誠信是維系社會良性運轉的基石，是社會有序和文明的重要標志。近年來，甕安事件、毒奶粉事件、云南躲貓貓事件及南京彭宇案等一系列事件，對政務、商務、社會、司法等領域的誠信建設構成了極大的威脅。從法治視角上看，誠信是一種復雜的社會現象，應從道德和法律兩種層面加以規范。 黨的十八大報告中對誠信體系建設提出了明確要求，并將"政務誠信"置于其他誠信建設之首。本文將在闡述政務誠信內涵和必要性的基礎上，分析其缺失表象及原因，并對法治語境下政務誠信建設的路徑選擇進行探討。

 

一、概念引入：政務誠信的內涵及必要性分析

 

（一）政務誠信的內涵

 

政務誠信是行政機關或行政人員在公共權力運作活動中應遵循誠實不欺、恪守信用和內誠于心而外信于人的一種行為模式，是一項履行對公眾的責任和對公眾信守承諾的系統性工程。 實踐中政務誠信囊括的內容非常廣泛，理論界從不同的視角，對政務誠信內容進行了劃分，如有的學者認為政務誠信應包括制度、程序、權力與效率誠信，而有的則認為應包括領導人、管理與服務誠信等。 從感性層面而言，政務誠信應是行政機關及行政人員在執行公務中必需言行一致、誠實守信，并能夠通過各種途徑使得公共政策的制定與執行具有公開透明度。

 

關于政務誠信的構成要素，我國學者通常從"為善"和"誠實"兩個誠信基本方面來理解政務誠信。本文認為，政府作為人民權利行使的特殊主體，對其誠信行為要求也應高于普通個體，即其還必須具備"有能力"這一要素。也就是說政務主體不但要以一種公平公正、誠實不欺、信守承諾的態度依法履行職責，而且必須具備相應的履職能力，以肩負起維護和實現人民群眾利益要求的責任和使命。如近年來出現的溫州動車追尾事件、食品安全監管不力事件等，其實質都是因對"有能力"要素的違反而導致的政府失信。

 

（二）現階段政務誠信建設的必要性

 

首先，加強政務誠信建設是市場經濟發展的必然需求。市場經濟引起的社會變化中，最基本的便是經濟、政治、文化活動三大領域之間的結構關系從領域合一狀態向領域分離狀態的轉變。 在分離形成的市場經濟下，政府在經濟領域雖然扮演的是"守夜人"角色，但是在價值領域卻具有引導性和標桿性作用。因而政務誠信的建立，是推進市場經濟各領域誠信價值樹立的重要保障。

 

其次，加強政務誠信建設是民主法治的客觀需要。行政機關要通過對社會的管理和執法活動運行實現價值引導、秩序維護，首先必須要使自身在群眾中樹立有效的公信力，才能得到群眾的支持、配合和信賴。這不但要求其依法規范行政，而且更要在工作中通過信息公開、強化監督等方式，不斷加強誠信建設，確保行政行為合法合理，以加強其可接受性。

 

再次，加強政務誠信建設是發展特色文化的基本要求。人無信不立，政無信不通，是中國傳統特色文化的體現，十八大報告中將誠信作為社會主義核心價值觀之一，可見誠信規則是我國從古至今的核心文化觀念。行政機關作為中國社會特色文化的建設者、維護者，毫無疑問應通過自身行為引領和保障誠信文化發展。

 

二、現狀透析：當前政務誠信缺失的表現及原因

 

（一）政務誠信缺失的主要表現

 

1.政策規劃缺乏科學性和穩定性。行政機關作出的決策和規劃對社會經濟發展、人民群眾利益維護具有重大的意義，確保其科學性和穩定性，不僅是政府決策能力和水平的表現，更是衡量其誠信程度高低重要尺度。當前很多地方政府在政策規劃作出前缺乏必要的調研和可行性分析，作出后又反復修改，或不同領導出于對政績的追求，一味根據自身意愿隨意改變既定決定規劃，漠視群眾利益，嚴重損害了政務誠信，導致行政執法公信力下降。

 

2.行政機關職責定位不明。行政權力行使時因缺乏明確規定，使得職責定位不明確，對"作為"和"不作為"的界定模糊。在執法過程中，有利可圖時濫用權力，任意行政，甚至出現多個部門同時越位執法的情形，如行政處罰；而無利可圖時就相互推諉，導致執法缺位現象產生，如流動人口管理問題。行政機關的越位和缺位使得行政權力在某些領域的運行處于無序狀態，降低了行政執法的效果，嚴重損害了政府權威。

 

3.行政人員的不誠信行為。行政人員作為行政執法的主體，其行為是政務誠信的重要組成部分，然而在實踐中仍存在以下幾方面不誠信現象：一是工作理念存在差錯。有些人認為自身工作僅是生存工具，持"做一天和尚撞一天鐘"的想法，消極、被動地應對工作，不能主動提升能力以滿足崗位需要。二是價值觀、政績觀被扭曲。部分人員在執法過程中過分強調數字工程、表面功夫，喜歡將工作停留在文件、文字中，忽視了政策、舉措的貫徹落實。三是權力尋租現象的存在。有的行政人員將權力商品化，以權力為籌碼謀求獲取自身經濟利益，如權物交易、權錢交易、權權交易、權色交易等。權力尋租帶來的利益，是腐敗現象產生的原動力，極易導致社會不平等和群眾對政府的信任缺失。

 

4.政務公開未能有效實施。雖然我國已通過制定《政府信息公開條例》等法律法規，加強對行政權行使的公開和監督，但受兩千多年的"人治"和"官本位"思想的影響，不少行政機關在制定政策和執行決議過程中，忽視了通過各種渠道對政務信息的公開，決議公示、聽證會等法定程序越來越淪為形式，"潛規則"和"暗箱操作"等有法不依現象普遍存在，也為權力尋租留下了可利用空間。信息公開和行政監督等制度的弱化，致使政務誠信流于形式。

 

（二）政務誠信缺失的原因剖析

 

1.社會轉型期經濟利益的刺激。改革開發以來，中國經濟社會進入快速發展階段，也帶來了轉型期因利益分配而產生的社會矛盾加劇。在這過程中，某些行政機關為了維護固有的經濟政治秩序、資源配置優勢而壟斷競爭，或鉆政策法律空子，沒有認識到政務誠信的重要性，從而失信于民。 市場經濟體制下，某些行政人員無法抵制來自各方面的利益誘惑，導致產生挪用資金、隨意修改決策、甚至貪污腐敗等不誠信行為。

 

2.傳統思想文化的負面影響。受封建社會"官本位"思想的影響，當前以官為本、官貴民輕的理念未能徹底摒除，群眾對政府信息公開、自身知情權和監督權的行使等方面的要求都較為有限，寬松監督環境使得政務誠信推進緩慢。特別是在廣大農村社會，行政人員往往以高高在上的姿態行使公權力，甚至從中謀取利益，大部分群眾仍處于盲目遵從狀態。

 

3.違背誠信的成本較小。當前，我國信用管理制度和誠信法律建設仍處于健全完善階段，現階段行政機關內部對行政人員的問責制度亦尚未全面嚴格執行，行政訴訟中也僅對行政機關違法性進行審查，這就使得行政機關及其工作人員違背誠信需承擔的風險和成本都較小，從利益平衡的角度考慮也不利于政務誠信的建立和發展。

 

4.社會誠信氛圍的缺乏。現階段，誠信缺失現象在政務、商務、社會和司法等各個領域普遍存在，社會良好誠信氛圍的缺乏或多或少地影響了行政人員的工作理念、價值觀和政績觀，是政務誠信缺失的重要外因。另外，加上社會及行政機關對行政人員客觀工作成果的傾斜，實踐中誠信和道德教育的嚴重不足，更加不利于行政人員誠信意識的培養。

 

三、化解之道：法治語境下政務誠信建設的路徑選擇

 

（一）從客觀方面加強制度建設

 

1.完善行為規范的法律制度。誠信不僅是道德層面的秩序規范，更需要相關法律制度予以保障實施，建立完善的政務誠信法律制度是推進行政機關及其工作人員誠信建設的基礎性保障。現階段，為不斷規范行政行為，確保其在社會公共領域發揮實效，我國已相繼出臺《行政許可法》、《政府信息公開條例》和《行政機關公務員處分條例》等法律法規。但因其屬于規范性規定，對行政機關具體行為流程及責任承擔等操作性不強，因此應根據實際需要加緊制定《行政程序法》、《行政問責法》等法律，真正將行政行為置于法律法規約束下，用一整套完備的法律制度促進行政機關誠信執法。

 

2.切實推進政務信息公開制度。近年來，"最嚴格的水資源制度"、"年齡門"、拆遷矛盾的不斷升級等現象頻發，其根本原因在于政府信息的不對稱、不公開。 因此，增強行政機關信息透明度，確保不因籠統的"公共利益"、"國家利益"剝奪群眾知情權，對促進政務誠信建設至關重要。信息公開的范圍應明確為行政機關的職責范圍、辦事程序和規范、辦事指南、收費標準、救濟措施和途徑、辦事結果和工作人員個人信息等 ，從而真正實現政府信息立體式公開，使行政行為充分體現和反映民情民意。

 

3.落實權力監督制度。權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。 腐敗現象的杜絕是維護行政機關執法公信，推動政務誠信建設的關鍵，因而必須通過建立全過程、無縫隙的權力監督體系來實現行政機關權力的有效運行。在內部監督上，應突出各部門監督機構的作用，要將政務誠信建設作為能力作風建設的重要內容來抓，同時要建立健全人大監督、政協監督、司法監督制度；在外部監督上，要充分發揮網絡、媒體等載體作用，主動將自身行為置于社會的監督之下，通過強大的輿論氛圍抑制政務失信行為。

 

4.建立嚴格的問責制度。權責不一是部分行政人員失信以謀取利益的重要原因，因此增強政務誠信，必須加強政務問責制度建設，要以責任為核心，堅持權力與責任對等，對行政機關及其工作人員履職不當或失信的行為進行嚴格問責。對此，不但應通過法律法規形式明確行政機關及其工作人員的權力和責任界限、問責對象和范圍，更應通過建立公務員誠信檔案等措施科學合理的運用問責程序和尺度，加大對違法違紀行為的查處力度，構成犯罪的嚴格追究刑事責任，將問責制度落到實處，不斷增大失信成本 。

 

（二）從主觀方面轉變工作意識

 

1.樹立行政機關政務契約意識，構建服務型政府。契約文化源于西方平等、自由等法治精神，其對社會主體的平等性主張為我國政務誠信建設提供了理論基礎和發展方向。隨著中國社會整體性民主法制意識的提升，民眾對平等的需求及公權力主體的尊重提出了新的要求。因而，行政機關必須樹立正確的權力觀，即"中華人民共和國一切權利屬于人民"，執法過程中應以依法行政、執法為民的法治理念指導實踐，由"官本位"轉變為"民本位"，真正實現政府服務職能。

 

2.增強民眾監督參與行政意識，構建民主型政府。根據政府權利來源理論，民眾為了實現自身利益而將權利賦予政府，誠信不僅是對政府的道德要求，更是一種法律責任。同時，在行政過程中，作為權力來源的民眾天然的享有監督和參與行政的權利，以實現對政府行為的外部有效監督。因而，當前必須通過宣傳教育不斷提高民眾監督參與行政的政治素養和能力，改變民眾的"政治冷漠"，讓民眾"想問責"且有能力"問責"，從行政管理的被動依附者向主動參與者轉變，從而促進民主型政府構建。

 

3.注重行政人員能力培養，構建責任型政府。有位必須有為，這是政務誠信對行政人員的必然要求，實踐中必須注重對行政人員的能力素質培養。首先，在行政人員選任上需以"選賢任能"為原則，堅決杜絕金錢、人情等因素對干部提拔的影響。其次，加強干部隊伍的職業道德培訓，使其在內心樹立強大的精神信仰，以抵抗現實中權力、金錢等方面的誘惑。最后，要牢固樹立終身學習的理念，應根據崗位要求不斷提升自身業務素質和能力，避免工作中因個人能力產生的"不作為"或"缺位"現象。

 

四、結  語

 

"在民主政治國家里，如果執法者對自己沒有基本的道德要求，不信仰法律，不服從法律，這只能是由于共和國的腐化而產生，所以國家就已經完蛋。" 和諧、幸福的社會環境一直是我們所努力和追求的生存狀態，誠信作為社會道德與法律的核心價值，是實現這一目標的重要方式。各級執法者亦希望通過社會誠信體系建設，化解各領域信仰和道德危機。然而"己所不正，焉能正人"，此時政務誠信建設就顯得尤為重要。只有通過外在的制度約束、全面的權力監督以及深入的觀念轉變，才能使行政機關逐步取信于民，通過對"為善"、"誠實"、"有為"的實踐，真正展現誠信理念在政務管理中的靈魂作用。