助的唯一合法主體，其他任何社會團體和個人均不能作為救助主體，其所提供的救助行為只能視為民間慈善行為。

 

人民法院作為救助主體，其職能應包含管理、指導、監督、協調等內容。其管理職能應體現在對司法救助行為進行規范，及對司法救助申請受理、審查和批準、撤銷的職權。指導職能主要體現在：法院有權對全國或本地區的司法救助工作制定指導性意見，指導具體工作人員按規定實施救助，介紹、推廣司法救助工作中的經驗，促使司法救助工作健康、有序地發展。協調職能是指人民法院與相關部門之間進行聯系、溝通，相互交換意見，理順工作關系，保障司法救助工作順利開展。監督職能主要體現在法院對司法救助工作的實施，進行嚴格的檢查和督促，保證司法救助的實際效果，取消不符合規定的救助措施。

 

四、司法救助制度應有價值之分析

 

任何法律制度背后都蘊藏著這一制度所追求的特定價值，而價值取向問題又決定著該項法律制度的形成、發展乃至興衰。我國現行司法救助制度在實踐中的弊端，一方面是由于制度設計存在著技術失誤，另一原因則是對該制度的價值取向未能正確定位。因此，在思考如何完善司法救助制度之前，應首先明確該制度的基本價值取向。司法救助的終極目標是維護社會正義，更好地體現"法律面前人人平等"的憲法原則，切實保障公民合法權益的實現，從而完善社會保障體系，維護社會的穩定。因此其價值取向必然在于社會價值而非經濟價值。筆者認為，我國司法救助制度應蘊含如下價值：

 

1、實現司法公正。司法公正包括實體公正和程序公正。實體公正側重于結果的正當性，程序公正側重于司法過程的正當性，二者都是人們對現代司法的基本價值追求。司法公正的實現是一個復雜的過程，而其核心在于由程序公正而使審判結果正當化的過程公正18。設立司法救助制度，對實現司法公正具有十分重要的現實意義。首先，尋求司法救濟是公民應有的基本人權。如果公民不能迅速、有效地接近司法，則權利將得不到救濟，公正也無從實現。司法救助制度的功能正是排除公民在尋求司法救濟過程中的障礙，促使公民有效地接近司法。其次，法律的公正性應當體現在其實現程度上。司法救助制度是程序公正的具體體現，使司法的過程體現出了正義價值。接近正義的理念，就是要將正義"引入所有人可及的范圍"，司法救助制度正是幫助公民將權利轉化為利益的一種手段，有助于公正的最終實現。第三，公正亦指人們之間權利或利益的合理分配關系。如果人們之間的權利或利益分配（分配過程、分配方式、分配結果）是合理的，則被稱為是公正的。司法救助正是通過對司法資源在主體之間的合理分配，平衡各方的利益。它能夠充分展現訴訟制度的合理性，由此也可提高社會各界對司法公正的認同感。

 

2、保障訴權平等。訴權是指公民在認為自己的合法權益受到侵犯或有糾紛需要解決時，享有的訴諸于公正、理性的司法權求得救濟和解決糾紛的權利19。訴權廣泛存在于民事、行政、刑事等各訴訟領域，其內容包含了起訴權、應訴權、反訴權、再審請求權等。訴權是公民的基本人權，沒有救濟，沒有訴權，就沒有其他人權。訴權在人權體系中處于最重要的地位，是連接公民權益與司法權的中介。對訴權的保護在當代法治國家中得到前所未有的重視，西方的接近正義運動也表明，對訴權的保護正向憲法化、社會化、規模化方向發展。我國憲法明文規定了"公民在法律面前一律平等"的原則，正是我國對訴權保護的宣示。實現這一原則，需要相關法律的完善和司法機制的保障。司法救助制度是保障公民平等地行使訴權的重要機制，設立司法救助的目的之一正是為了保障公民的起訴權及應訴權。從某種意義上講，經濟條件優越者，在糾紛發生時，能夠從容地支付法律服務費用得到優質的法律服務，能夠不為訴訟費用所困撓而迅速進入司法程序。反之，經濟困難者，在獲取司法資源時則處于不利地位。在這種情況下，如果不設立一種保障機制，以彌補由于占有經濟資源的差異而導致的公民在享有訴權方面的事實上的不平等，則訴訟制度將會成為富人的工具，"法律面前人人平等"將會淪落為自我標榜的口號。司法救助制度通過減免訴訟費用、為刑事被告人提供免費的律師辯護等措施，使公民能夠平等地站在法律面前，平等地接受司法裁判，最終實現社會正義。

 

3、彰顯司法文明。文明的內容豐富多樣，司法文明是政治文明的重要組成部分之一。司法文明通常具有以下三個特點：①，司法文明體現了法治發展的進步趨向；②，司法文明的基本載體是反映法治發展進步走向的具體制度和結果；③，司法文明的基本目標是要建立和發展代表人類進步的法律制度和法律意識的一種法治社會20。司法救助制度完全符合司法文明的發展方向和要求。首先，設立司法救助的目的是為了維護社會弱勢群體的利益，而保障人權是現代法治的基本要求。其次，從我國司法救助制度的歷史發展來看，司法救助經歷的起源、萌芽及完善階段，均反映了法制的發展，是對法制成果的總結。第三，司法救助制度本身也起到了弘揚司法文明的作用。司法救助制度能最大限度地完善法律調控，保障法律所保護的社會關系得以實現。通過對弱勢群體的救助，真正體現法制的權威及法制的社會功能，同時也能提高公民的法律意識。司法救助使司法的活動方式符合文明的要求，展示出了司法的親和力，使弱勢群體感受到黨和政府的溫暖，充分體現社會主義制度的優越性。

 

4、提高訴訟效率。司法不能忽視成本問題。因為，無論司法能夠怎樣完美地實現正義，如果付出的代價過于昂貴，則人們往往只能放棄通過司法來實現正義的希望。司法效率追求的目標是以消耗最少的司法資源達到更多的正義。因此，最大限度地提高訴訟效率，是評價和確立某項司法制度的重要價值基礎。日本學者棚賴孝雄將"生產正義的成本"分為兩部分：即國家負擔的"審理成本"和當事人負擔的"訴訟成本"21。據此可以設計一個司法效率的公式：司法效率＝結果正義÷司法成本＝（實體正義＋程序正義）÷（審理成本＋訴訟成本）。所得的值越大，則效率就越高；反之，司法效率就低下。從以上公式可以看出，提高司法效率無外乎兩個途徑：一是增大分子，讓訴訟結果無限接近正義；二是縮小分母，將司法成本降到最低。司法制度的設計也應當符合提高訴訟效率的要求。由于人民是享受司法所提供服務的最大受益者，因此制度設計應站在人民的角度去探求平衡司法資源和正義生產的政策，而通過對人民負擔的訴訟成本進行調整來影響人們利用司法的行為，以達到資源的最佳配置，應當成為政策制定的出發點。司法救助正是此種政策構思下的產物，一方面，司法救助通過對當事人應交納的訴訟費用的減、免，將部分訴訟成本轉嫁為國家承擔，可以起到降低訴訟成本的效果；另一方面，實行司法救助，能夠提高程序正義的含量，保證實體正義的實現，使訴訟結果在更大程度上接近正義。司法救助的這兩方面作用，都將對提高訴訟效率起到積極的作用。但不容回避的是，現階段的司法救助所采取的措施，僅是將當事人應負擔的訴訟成本轉嫁為國家成本，最終還是由納稅人來承受成本的轉嫁，我們還應當積極探索成本轉嫁的其他渠道和措施。

 

5、倫理價值的追求。司法為法律而存在，而法律是為人與社會而存在的。人類行為動機復雜多樣，追求的目標也是多元的。在一個社會中，人們擁有的自由度以及福利分配上的公正性直接關涉到每個社會成員的生存狀態并構成社會基本的道義性。羅爾斯認為："財富和權力的不平等，只有在他們最終能對每一個人的利益，尤其是對地位最不利的社會成員的利益進行補償的情況下才是正義的"22。因此，社會經濟的發展，需要有對利益的公正分配模式，否則弱勢群體將永遠是改革代價的受害者。關注弱勢群體的利益，也是制度應有的倫理價值。中國是個具有仁愛傳統的文明古國，扶貧濟善是中華民族的傳統美德。當前體制轉型所帶來的貧富分化加據和社會弱勢群體的長期存在，是司法救助制度設立的社會基礎。司法救助通過對經濟貧困者的保護，有助于防止貧富差距的進一步擴大。同時，司法救助也體現了以人為本的理念。司法救助的出發點和歸宿都是人，表現為對個人價值的尊重。司法救助通過對無數個個人的救助，把分散的、失范的關系和狀態凝聚為整體的、向心的、有機的社會秩序，充分展現了司法的道德感召力，亦有助于司法權威的確立。

 

五、改革和完善我國司法救助制度的若干具體設想。

 

基于對我國現階段司法救助現狀的分析和對司法救助制度價值取向的再認識，筆者認為，改革和完善司法救助制度的總體思路是：以司法為民為最高理念，新兩便原則為指導思想，在國家責任原則下擴大和統一司法救助的范圍。完善告知、申請、決定、撤銷程序，健全司法救助的具體措施，建立與相關部門的協調機制，拓寬救助資金的來源渠道，保障人民能有效地接近司法，最終實現全社會的公平和正義23。以下，筆者就改革與完善司法救助制度，提出若干具體設想：

 

1、 擴大司法救助適用的范圍。

 

首先，司法救助不應局限于刑事、民事、行政案件，國家賠償案件也應納入司法救助的范圍。在國家賠償案件中，作為當事人一方的個人和作為國家代表的某一機構相比，顯然處于弱勢地位，承擔賠償責任的主體常常是國家司法機關和執法機關，在法律上比申請人更具有優勢，而且國家賠償案件的審理程序正在進行改革，聽證程序正被引入。由于國家賠償案件并不交納訴訟費用，起訴權的行使不存障礙，故司法救助應偏重于對申請人勝訴權的保護。因此，對申請賠償人提供司法救助的具體措施應限定于當申請人為社會弱勢群體，無代理人參與訴訟時，為其指定代理人，保護其勝訴權。這樣，一方面能有效保障當事人的合法權益；另一方面，又能促進國家機關依法履行職責。

 

其次在刑事公訴案件中，司法救助主要采取指定辯護人的方式，現行法律已作了規定。需要明確的的是，在公訴案件中，接受救助的對象應為刑事公訴案件的被告人，而不是受害人。因為受害人的利益已由國家檢察機關代為行使，不需要受害人申請司法救助。同時，    對刑事自訴案件，目前司法救助的規定仍屬空白。筆者認為，自訴案件應納入司法救助的范圍。其對象則與公訴案件相反，應側重于救助受害人屬于弱勢群體的人。救助的內容應以保障其起訴權為主，通過擴大指定辯護的范圍，幫助弱勢群體的受害人行使訴訟權利，以維護其合法權益。

 

第三，民事、行政案件中的司法救助不應局限于對訴訟費用的減免，還應有保障勝訴權的救助措施。而且在民事訴訟中，司法救助應貫穿于訴訟的全過程，掃清訴訟程序起動中的障礙。如鑒定、先予執行、訴訟保全行為的提起，執行程序的啟動，對相關費用的減免也應納入救助的范圍。

 

2、 合理界定司法救助的對象。

 

司法救助的對象首先應定位于社會弱勢群體。西方法諺云"有權利即有救濟"。司法作為實現公民權利的救濟機制發揮著不可替代的作用。衡量一個民主和法治社會的水平，不應該看它怎樣對待這個社會的"高尚者"，而要看它怎樣對待這個社會的"卑微者"24。在當今中國，社會弱勢群體處于社會的底層，其權益經常處于被侵犯的邊緣，也常因經濟貧困而對司法望而卻步，阻礙了正義的實現。只有通過司法救助，方能使地位卑微者踏進司法的殿堂，尋求司法權的庇護，享受正義陽光的溫暖。

 

其次，對于接受司法救助的對象應區分為一般對象和特殊對象。一般對象是指經濟困難，無力支付訴訟費用的貧困者，接受救助須具備兩個條件。一是合法權益受到侵害，要求申請人有充分理由證明自己的合法權益受到了侵害且有勝訴的可能。設立此條件是為了防止濫訴和節約有限的司法資源。二是經濟困難或生活困難。由于各地經濟發展水平不一致，不宜制定一個統一的標準。現階段，可根據勞動部門發布的《失業救濟標準》和1999年國務院發布的《城市居民最低生活保障條例》的規定，參照各地政府發布的最低生活保障線標準，凡年收入不足最低生活保障線的公民均有資格申請救助。經濟困難應由鄉級以上民政部門出具證明，同時還應提交其他相印證的材料。特殊對象是指因心理、生理等身體和精神方面的原因，訴訟能力存有嚴重欠缺的群體。對這一類型的申請者，并不要求同時具備以上兩項條件。而是由于案件的特殊或申請人自身的特殊情況而處于弱勢，需要予以保護。對特殊對象的救助應由法律法規作出明確規定適用的條件，如刑事案件中的被告人，民事案件中的農村五保戶、殘疾人、孤寡老人、未成年人等，符合法定情形，即可予以救助。

 

第三，營業性企業法人不應納入司法救助的范圍。最高院《規定》中雖將社會公共福利事業單位和民政部門主管的社會福利企業納入救助范圍，但其實質是通過審判活動扶助社會公益事業，促進社會保障機制的正常運行，從而維護弱者的權益。在實踐中有一些地區實行對經濟困難的企業給予司法救助的做法25。筆者認為，這種做法不可取。司法救助對象范圍的寬與窄是與國家的經濟發展水平相適應的，亦與國家在該項制度實施中的經濟承受能力有關。由于營利性企業法人都屬于獨立核算、自負盈虧的經濟實體，其性質決定了它必須獨立地對外承擔各種責任，包括交納訴訟費的責任。對于經濟糾紛，其本可通過加強內部管理、增加對法律服務的投入和完善交易行為等活動來降低經營風險。如果將其列為救助對象，一方面消耗了有限的司法資源，不能滿足亟需救助的公民的需要；另一方面亦不符合以保障平等主體間的公平競爭為核心的市場經濟法則，容易造成市場主體間事實上的不平等，同時也無助于企業提高經營能力，防范經營風險。營利性法人如果確實因經濟困難打不起官司，應通過破產程序來解決，而不應該對其提供司法救助。

 

3、 完善司法救助的內容。

 

從司法救助的內容來看，目前存在兩種類型。其一經濟司法救助類型，即對經濟困難的當事人訴訟采取訴訟費用緩、減、免的救助措施。其二行為司法救助類型，如在刑事訴訟中為被告人指定辯護人及在民事、行政訴訟中法院依職權實施一定訴訟行為作為救助內容。

 

在現行經濟司法救助類型中，筆者主張取消緩交訴訟費用這一救助措施，同時擴大免交適用的范圍。理由如下：①緩交只是對當事人的一種臨時救濟，并非實質救濟。而當事人經濟困難的狀況是多年積累形成的，短時間內難以改變。如果當事人最終因未能交納被緩交的費用而被取消訴權，則違背了設立司法救助的宗旨。②當前世界各國所采取的司法救助措施多以免除費用為通行做法。我國現行的法律援助制度，也采取的是免費服務的制度。司法救助作為與法律援助相銜接的制度，理應考慮到二者之間的平衡與協調。③對享受城鎮居民最低保障的人員和農村五保戶提起的訴訟案件，應一律免收訴訟費。因為這一類困難群體，他們的生活都需要政府或他人的救濟，在權益受侵犯時，根本無力交納訴訟費用，只有通過免收訴訟費，才能對他們的權益進行救濟，休現司法的人文關懷。

 

司法救助的內容應涵蓋保護起訴權和保護勝訴權兩方面內容。對起訴權的保護，通過給予經濟救助可得到救濟。對于勝訴權的保護，則要通過法院開展行為司法救助來實現。筆者認為，由于司法權的中立性和被動性，法院開展行為司法救助不能逾越現行法律的規定。除了為救助對象指定辯護人和委托代理人外，還可采取如下救助措施：①積極行使釋明權。在立案、審理階段，對于無訴訟代理人的受救助者，可告知其訴訟中的權利和義務、訴訟風險、舉證要點及對相關法律、法規的內容進行釋明；②在民事訴訟中，通過對權利的釋明，應當事人的申請，視情積極開展調查取證、先予執行、訴訟保全及依職權提起鑒定等訴訟行為，依法保護申請人權益。③對當事人訴訟能力嚴重欠缺的案件，可為其代寫訴狀、提供法律咨詢，并從寬把握舉證時限的理解，慎重適用證據失權規定，使勝訴權的保護落到實處。

 

4、 健全司法救助的程序。

 

司法救助的程序，是指人民法院和受救助人在實施和接受司法救助的過程中所應當遵循的制度性規定。完善司法救助的程序，其目的是為了讓司法救助行為趨于規范。筆者認為，司法救助的程序設計應包含告知、申請、審查、決定、撤銷等內容。

 

司法救助的告知程序。人民法院在當事人提起訴訟時，應以書面方式通知當事人，如符合規定，可申請司法救助。告知程序可通過向當事人發放的訴訟權利義務通知書的形式實施。即在通知書中加入司法救助申請條件的內容，由當事人對照條件自行決定，人民法院一般不宜主動提出救濟。

 

司法救助的申請程序。當事人提出救助申請，應在法院指定的期間屆滿前提出。應當采取書面形式，當事人要寫明申請的理由及希望得到的救助方式，并附相應的證明材料。證明材料應包括：身份證明、下崗證、失業證、鄉級以上民政部門出具的經濟困難證明、村委會、居委會出具的關于本人及家庭經濟情況證明等。

 

司法救助的審查程序。對當事人提交的救助申請，應由負責受理該案的立案法官進行審查。一是形式審查，審查當事人提交的材料是否齊全、完備；二是實質審查，審查該當事人是否屬于受救助的范圍，其理由是否充分，申請的救助措施是否得當等。經過審查，立案法官應當出具初步意見。

 

司法救助的決定程序。司法救助的決定權，應由合議庭行使。即由立案法官向合議庭匯報當事人申請的具體內容，集體研究評議后，決定是否準許以及采取何種救助措施。其中減、免訴訟費數額較大的，報院長決定。合議庭作出決定后，應向當事人發出準予或不予司法救助通知書。如果不予救助，還應準許當事人申請復議一次。

 

司法救助的撤銷程序。在實施過程中，如果當事人的經濟狀況改善，不符合接受救助的條件或發現當事人有提供虛假事實，騙取司法救助的情形時，應當做出撤銷司法救助的決定。撤銷權在立案、審理、執行程序中均可行使。撤銷權行使的后果是：責令當事人立即交納緩、減、免的訴訟費用或應承擔的律師代理費，同時對惡意騙取救助的當事人做出經濟處罰。

 

5、 引入訴訟保險制度，減輕司法救助的壓力。

 

人民法院作為救助主體實施救助行為，是國家責任承擔的體現。但在現行體制下由法院承擔減免訴訟費的救助義務不可避免地會與法院的自身利益相沖突。為了使這種沖突降到最低，就需要多渠道拓寬救助資金的來源。一方面國家要加大對司法的投入，同時改革訴訟收費制度，設立救助基金，鼓勵社會的捐助。另一方面，從公民尋求司法救濟也是一種消費行為來考慮，公民自身也應增加投入，防范風險。西方施行的訴訟保險制度就值得加以借鑒。

 

訴訟保險（Legal Expenses Insurance）制度是指投保人通過購買確定的險種（訴訟險），在自己與他人發生訴訟時，由保險公司通過理賠方式向投保人支付訴訟費用的保險制度26。在西方社會，訴訟保險也是接近正義思想的產物，并對保障當事人的訴權起到了積極作用。

 

筆者認為，我國引入訴訟保險制度具有現實性和可行性。具體考量如下：

 

①訴訟制度是國家提供給公民的一項權利救濟制度，公民利用訴訟制度實現權益的前提是必須支付司法運作的經濟成本。我國是一個發展中國家，國家的財力有限，不可能無限滿足司法投入的需要，僅采取司法救助，不可能為所有的貧困者提供接近司法的通道。鑒于我國現行的訴訟費用制度和公民的經濟收入情況，引入訴訟保險制度既可減輕司法救助的壓力，也不失為解決因貧困而產生的司法障礙的一種可行之策。

 

②對權利保護活動來說，最大的障礙就是費用。訴訟保險制度的社會生成因素來自現實地保障當事人獲得權利救濟機會的設想27。保險的實質就是為確保社會經濟生活的安定，運用多數機構和個人的集合力量，根據合理的計算，共同建立基金，對因特殊事項的發生而造成的損害給予補償或給付的一種經濟保障制度。訴訟保險制度也具有此種特點和作用。當事人根據其收入情況，對自己的經濟能力與將來可能支付的訴訟費用是否持平作出預測。并通過購買訴訟險，將當事人承擔的訴訟成本和訴訟風險向社會轉移，可以緩減當事人的經濟壓力，進而幫助其實現正義。

 

③引進訴訟保險制度在我國亦具有可行性。其一，我國法院的訴訟費用是可預測的，這是設立該制度的前提。保險公司可據此對訴訟風險進行合理預測，并針對不同險種制定出具體收取保險金的辦法。其二，近年來保險業在我國已有了飛速發展，并具備了一定規模。我國已經入世，外資保險公司即將進入中國市場，引入該項制度也有利于我國保險業的創新和完善。其三，訴訟保險在我國推行的障礙主要在于觀念的障礙-民眾訴訟意識的欠發達，隨著近年來我國法制的進展，社會成員的法律意識有了很大提高，民眾維權意識高漲。通過訴訟保險的推行，可以提高公民訴訟的勇氣和訴諸法律的希望，可以將當事人承擔的訴訟費用風險向社會分化，使當事人擺脫沉重的訟費負擔，該制度的推行也將受到民眾的認可與支持。當然，訴訟保險制度的引入還需進行大量的實證研究，引進的時機、方法、如何與現有保險制度相結合、與司法制度如何配套協調等一些具體問題都有待于法律界和保險界人士進行深入的研究。惟其如此，方能制定出適合我國國情的訴訟保險制度。

 

結語：

 

    本文僅是對我國司法救助制度的改革與完善提出了一個大致的、粗略的設計方案。但"任何法治建設的規劃不可能窮盡關于一個社會中法律活動的全部信息或知識，不可能僅依據我們心中的理想模式或現有的理論來規劃建立出一個能有效運作的現代法治"28。任何一項制度的重新建構在很大程度上受制于一國的法律文化傳統，表層的制度變革總是建立在深層的理念變革基礎上。改革和完善司法救助制度，一方面要突破傳統司法觀念，引入現代司法理念，進行理論創新。另一方面，也需要在實踐中大膽而有益的探索與嘗試，從而有效地擴大對公民權利的保護，體現國家的責任。這不僅是順應訴訟制度改革接近正義的進步趨勢，也將最終促進建立在全社會實現公平與正義的司法制度。