［內容提要］委托執行制度確定的初衷，是為節約執行成本，提高執行效率，解決"執行難"。但是，實踐中委托執行的效果并不盡如人意，存在很多問題，總的實施效果與制度設立的初衷仍相去甚遠。為此，本文中筆者擬從我國現行委托執行制度現狀入手，分析概括其存在的問題，同時結合實踐對現行委托執行制度的改進與完善提出對策，以期推動其在解決"執行難"方面所應發揮的作用。

 

 

委托執行是指管轄法院在不便于直接執行的情況下，將案件委托外地人民法院代為執行的一種法律制度，該制度為協調法院系統間執行工作提供了依據。委托執行是人民法院執行工作中的一個重要組成部分，是解決跨轄區執行案件"執行難"，克服地方保護主義，切實保障跨轄區案件當事人合法權益的有效措施。實踐中，雖然委托執行可大量節約執行成本，提高執行效率，但由于現行委托執行制度的不健全 ,致使大量委托執行案件存在著結案難度大、結案率低、管理不規范等諸多問題，使得其并未發揮應有的便捷、快速、高效的作用，反而成了執行工作的又一"頑疾"。

一、委托執行制度的概念及適用條件

 

委托執行制度是指負責執行生效法律文書的人民法院，在執行被執行人與財產在其轄區以外的案件時，委托當地有關的人民法院代為執行的一種法律制度。其中,受理執行案件并將案件委托出去的人民法院,稱之為委托法院，接受委托代為執行的當地人民法院,稱之為受托法院。司法實踐中，我國法院委托執行的實施需滿足以下幾個條件：

 

（一）委托法院具有案件的執行管轄權

 

人民法院只有對屬于自己主管或管轄的執行案件才能在受理執行申請或接受執行移送后依照法律規定委托外地法院執行，即委托法院自身須先行擁有執行管轄權。申請人向沒有管轄權的人民法院申請執行的，人民法院應當告知其向有管轄權的法院申請執行，如果已經受理了不屬于自己管轄的執行案件的，則應將案件移送給有管轄權的法院執行，該情形屬于移送執行，并非委托其他法院執行，二者需區別對待。

 

（二）被執行人或被執行的財產不在管轄法院轄區內

 

執行案件需要強制被執行人履行義務或強制執行被執行人的財產，但是，由于訴訟管轄和執行管轄標準不同，有可能產生被執行人住所地或被執行的財產所在地不在執行管轄法院轄區內的情形，人民法院執行這類案件時就需要跨越自己的轄區，造成諸多不便，執行成本較高，但是如果由被執行人或被執行財產所在地的人民法院執行可能會更為有利。如若被執行人或被執行的財產在執行管轄法院所在地，則委托執行既無便利，也無必要。

 

（三）受托法院是被執行人或被執行財產所在地的人民法院

 

外地人民法院只有對自己轄區內的被執行人或被執行的財產才擁有司法管轄權，對與自己轄區無關的訴訟當事人和爭議的財產不能行使司法管轄權，因而委托執行只能委托被執行人或被執行財產所在的當地人民法院，而非任意選擇之。

 

（四）確有委托執行的必要，委托執行更便于案件執行

 

對被執行人或被執行財產在外地的案件，執行管轄法院可以委托外地法院執行，也可以自己直接派員執行。但在什么情況下委托外地法院執行，什么情況下直接執行，我國民訴法沒有明確規定。對此，筆者認為，如管轄法院在審判階段就已辦理了財產查封、扣押、凍結手續的一般直接去執行，而不必委托執行。其次，有無必要委托外地法院執行由委托法院決定，并以委托執行能更便利、更迅速地執行案件為原則，以執行便利與否為委托前提。

 

二、當前我國法院委托執行制度適用過程中存在的問題

 

（一）委托執行案件的委托期限較短

 

《最高人民法院關于執行工作若干問題的規定（試行）》第111條對此作出了限制性的規定，"凡需要委托執行的案件，委托法院應在立案后一個月內辦妥委托執行手續。超過此期限委托的，應當經對方法院同意。"依據此規定，負責執行的法院立案后就必須在一個月內委托被執行人或被執行財產所在地的法院。而現實中有許多法院為了使案件能得到快速的執行，先是選擇自己采取查封、扣押、凍結被執行人財產等強制執行措施來執行生效的法律文書，當需要執行被執行人其它財產時才委托被執行人、被執行財產所在地的法院執行，這樣大多都超過了一個月的期限，造成不好委托，其結果是不利于案件的執結，癥結便在于委托執行的委托期限較短或過于匆忙。

 

（二）委托執行與赴外執行做法不一

 

同樣的案件，有的采取委托執行，有的采取赴外執行。執行人員出于某種原因，為"甩包袱"減輕自身負擔，或為庇護被執行人，或為敷衍當事人的催促、推卸責任、存在僥幸心理，而將一些本應由自己執行的案件委托給外地法院執行；而有的為了"關系案"、"人情案"，將本應委托給外地法院執行的案件采取一些變通措施，自身赴外執行，使委托執行制度流于形式，成效甚微。

 

（三）受托法院對委托執行事項存在執行不及時、不到位或拖延、消極懈怠執行等現象

 

受托法院在辦理受托執行案件時，往往對其重視程度不夠，加之當地的人情關系等因素，對受托案件全憑執行人員個人喜好和重視程度，有時間就執行，沒時間就不執行；有的案件甚至數年都沒有去執行，而有的案件等到要去執行的時候，由于之前執行措施采取不夠及時，被執行人已將所有財產轉移，導致案件最終執行無望。有些受托法院接受委托后，考慮到結案指標等因素，對此類案件只作登記，往往不列入本院收結案統計范圍；有些法院甚至對委托案件連登記都沒有。其次，在某些區域，因為委托執行的案件并不列入受托法院年終檢查案件的范圍，這就造成受托法院對委托案件的執行責任心不強，內外有別，執行委托案件有時完全憑執行人員個人責任心和喜好，積極的就執行，消極的就不想執行，從而造成委托案件難于執行。

 

（四）受托法院易受地方保護主義思想影響，出現推諉應付問題

 

雖然設立委托執行制度的初衷之一就是為了排除地方和部門保護主義的影響，但在實踐中效果并不理想。由于受托法院與被執行人同處一地，因此在很多情況下他們不愿得罪被執行人，法院也想極力維持與本地區其他單位之間的融洽關系，這種現象在被執行人為單位或者經濟組織時特別突出。由于地方保護主義作祟，使得在執行受委托案件時，很多時候受托法院該采取的措施也不采取，或者拖延采取，嚴重影響了委托執行案件的最終效果。受托法院經常會以當事人難找，被執行人無履行能力等原因為借口，對委托案件推諉應付。受托法院即被執行人住所地或被執行人財產所在地的人民法院，為了地方利益或個人關系，其執行人員在執法上就會有意無意地偏袒被執行人，刁難申請人，從而不依法執行，或懈怠執行。實踐中，還有些受托法院為達到不予執行的目的，對受托執行的生效法律文書橫加指責，拒不執行。這樣就出現一種怪現象，人民法院到外地執行，外地法院還會應其請求積極予以配合執行，但將執行案件委托給其所在地法院執行，而一經委托，案件就如同沉如大海了。究其根源，很多時候還是地方保護主義在作祟。

 

（五）委托執行案件管理監督不嚴

 

對委托執行案件，委托法院依據委托執行函即可報結案，而受托法院為提高結案率等原因，往往不將受托案件列入案件綜合信息管理系統，導致此類案件無人問津。

 

目前，在我國大多數省份，省內跨地區委托執行的案件，均由委托法院將相關材料直接寄送受托法院；凡需委托外省法院執行的案件，由委托法院將相關材料報送省高級法院，由省高級法院統一對外省高級法院聯系委托進行辦理，但是亦有例外情形。例如，在筆者所在的江蘇省，根據與兄弟省份間達成的司法合作等協議約定，在江蘇、浙江、上海、山東和福建法院之間便建立了執行工作司法協作關系，該四省一市法院之間的委托執行案件，除山東省高院統一辦理委托執行工作外，其他省市原則上可在同級法院之間直接辦理委托手續。

 

實踐中，無論委托省外法院還是省內法院執行，都存在著一些共同的問題，如委托法院濫用委托執行、受托法院不及時向委托法院及當事人告知案件執行情況、受托法院不重視甚至怠于執行委托案件等等。究其原因，就是對委托執行案件管理和監督的缺失。因此，要改變目前我國委托執行案件大多有始無終的現狀，就要加強委托執行工作的管理和監督，以充分發揮委托執行的效率優勢。

 

（六）申請人對委托執行案件的跟蹤關注難

 

對委托執行案件，依法律規定，委托法院在立案后一個月內委托出去即可，同時依據委托執行函即可報結案，而對委托執行案件執行的進展情況和實際效果關注的較少。實踐中，這樣就會出現申請人一般很難對自己案件進行直接、有效地跟蹤關注的情況，原因很簡單，申請人在向立案法院即委托法院咨詢案件執行情況時，委托法院都會教條式地回答其案件已委托其他法院執行了，他們基本不再過問了，具體執行情況需要申請人和受托法院直接聯系；而現實中申請人和受托法院一般不在一地，讓其與受托法院直接聯系或跟蹤關注會勉為其難，會花費大量人力、物力和財力，很不現實。筆者通過切身參與執行辦案，對這一點切實身有體會，實踐中案件一旦委托執行后，多數情況下申請人便很難接觸到案件的執行過程了，陷入到一個無法有效地關注和了解自己案件進展和處理情況的尷尬境地，此乃委托執行帶來的一個異常情景和無奈產物。

 

（七）委托執行的案件執結率過低

 

目前，在我國司法實踐中，委托執行的案件很多得不到實際執行，執行效果較差，執行申請人好似一個"皮球"，處于委托法院和受托法院"兩不問"的境地，被兩邊推諉，這也導致申請執行人對委托執行缺乏信任，意見很大。受托法院特別是廣大基層人民法院，由于受司法資源緊缺和人力的限制，就會經常以當事人難找、被執行人無財產可供財產執行、暫無履行能力等原因為借口，對委托案件推諉應付。此外，一部分委托執行案件因受地方保護主義和個人關系的影響，受托法院的執行人員在執法上就會有意無意地偏袒被執行人，刁難申請人，從而不依法執行或拖延消極執行，使申請人權益遭受損害。因此，現實中有些申請執行人寧愿多花費用申請異地執行，也不愿意委托執行。正是由于委托執行存在的這種困境，以及無人問津的尷尬現實，造成了我國委托執行案件的執行效果較差，執結率過低，申請執行人對委托執行缺乏信任，缺失信心。

 

三、完善現行委托執行制度的對策及建議

 

我國現行委托執行制度是根據我國國情所設立的一項執行制度，具有超前性和較強的實用性，有利于提高執行效率和執行效果，對它設立的初衷，存在的優點還是應該予以充分肯定。但同樣不容回避的是，現行委托執行制度在規范性、操作性和制約性上尚存在一定的瑕疵，因此需在實踐中對其進行相應的改革和完善。

 

（一）進一步加強立法工作，消除法律沖突，完善委托執行的法律法規

 

現有的《中華人民共和國民事訴訟法》第210條、《最高人民法院關于人民法院執行工作若干問題的規定(試行)》第111條至第123條、《最高人民法院關于加強和改進委托執行工作的若干規定》中分別對委托執行的具體操作及有關問題作了規定，除此之外，其他一些法律法規也對委托執行問題作了原則性規定。但所有的這些規定中，存在著部分規定之間有沖突、法律規定過于分散等種種問題，為實踐辦案帶來了諸多不便。目前，由于我國尚未頒布《強制執行法》，但從《強制執行法》征求意見稿看，只有簡單的二條，所以，關于委托執行案件的辦理，各地法院無論是從立案收費方面，還是執行方法方面，差異很大，隨意性很強，而最根本的辦法就是通過立法機關解決，盡快制訂、完善強制執行法，并將委托執行工作中所涉及到的一系列問題，作為執行法的一項重要內容加以規定，從而使委托執行工作每操作一步，都有法可依。所以，為從根本上確立和規范委托執行制度，筆者認為，我國應盡快制定《強制執行法》，并在其中設立委托執行一章，在綜合現有委托執行法律規定的基礎上，以基本法的形式對委托執行的立案收費、執行期限、委托案件范圍、委托執行方法、委托法院和受托法院管轄權和執行權等各個方面予以統一規范，從而使委托執行真正做到有法可依。

 

（二）進一步規范委托法院的委托行為

 

委托法院作為委托案件的源頭，有義務把好案件的立案關，從嚴審查執行案件，完備委托手續，審核生效法律文書，避免委托執行因案件自身的原因導致委托后無法執行，盡可能保證委托執行效果的實現。委托執行案件報結后，應盡快建立健全委托外地法院執行案件的檔案材料。凡委托外地法院執行的案件，委托法院都要將案件的有關情況詳細登記留份存檔，以備與受托法院聯系協調、催辦、辦理必要手續時使用。

 

（三）完善委托法院與受托法院的權限劃分

 

從目前來看，委托執行被定位為有限制的執行實施權的分割轉移，這種分割轉移的理論有其合理性。但是，實踐中這種限制性執行實施權分割轉移的理念很容易造成委托法院和受托法院之間權限的混亂，甚至出現委托法院和受托法院之間互相推諉的現象，非常不利于案件的執行。筆者認為對其權限應做如下劃分：委托人民法院僅保留對委托執行案件的監督、催辦，裁定中止、終結執行和對執行依據的生效法律文書的裁決權的權限，其他均應移交給受托法院。這樣做，即有利于委托法院對執行案件的必要監督，同時可防止其對案件具體執行的不必要的干涉。受托人民法院應當享有的權限有：一是自主決定采取執行措施和強制措施；二是對于需要變更或追加被執行主體、因執行擔保需要暫緩執行、當事人之間達成和解協議的情況，自主制作結案裁定；三是除委托法院享有外的其他執行權限。

 

此外，對案件辦理過程中遇到的實體或程序問題，需進一步明確委托與受托雙方的權限與協調規程，諸如執行權由受托法院行使，同時為防止地方保護，明確委托法院對受托法院進行必要的監督，具有催辦權、審查權和異議權等，從各個方面確保案件有效執行。

 

（四）加強對受托方的監督制約和對委托執行案件的管理

 

委托法院委托執行后，應及時同受托法院聯系，并盡可能告知受托法院的上一級法院，受托法院也應及時將執行情況反饋告知委托法院。同時受托法院的上一級法院應建立完善的督查機制，定期監督檢查委托案件的執行情況。

 

實踐中，有些委托法院明知被執行人無確切住所、長期下落不明，又無可供執行的財產仍委托執行，以及被執行企業已進入破產程序或已經宣告破產仍委托執行，這無疑加重了受托法院的負擔。對上述類型的案件，筆者認為應當及時依法裁定中止執行或終結執行，而不能存有"甩包袱"的思想不負責任地委托外地法院執行或"一委了之"。對受托法院來說，則應規范立案方式，加強委托執行案件立案方面的管理，委托執行案件應比照法院正常立案程序作為一起普通執行案件予以立案執行，并將其納入本院的收支結案體系，完善監督激勵機制。此外，應加強和完善內部管理制度，規定受托法院應將收到的委托案件納入本院案件綜合信息管理系統，與本院的其他執行案件統一考核，由此提升受托法院執行委托案件的責任心和積極性。

 

（五）強化委托執行案件的催辦制度

 

為提高委托案件執行效率，受托法院接受委托并立案后30日內未執結的，期滿后3日內，委托法院即可向受托法院發出催辦案件通知并報高級法院備案。實踐中，如果委托法院和受托法院均為基層法院的，受托法院接受委托并立案后3個月內仍未執結的，期滿后3日內，委托法院報中級法院進行同級催辦并報高級法院備案，受托法院接受委托并立案后6個月內仍未結案的，期滿后3日內，委托法院報高級法院并由高級法院向受托法院的高級法院進行催辦并報最高法院備案。關于催辦委托執行案件的所有材料，均以所立的執委字號形成副卷。如果委托案件執行完畢，該案件以執行完畢報結，如果該委托案件因法定原因造成無法執行，要將受托法院提供的不能執行的相關證據附卷后，以中止或終結執行報結案后，把該案作為立案時執委字號副卷立卷歸檔。

 

（六）強化上級法院對下級法院委托執行工作的管理和監督

 

上級法院要對轄區內各法院委托執行工作進行定期檢查監督，發現問題要及時解決，對受托案件無特殊情況久拖不執的，要追究案件相關責任人的責任。各省和直轄市高院執行局內，可以設立委托執行組或者由專人負責辦理委托執行事宜，建立委托執行案件督辦制度。上述委托執行案件督辦機構，除對委托執行案件進行登記、轉發外，還應當采取有效措施監督執行。對受托法院無正當理由，超過法定執行期限未能執結的案件，委托法院來函要求督促執行的，受托法院所在地的高級法院應按照《最高人民法院關于適用民事訴訟法若干問題的意見》第265條和《最高人民法院關于加強和改進委托執行工作的若干規定》第13條的規定，書面指令受托法院執行。經指令執行后，受托法院仍未采取實際執行措施的，可以采取指定執行、共同執行、提級執行或統一集中清理的辦法執行，并及時告知委托法院。

 

對于受理案件的法院以"因其他特殊情況不便委托執行"為理由而要求采取異地執行的案件，上級法院要嚴格審批，凡認為應當委托執行的，堅決指令受理案件的法院委托執行，以杜絕"人情案"、"關系案"的發生。同時，還要對下級法院委托出去的案件嚴格把關，以防止受理案件的法院，為了"甩包袱"或"給申請執行人一個交待"，而將不得委托執行的案件委托給其他轄區的法院執行，造成委托執行工作的混亂。 受托法院收到委托函后，只要委托手續齊全，就應當在收到函件之日起十日內開始執行，對于受托法院在規定的時間內不開始執行的，委托法院可以請求受托法院的上級法院指令其執行，對于超執行期限的委托案件，上級法院在必要時，可以作出交叉、提級、集中執行的決定；上級法院對下級法院不依照有關規定辦理委托案件造成重大影響或后果的，應當予以通報批評，情節嚴重的，要追究相關人員的法律責任。同時，上級法院對下級法院委托出去的案件嚴格把關，對委托案件的情況，要求委托法院應同時報上級法院存檔，以備協調時使用。受托法院的上級法院應對委托案件定期檢查督辦，在收到委托法院報送的委托執行案件主要情況通報后，應定期對受托案件進行必要的督導和督促。

 

總之，委托執行是這國法律規定的一項重要執行制度和執行方式，就其制度設計而言，是當今世界民事執行的發展趨勢，其優勢性和先進性不言而喻。同時，委托執行制度的改革之路任重而道遠，但只要我們所有執行人員堅定信心，提高認識，真正樹立起全局觀念，不斷鉆研，以創新的意識開展執行工作，就一定能夠推動我國現行委托執行制度的不斷發展和完善。相信未來的某一天，委托執行制度必將會成為破解我國法院"執行難"問題的一把利劍，對此，我們將拭目以待。

 

 

注  釋：

 

1、霍力民：《民事強制執行新視野》，人民法院出版社，2002年版。

 

2、趙洪沛：《論委托執行制度的改革與完善》，載《山東審判》，2002年第5期。

 

3、詳見第六次蘇浙滬閩魯法院執行工作協作會通過的《關于加強蘇浙滬魯閩法院執行工作中司法協作的若干意見》。

 

4、劉金華：《論強制執行法律制度的立法完善》，載《強制執行指導與參考》，2004年第4期。

 

5、李海軍：《執行立案制度構建初探》，載《執行工作指導》，2006年第2期。

 

6、吳明童，陳明君：《民事執行管轄制度的缺失及其沖突解決途徑》，載《執行工作指導》2006年第1期。