一、一個(gè)常見案例的特殊性引發(fā)出的"法律陷阱"話題

 

這是一個(gè)特殊的的常見案件。說它"常見"，是因?yàn)樗痉▽?shí)踐中法律規(guī)范之間產(chǎn)生沖突的個(gè)案時(shí)有出現(xiàn)；說它"特殊"，是因?yàn)樵摪咐校?dāng)事人的違法行為系基于信賴政府的行政行為（而且是抽象行政行為）產(chǎn)生，換言之，該案例的特殊性在于，當(dāng)事人因信賴政府抽象行政行為而實(shí)施的能使自己獲益的民事行為違反了抽象行政行為的上位法的規(guī)定--那么，法律該如何對待他？

 

[案例] 

 

2005年8月21日，原告蔣洪成駕駛貨車行駛至揚(yáng)州某高速收費(fèi)站時(shí)，經(jīng)測重，其貨車加貨物總重量達(dá)7.19噸(7190 Kg)，但該車的機(jī)動(dòng)車行駛證上核定的有關(guān)內(nèi)容為"整備質(zhì)量 2485Kg ；核定載質(zhì)量1480 Kg"。揚(yáng)州交警在履行了必要的行政程序后，下達(dá)行政處罰決定書，認(rèn)定原告的貨車嚴(yán)重超載（7190＞2485＋1480），依據(jù)《江蘇省道路交通安全條例》第61條第4項(xiàng)，對原告罰款2000元。原告不服，提起行政訴訟，請求法院撤銷行政處罰，主要理由是：自2004年全國開展整治車輛超載工作以來，包括交通部、公安部、國家發(fā)改委在內(nèi)的多個(gè)部委公布過判斷車輛超載的標(biāo)準(zhǔn)，要求依據(jù)貨車的軸數(shù)而非行駛證來確定最大載重量，  報(bào)紙上與官方網(wǎng)站上公布的是這套標(biāo)準(zhǔn)，原告接受培訓(xùn)時(shí)學(xué)習(xí)的也是這套標(biāo)準(zhǔn)，憑什么原告按照公安部認(rèn)可的這套標(biāo)準(zhǔn)去做，揚(yáng)州的交警部門卻要予以處罰，難道是揚(yáng)州警方有權(quán)力不執(zhí)行上級公安部門的要求嗎？難道是政府部門說話可以不算數(shù)，可以通過發(fā)紅頭文件的方式挖"法律陷阱"讓老百姓鉆嗎？

 

原告提交出的材料亦證實(shí)了原告所言非虛：1、交通部、公安部、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布的交公路發(fā)[2004]455號《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)車輛超限超載集中治理工作的通知》中，明確要求按照車輛的軸數(shù)來認(rèn)定貨車是否超限超載（而非按行駛證核定之內(nèi)容認(rèn)定），并針對各種貨車車型繪有具體圖示，按圖示，原告的兩軸貨車車貨總重只要不超過20噸（本案原告車貨合計(jì)，總重為7.19噸），就不構(gòu)成超載。2、2005年3月，全國治理車輛超限超載工作領(lǐng)導(dǎo)小組在《2005年全國治超工作要點(diǎn)》中強(qiáng)調(diào)，"為避免車輛超限超載認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，各地交通、公安部門要繼續(xù)按照455號文件的要求和超限超載認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，做好治超的執(zhí)法工作"。3、2005年7月，江蘇省交通廳與江蘇省公安廳交巡警總隊(duì)下發(fā)文件重申，"要認(rèn)真執(zhí)行交通部、公安部、國家發(fā)改委交公路發(fā)[2004]455號文件確定的車輛超限超載認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此對違法車輛進(jìn)行認(rèn)定和查處"。

 

被告揚(yáng)州交警部門的答辯合法而"尷尬"，其正面回應(yīng)原告，《中華人民共和國道路交通安全法》、國務(wù)院《道路交通安全法實(shí)施條例》、《江蘇省道路交通安全條例》均規(guī)定了"機(jī)動(dòng)車載物不得超過機(jī)動(dòng)車行駛證上核定的載質(zhì)量"，否則處罰，但是，對原告提出的揚(yáng)州警方為什么不執(zhí)行公安部、省公安廳專項(xiàng)治理超載問題的有關(guān)文件以及是不是有"法律陷阱"這些質(zhì)疑卻啞口無言。

 

該案一審法院的判決中規(guī)中矩，按照法律規(guī)范沖突時(shí)"上位法優(yōu)于下位法"的適用規(guī)則，確認(rèn)被告揚(yáng)州交警部門適用《江蘇省道路交通安全條例》第61條第4項(xiàng)對原告罰款2000元并無不當(dāng)，判決駁回原告訴訟請求。 二審法院對一審判決亦予維持。--就這么一個(gè)簡單的案例，一個(gè)中規(guī)中矩的判決，絕對在行政法專業(yè)人士意料之中，而且，依現(xiàn)有立法及司法實(shí)踐，似乎誰也不能說這種判決是不公正的。

 

可是，筆者的問題是，上述判決果真做到了百分之百公正了嗎？如果它做到了，那么，它為什么不能圓滿地回答原告合理的質(zhì)疑，為什么始終讓原告感到滿腹委屈？難道，需要法院這樣回答原告，"都怪你自己不懂法律沖突的適用規(guī)則，所以活該你這次受罰，法律對此無能為力？！"--推而廣之，難道要中國的老百姓都成為行政法的專家之后，才能在日常生活中避免類似的"法律陷阱"，否則只能自認(rèn)倒霉？假若如此的話，中國的百姓將非常不幸，須知，中國的法律規(guī)范沖突、"紅頭文件"打架是一種屢屢發(fā)生的現(xiàn)象，要老百姓人人研習(xí)法律并成為行政法專家之后才能無風(fēng)險(xiǎn)地行走于社會(huì)近乎天方夜譚。

 

二、關(guān)于法律規(guī)范沖突、"紅頭文件"打架時(shí)的法律適用規(guī)則

 

即便是初學(xué)行政法者，亦不難理解解決法律規(guī)范沖突的三項(xiàng)基本規(guī)則，即：上位法優(yōu)于下位法，這是按照位階標(biāo)準(zhǔn)確定的規(guī)則，僅適用于異位法之間；特別法優(yōu)于普通法，這是按照專門性標(biāo)準(zhǔn)確定的規(guī)則，既適用于同位法之間，又適用于異位法之間；后法優(yōu)于前法，這是按照時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)確定的規(guī)則，僅適用于同位法之間。我國立法法對法律規(guī)范沖突的適用規(guī)則的規(guī)定，大體上均可以納入這三項(xiàng)規(guī)則之中。

 

司法實(shí)務(wù)中，凡涉及法律規(guī)范之間產(chǎn)生沖突的個(gè)案，法院都是以上述三項(xiàng)基本規(guī)則決定法律適用，凡涉及"紅頭文件"打架之情形，法院實(shí)際亦參照上述三項(xiàng)規(guī)則。應(yīng)當(dāng)說，這樣處理是完全合乎立法法的，與法理亦是完全吻合。--可是，僅憑正確運(yùn)用法律沖突適用規(guī)則就能保證司法實(shí)踐中判決真正公正了嗎？雖然，絕大多數(shù)情況下是的，但筆者相信，類似前述[案例]中的原告在當(dāng)前司法實(shí)務(wù)界通行的審判理念與判決方式下，其實(shí)是難以得到百分之百意義上的公正的，類似蔣某某的這些原告在司法實(shí)務(wù)中，與其說能得到一個(gè)公正的判決，不如說能得到一個(gè)公正的普法教育，一個(gè)關(guān)于法律規(guī)范沖突適用規(guī)則的普法教育，更通俗更尖刻地講，是得到一個(gè)教訓(xùn)，一個(gè)以后不能事事都相信政府、隨時(shí)得防著被政府"陰"一把的教訓(xùn)。

 

這樣的判決方式（僅憑法律沖突適用規(guī)則，作出維持判決或駁回訴訟請求之判決）導(dǎo)向好嗎？如果并不算好的話，那么，一定是有某個(gè)法律環(huán)節(jié)出了問題。這種情況下，作為法律人，我們是不是應(yīng)當(dāng)檢討和反思：究竟是哪兒出了問題，是立法的問題還是司法的問題，怎么樣解決這個(gè)問題？

 

三、關(guān)于信賴保護(hù)原則的理論、實(shí)踐及筆者的拓展思考。

 

前述[案例]扯出的雖是"法律陷阱"話題，理論上卻是一個(gè)信賴?yán)姹Ｗo(hù)的問題，而且是一個(gè)現(xiàn)行理論界與實(shí)務(wù)界鮮有研究的基于抽象行政行為產(chǎn)生的信賴?yán)鎽?yīng)該如何對待的問題--研究這一問題，不能不首先關(guān)注信賴保護(hù)原則的歷史與現(xiàn)狀。

 

關(guān)于信賴保護(hù)原則，學(xué)界普遍認(rèn)同它是在第二次世界大戰(zhàn)后，在世界許多國家的行政法治實(shí)踐中得到廣泛認(rèn)可和運(yùn)用的，其中德國是推行這一原則的典型代表。德國學(xué)者認(rèn)為，信賴保護(hù)原則部分源自在法治國家原則中得到確認(rèn)的法律的安定性，部分源自誠實(shí)信用原則   --德國行政法之父奧托·邁耶在撰寫《德國行政法》（1895年版）總論時(shí)就將民法上的誠實(shí)信用原則引入了行政法。 1956年德國柏林最高行政法院在判決一個(gè)涉及一位寡婦的"安寡金"案件時(shí)，依據(jù)信賴保護(hù)原則判決寡婦勝訴  。經(jīng)過1956年德國柏林這一行政判決后，信賴保護(hù)原則進(jìn)入立法領(lǐng)域，1976年被規(guī)定在聯(lián)邦德國《行政程序法》中。信賴保護(hù)原則后經(jīng)日本、韓國及我國臺灣地區(qū)等地的繼承與發(fā)展，現(xiàn)已成為大陸法系國家行政法的一般原則。如，韓國《行政程序法》第4條規(guī)定："行政機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)時(shí)，應(yīng)本著誠實(shí)信用為之"。我國臺灣地區(qū)《行政程序法》第1條將"增進(jìn)人民對行政之信賴"作為一項(xiàng)立法目的，第8條規(guī)定："行政行為，應(yīng)以誠實(shí)信用方法為之，并應(yīng)保護(hù)人民正當(dāng)合理之信賴。"在英美普通法國家，信賴保護(hù)原則的表述是"禁止反言"（Estope,也可譯為"不準(zhǔn)翻供"）。 Estope的基本含意是，一個(gè)人提出或陳述了某種事實(shí)或意見后，別人以他提出或陳述的事實(shí)或意見為依據(jù)做出了某種對他不利的行為，他不能再否認(rèn)或收回原已提出或陳述的事實(shí)或意見，即使這種事實(shí)或意見有誤或者不真實(shí)。Estope過去在普通法上是一項(xiàng)刑訴法原則，適用于被告對其犯罪事實(shí)的陳述，后來行政法引入這一原則并賦予這樣的涵意：行政機(jī)關(guān)一經(jīng)作出某種行為，特別是賦予相對人一定權(quán)益的行為，其后不得任意變更，即使這種行為違法和對行政機(jī)關(guān)造成了某種不利。 　--總而言之，無論是大陸法系還是英美法系，這個(gè)原則的核心都是要求政府要具備高度的誠信，要求法律充分認(rèn)可并保護(hù)相對人基于信賴政府所產(chǎn)生的利益。

 

在我國大陸地區(qū)，行政信賴保護(hù)原則曾經(jīng)長期受不到重視，理論上的研究相當(dāng)不足。所幸隨著現(xiàn)代法治文明的發(fā)展，信賴保護(hù)原則已受到越來越多學(xué)者的關(guān)注，在行政法中的地位也似乎越來越重要起來。肖金明教授提到"誠信原則被引入公法領(lǐng)域，已逐漸受到越來越多的重視"  ，楊建順教授認(rèn)為信賴保護(hù)原則是"相對人權(quán)益保障的邏輯起點(diǎn)和價(jià)值歸宿"  ，還有學(xué)者認(rèn)為："茍無誠信原則，則民主憲政將無法實(shí)行，故誠信為行使一切行政權(quán)之準(zhǔn)則，亦為其界限。"姜明安教授甚至將該原則歸納為行政法的基本原則  ，并以這樣的文字賦予它與民法中的"帝王條款"（誠信原則）幾乎同等重要之地位--"在行政法領(lǐng)域，信賴保護(hù)原則和比例原則似乎已越來越有成為本領(lǐng)域'帝王條款'和'君臨全法域之基本原則'的趨勢。"  將信賴保護(hù)原則確立在法律條文中在中國大陸則是2003年的事情，2003年8月27日通過、2004年7月1日實(shí)施的《行政許可法》第八條即是該原則的體現(xiàn)。

 

在我國的司法實(shí)踐中，在信賴保護(hù)原則尚未被立法時(shí)，司法也基本未能將其予以適用--盡管當(dāng)時(shí)有些案件具備了適用條件，但法院仍未敢于突破。比如1999年的田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證與學(xué)位證一案中，學(xué)校雖對田永作出過退學(xué)處理決定，但并沒有實(shí)際執(zhí)行，相反，還給他補(bǔ)發(fā)學(xué)生證，允許他每學(xué)期繼續(xù)注冊，收取其教育費(fèi)，繼續(xù)向他發(fā)放大學(xué)生生活補(bǔ)助津貼，允許他和其他同學(xué)一起學(xué)習(xí)、考試并給予學(xué)分等等，這一系列的行為無疑導(dǎo)致田永形成一種對學(xué)校的合理信賴與預(yù)期，法院本可在判例中大膽論述信賴保護(hù)原則卻選擇了回避，乃是該公正判決中的一點(diǎn)遺憾。在《行政許可法》頒布后，"浙江樂清市三輪車夫狀告政府收回牌照案"，社會(huì)給予很高的厚望，甚至被稱為"行政許可第一案"，可這個(gè)案件也沒有適用信賴保護(hù)原則保護(hù)三輪車夫的利益。不過此后，信賴保護(hù)原則的適用令人振奮：江蘇省高級人民法院在"夏飛訴徐州房管局撤銷產(chǎn)權(quán)證案"中運(yùn)用了該原則作出判決；"郭翠華訴宿遷市宿城區(qū)人事局不依法辦理退休手續(xù)案"中運(yùn)用；"李冬彩訴玉環(huán)縣國土局土地行政撤銷案"中運(yùn)用。2005年3月1日最高人民法院在"益民公司訴河南周口市政府等行政行為違法案"的行政判決中更是首次使用了"信賴?yán)?/span>"這一概念。

 

不過，縱觀上述司法實(shí)踐中的案例，毫無例外，行政判決所保護(hù)的都是行政相對人基于信賴具體行政行為而產(chǎn)生的利益。至于公民、法人或者其他組織能否基于信賴抽象行政行為而產(chǎn)生信賴?yán)?，法律是否?yīng)該保護(hù)該種利益--亦即，信賴保護(hù)原則能否適用于抽象行政行為的問題，對我國的行政法理論與實(shí)踐而言，尚是一個(gè)全新的課題。

 

有些學(xué)者認(rèn)為，信賴保護(hù)原則主要保護(hù)的是特定具體行政行為中的相對方的信賴?yán)?，抽象行政行為由于不直接產(chǎn)生利益結(jié)果，合理信賴難以建立，所以信賴保護(hù)原則不適用于抽象行政行為。 筆者對此觀點(diǎn)不能茍同，恰恰相反，筆者認(rèn)為該原則能夠而且應(yīng)當(dāng)適用于抽象行政行為（而且一旦找準(zhǔn)合適的目標(biāo)適用對了，其意義甚至更加重大），理由如下：1、具體行政行為與抽象行政行為本質(zhì)上都是政府行為或承諾，在這一點(diǎn)上，它們之間沒有不可逾越的鴻溝，完全可以將抽象行政行為理解成政府以一種特定的書面方式對不特定多數(shù)人作出的鄭重甚至莊嚴(yán)之承諾。2、信賴保護(hù)原則的核心精神是要求政府誠信，這種誠信顯然不應(yīng)是選擇性的，抽象行政行為作為政府行為的重要組成部分，被納進(jìn)信賴保護(hù)原則是對政府必須全面誠信的必然要求。3、抽象行政行為雖然不是直接針對具體的行政相對人做出，但是，不特定的公民基于對抽象行政行為的有效性、穩(wěn)定性的信賴安排自己的生產(chǎn)、生活，從而產(chǎn)生一定的利益是非常正常的，由于其中確有信賴政府部門的因素，故稱之為信賴?yán)婧敛粸檫^。4、中國的抽象行政行為層級之多（上達(dá)中央政府，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)），范圍之廣，數(shù)量之巨，絕對會(huì)令人驚嘆，很多低層次的"紅頭文件"與其說它們是抽象行政行為，不如說它們象抽象行政行為，"紅頭文件"侵犯民眾權(quán)利的事情時(shí)有發(fā)生，已有越來越多的學(xué)者主張將某些低層級的"紅頭文件"納入行政訴訟受案范圍，以加強(qiáng)對行政權(quán)的司法監(jiān)督。與此趨勢相適應(yīng)，信賴保護(hù)原則，作為防止政府失信的有力武器，應(yīng)賦予它更廣的適用范圍。5、雖然許多國家與地區(qū)所確立的信賴保護(hù)原則所涉范圍未明確是否包括抽象行政行為甚至僅包括具體行政行為，但任何一項(xiàng)原則都是需要豐富、發(fā)展的。

 

筆者不僅認(rèn)為信賴保護(hù)原則能夠而且應(yīng)當(dāng)適用于抽象行政行為，并且還認(rèn)為，當(dāng)法律規(guī)范沖突、"紅頭文件"打架時(shí)，是特別容易出現(xiàn)信賴?yán)姹Ｗo(hù)問題的時(shí)機(jī)。這個(gè)問題其實(shí)不難理解，因?yàn)樾刨嚤Ｗo(hù)原則自它誕生之日起便與"不合法"之因素是孿生兄弟--以世界上第一個(gè)信賴保護(hù)原則的司法判例為例，倘若德國寡婦處處條件都是合法的，又何必需要德國柏林最高行政法院利用信賴保護(hù)原則判案。  既然信賴保護(hù)原則從它出生，乃至逐漸長大的過程中便幾乎一直與"不合法"之因素交織在一起，形影不離，那么，我們完全可以設(shè)想到，當(dāng)信賴保護(hù)原則對抽象行政行為發(fā)生作用時(shí)，往往正是抽象行政行為"違法"之時(shí)，亦即，發(fā)生法律規(guī)范沖突之時(shí)。

 

四、如何保護(hù)法律沖突時(shí)相伴而生的信賴?yán)?/span>

 

（一）反思蔣洪成訴揚(yáng)州交警一案

 

根據(jù)前文之論證，已可以得出如下三個(gè)觀點(diǎn)，第一，當(dāng)法律規(guī)范沖突、"紅頭文件"打架時(shí)，是特別容易出現(xiàn)信賴?yán)姹Ｗo(hù)問題的時(shí)機(jī)；第二，法律沖突適用規(guī)則與立法法的規(guī)定以及法理的內(nèi)在精神是完全吻合應(yīng)予遵守的；第三，保護(hù)基于抽象行政行為所產(chǎn)生的信賴?yán)媸怯斜匾摹?/span>

 

于是，我們就看到，前述[案例]中蔣洪成訴揚(yáng)州交警一案駕著"三駕馬車"又來到我們面前。

 

我們需要檢討、反思的是，類似的案件在傳統(tǒng)審理中，是不是過于看重了第二點(diǎn)忽略了第三點(diǎn)以致司法判決失衡？--原告蔣洪成始終感到滿腹委屈，感到不公正的關(guān)鍵是不是在這里？

 

我們先以常人常理的視角，從過錯(cuò)責(zé)任、受責(zé)主體等方面反思有關(guān)公正性問題。國家的《道路交通安全法》、江蘇省的《江蘇省道路交通安全條例》有錯(cuò)嗎，沒有；公安部、交通部等部委有錯(cuò)嗎，應(yīng)該是有的，不管它們出于多么良好端正的動(dòng)機(jī)，它們畢竟制造出了"法律陷阱"（與上位法抵觸的"紅頭文件"），而且多次在專項(xiàng)治理活動(dòng)中要求下面執(zhí)行；揚(yáng)州警方有錯(cuò)嗎，這是一個(gè)很難回答的問題，只能說，從法律上講，似乎沒錯(cuò)，但從下級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)服從上級行政機(jī)關(guān)的組織原則上講，明顯也是錯(cuò)了的；原告蔣洪成有錯(cuò)嗎，如果不過于苛求原告（不要求他具有法律專業(yè)人員水準(zhǔn)）的話，應(yīng)該說，他幾乎沒錯(cuò)，如果一定要說他有錯(cuò)，那么，我以為，公安部錯(cuò)最大，揚(yáng)州警方次之，蔣洪成最小?？墒?，從最終的受責(zé)主體上看，一場"法律陷阱"的所有責(zé)任卻由一個(gè)幾乎沒有過錯(cuò)的人一肩挑起，最有過錯(cuò)的主體卻無需承擔(dān)任何責(zé)任，更令人不寒而栗的是，"法律陷阱"并沒有因蔣洪成受責(zé)而消除，它仍然張著大嘴等著下一個(gè)不特定的人出現(xiàn)，難道，這符合"誰過錯(cuò)誰擔(dān)責(zé)"的法治精神？

 

有學(xué)者認(rèn)為，行政法具有三級價(jià)值：初級價(jià)值是行政秩序，中級價(jià)值是行政法治，終級價(jià)值是公民自由   筆者以為，傳統(tǒng)的審理與判決（僅憑法律沖突適用規(guī)則，作出維持判決或駁回訴訟請求之判決）僅僅反映了行政法的追求秩序的初級價(jià)值，它具有一定的公正性，但是，它還不是真正意義上的公正。真正的公正，"絕不能使那些受到這些行動(dòng)影響的個(gè)人因?yàn)樗麄兯哂械暮戏ㄆ诖艽於馐軅?，而?yīng)該對他們因這種行動(dòng)所蒙受的損失給予充分的補(bǔ)償" ， 唯此，才能體現(xiàn)行政法的終極價(jià)值。

 

從形式法治與實(shí)質(zhì)法治的角度講，我們大體知道，形式法治強(qiáng)調(diào)法律的秩序和效率，關(guān)注法律的穩(wěn)定性、邏輯一致性等法律要件，著眼在適用的普遍性；實(shí)質(zhì)法治更側(cè)重法律法規(guī)公平正義的考量，它引入了更高層次的價(jià)值檢測，以保護(hù)個(gè)案正義。以筆者之見，前述的蔣洪成訴揚(yáng)州交警一案的傳統(tǒng)判決僅是基本滿足了形式法治的要求。"實(shí)質(zhì)意義上的法治需要建立在依法行政與信賴保護(hù)二原則動(dòng)態(tài)平衡的基礎(chǔ)之上，偏廢任何一個(gè)都不可能實(shí)現(xiàn)真正的公平正義" 。

 

（二）保護(hù)法律沖突時(shí)相伴而生的信賴?yán)?/span>--路徑選擇

 

關(guān)于如何保護(hù)，總的原則是，應(yīng)當(dāng)讓信賴保護(hù)原則的力量發(fā)揮作用，以平衡法律沖突適用規(guī)則的力量。在此總原則下，筆者認(rèn)為，以下路徑均可以達(dá)到判決公正的彼岸。

 

路徑一：創(chuàng)設(shè)、修改、完善行政法律。

 

單單在一部《行政許可法》中規(guī)定作為"相對人權(quán)益保障的邏輯起點(diǎn)和價(jià)值歸宿"  的信賴保護(hù)原則是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，國家立法應(yīng)當(dāng)盡快在更高位階的法律中將信賴保護(hù)原則確立為行政法的一項(xiàng)基本原則，并設(shè)計(jì)一系列相關(guān)制度來實(shí)現(xiàn)該原則。

 

1、應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)理論研究，大膽借鑒國外尤其是大陸法系國家有關(guān)信賴保護(hù)原則研究的最新理論成果，為立法奠定堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。既要借鑒，也要結(jié)合我國法律制度的特色進(jìn)行創(chuàng)新。

 

2、在未來的行政程序法中明確確立信賴保護(hù)原則為我國行政法的基本原則。大陸法系，如德國、日本及我國臺灣地區(qū)等都是在行政程序法中規(guī)定信賴保護(hù)原則的，此做法值得借鑒。在行政程序立法目的的表述中，應(yīng)包括保護(hù)人民對行政信賴的內(nèi)容；在總則性規(guī)定中明確規(guī)定確立信賴保護(hù)為行政程序法的法律原則之一；在分則中進(jìn)一步細(xì)化有關(guān)的具體制度，盡可能保證信賴保護(hù)在適用上的可操作性。

 

3、完善國家責(zé)任體系，修改現(xiàn)行的國家賠償法和健全完善行政補(bǔ)償立法，為信賴保護(hù)原則的貫徹和落實(shí)提供應(yīng)有的保障作用。

 

路徑二：法官釋法，能動(dòng)司法。

 

路徑一所提的"修法"固然是個(gè)非常理想、完滿的途徑，但是，"修法"不可能一蹴而就，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的諸如蔣洪成訴揚(yáng)州交警等類似的案件不可能等到法律修改完善后才起訴至法院，這就要求法官具備合理釋法，"能動(dòng)司法"的能力。此時(shí)，法官不能固守陳舊的理念和實(shí)踐中已形成思維定勢的判決模式，而必須有所突破，有所創(chuàng)新。當(dāng)然，突破與創(chuàng)新仍必須在合法之前提下。

 

筆者仍以前述的蔣洪成訴揚(yáng)州交警的[案例]為例，論述 "能動(dòng)司法"作出真正公正判決的可能性。筆者認(rèn)為，對該案突破傳統(tǒng)思維后，應(yīng)作出如下判決：一、確認(rèn)被告揚(yáng)州交警對原告蔣洪成的行政處罰決定合法；二、撤銷被告揚(yáng)州交警對原告蔣洪成的行政處罰決定（可引用《行政處罰法》總則第四條中的的"公正公開原則"作為下達(dá)第二項(xiàng)判決的依據(jù)  ）。

 

且容筆者逐一分析上述"創(chuàng)新"式判決的合邏輯性，合法性，公正性。

 

1、合邏輯性。在確認(rèn)具體行政行為合法的基礎(chǔ)上，撤銷該具體行政行為邏輯上是沒有問題的，而且，它與確認(rèn)具體行政行為違法，卻保留該具體行政行為實(shí)乃"異曲同工"。換言之， 只要"違法的--卻保留" 邏輯上說得通，那么"合法的--卻撤銷"在邏輯上就一定也說得通。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十八條規(guī)定："被訴具體行政行為違法，但撤銷該具體行政行為將會(huì)給國家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法的判決……"該條就是"違法的--卻予以保留"之條款，它實(shí)際反映的是依法行政原則受到了"重大利益保護(hù)"的衡平，可以講，它是一種"法律妥協(xié)"的結(jié)果。而筆者所創(chuàng)新的"合法的--卻撤銷"同樣是一種"法律妥協(xié)"，所反映的是依法行政原則中的法律沖突適用規(guī)則受到了"信賴?yán)姹Ｗo(hù)"的衡平。

 

2、合法性。行政訴訟法及最高法院司法解釋對行政判決方式規(guī)定了多種選項(xiàng)，如維持判決，撤銷判決，變更判決，責(zé)令履行法定職責(zé)判決，責(zé)令重新作出具體行政行為判決，駁回訴訟請求判決，確認(rèn)判決（確認(rèn)違法、確認(rèn)無效、確認(rèn)合法、確認(rèn)有效），等等。審判實(shí)務(wù)中，許多法官的思維已經(jīng)陷入"只能在上述判決方式中擇其一種而下判"的思維定勢上，可是，如果我們打破思維定勢，更新自己的理念，突破性地想一想，有沒有哪一個(gè)法律條款禁止法官"依良心與法律"組合使用幾種判決方式呢？事實(shí)是，沒有！--筆者認(rèn)為，只要組合使用能說得出法理和道理，那么，有何不可。

 

筆者仍以最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十八條"違法的--卻保留"之條款為例，當(dāng)原告起訴要求"撤銷"某具體行政行為時(shí)，法院最終卻作出"確認(rèn)違法"之判決，這難道是一個(gè)完整的判決方式嗎？--不，肯定不是，它顯然沒有完全地回應(yīng)原告的訴訟請求，而回應(yīng)原告的訴訟請求，理所當(dāng)然地應(yīng)該是民事裁判與行政裁判隱含著的最基本要求，它與"不告不理原則"分別把守著法官審案范圍的兩個(gè)邊界（當(dāng)然，行政訴訟區(qū)別于民事訴訟的特殊點(diǎn)在于，除了有必須回應(yīng)原告訴訟請求的"隱性"要求外，行政裁判還要有一個(gè)需對具體行政行為合法性進(jìn)行審查的"顯性"要求，此"顯性"要求是《行政訴訟法》第五條的明文規(guī)定）。據(jù)此，當(dāng)原告起訴要求"撤銷"某具體行政行為而且自始至終堅(jiān)持不肯變更訴訟請求時(shí)，法院若要引用《若干解釋》第五十八條下判,則完整的判決本就應(yīng)當(dāng)是一個(gè)"組合判決"，亦即，"一、確認(rèn)具體行政行為違法；二、駁回原告要求撤銷具體行政行為的訴訟請求"--現(xiàn)行司法實(shí)踐中幾乎所有法院、所有法官僅僅只判第一項(xiàng),卻不同時(shí)寫出第二項(xiàng)，筆者以為他們的判決方式在法理上是有缺陷的。

 

3、公正性。前述的蔣洪成訴揚(yáng)州交警的[案例]若采用"一、確認(rèn)合法；二、(但是)予以撤銷"的新型判決方式,則在現(xiàn)行法律框架下,該種判決是最適宜和最公正的，因?yàn)樗ūP考慮了審理該特殊案件的兩個(gè)重要因素，即，法律沖突適用規(guī)則與當(dāng)事人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)問題，并作出了一個(gè)"衡平判決" --第一項(xiàng)"確認(rèn)合法"之判決是按照《行政訴訟法》第五條的要求，對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查并作出了判斷，是基于法律沖突適用規(guī)則作出的判斷，是給了本案被告一個(gè)最大的公正；第二項(xiàng)判決是針對原告的訴訟請求作出了支持性的明確回應(yīng)，是基于信賴保護(hù)原則的精神作出的回應(yīng)，維護(hù)了原告基于信賴抽象行政行為而產(chǎn)生的信賴?yán)妫墙o了本案原告一個(gè)最大的公正。筆者揣測，這樣的判決結(jié)果出臺，很可能原、被告雙方都會(huì)服判息訴。筆者認(rèn)為，這樣的判決不僅是全面的和真正公正的個(gè)案判決，并且還會(huì)有很好的導(dǎo)向作用，它宣示著在現(xiàn)有法律框架下，通過法官的"能動(dòng)司法"，司法對"法律陷阱"不會(huì)無動(dòng)于衷淪為看客，并警示著政府要積極地去清理各種"法律陷阱"。也只有這樣的判決，才能回答前述[案例]中原告提出的種種質(zhì)疑。

 

原告的質(zhì)疑一：揚(yáng)州警方有權(quán)力不執(zhí)行上級公安部門的要求嗎？--司法的回答是：作為執(zhí)法部門，揚(yáng)州警方必須執(zhí)行法律，所以，法院得確認(rèn)揚(yáng)州警方的行政處罰行為合法；依照下級服從上級的行政機(jī)關(guān)的組織原則，揚(yáng)州警方應(yīng)當(dāng)服從上級公安機(jī)關(guān)，加之本案原告確有信賴?yán)嫘璞Ｗo(hù)，所以原告已受到的行政處罰由司法予以撤銷才能最大限度地體現(xiàn)個(gè)案的實(shí)體公正。

 

原告的質(zhì)疑二：難道政府部門說話可以不算數(shù)，可以通過發(fā)紅頭文件的方式挖"法律陷阱"讓老百姓鉆嗎？--司法的回答是：政府部門說話應(yīng)當(dāng)算數(shù)，如確因政府部門抽象行政行為誤導(dǎo)了相對人，以至"法律陷阱"產(chǎn)生并使其信賴?yán)媸軗p，則相對人可以免除有關(guān)責(zé)任，回復(fù)至信賴?yán)媸軗p前的情形。

 

五、信賴保護(hù)原則發(fā)生作用時(shí)應(yīng)滿足一定條件

 

在實(shí)踐中，信賴保護(hù)原則發(fā)生作用一般應(yīng)具有如下條件：1、存在信賴基礎(chǔ)，即，"行政機(jī)關(guān)須有表現(xiàn)於外之行為措施，構(gòu)成人民信賴之基礎(chǔ)"  ，這是信賴保護(hù)原則的前提條件；2、具備信賴表現(xiàn)，即，"人民須因信賴行政行為而有客觀上具體表現(xiàn)信賴之行為"  ，并且，信賴基礎(chǔ)與信賴表現(xiàn)之間應(yīng)當(dāng)存在著因果關(guān)系；3、信賴值得保護(hù)，即，必須是正當(dāng)?shù)男刨?。一般認(rèn)為以下事由所為的信賴不值得保護(hù)：1）信賴基于當(dāng)事人惡意欺詐、脅迫或者其他不正當(dāng)方法而獲得。2）當(dāng)事人對重要事項(xiàng)的說明不正確或者不完全。3）當(dāng)事人明知信賴基礎(chǔ)違法，或者因重大過失而不知信賴基礎(chǔ)違法。4）其他的信賴基礎(chǔ)明顯錯(cuò)誤的情形。

 

當(dāng)信賴保護(hù)原則在抽象行政行為中適用時(shí)，尤其要注意兩個(gè)方面的問題：其一，要解決可以被適用的抽象行政行為的范圍問題，比如，已經(jīng)失效的法律規(guī)范，層級明顯很低的紅頭文件等是否屬于可被適用的抽象行政行為的范圍值得進(jìn)一步深入研究；其二，法官對信賴保護(hù)原則在抽象行政行為中的適用條件應(yīng)予嚴(yán)格審查，該要求主張信賴?yán)娴娜伺e證就得要求其舉證，防止信賴保護(hù)原則被濫用。