近幾年來，由于經濟社會發展和訴訟費用下降等諸多因素的共同影響，人民法院受理的案件逐年遞增。尤其是基層法院的審判壓力越來越大，案多人少矛盾日益突出。如何在現行的工作機制框架內，合理地配置內部司法資源，通過機構、人員等因素的優化組合來提高司法水平，是基層法院面臨的重大現實課題。

 

一、背景資料：案多人少矛盾與司法資源配置的不合理性

 

國務院《訴訟費用繳納辦法》實施后，訴訟門檻相對降低，2008年最高法院又對民事訴訟管轄進行了調整，基層法院收案數猛增。以沭陽法院為例，1996年以前，每年平均收案數在2000-5000件左右，1997年-2004年，每年平均收案數在8000件左右，而自2005年以來，每年平均收案達到12000件左右，2008年已達到15000余件，與2005年相比增長42%。（見表一）

而根據現有統計情況，全院法官人數基本維持在90名左右，審判一線法官正常情況下只有70名。由此帶來的問題主要表現在以下幾個方面：

 

（一）審判資源嚴重不足。2006年，該院共受理各類案件11267件，結案10410件，同比分別上升5.5％和15％；2007年，受訴訟費下調的影響，收案有所增長，共受理各類案件12249件，結案11661件，同比分別上升8.7％和12％；2008年，受訴訟管轄調整的影響，收案量大幅增長，共受理各類案件15196件，結案14456件，同比分別上升24.08%和23.97％。然而，全院法官數量卻并沒有隨之增加。2006年，該院審判部門共有法官92人，2007年，僅有89人，2008年，雖然受案量大幅上升，僅有90人。這直接導致一線辦案法官審判壓力逐年加大，2006 年，該院審判一線法官人均結案158件，2007年人均結案174件，2008年達到204件，結案最多的達到了692件，案多人少的矛盾愈發尖銳。（見表二、表三）

 

 

（二）審判質效相對不高。面對洶涌而來的案件,法官們只能忙于盡快把案件出手，案件質量和審判效果根本無暇顧及。在這種情況下，案件積壓問題日趨嚴重，在一定程度上造成平均辦理周期延長、上訴改判案件的增加。以沭陽法院為例，作為全省人口第一大縣，從絕對數上分析，多年來的收結案數一直位居全省前列，但近三年來全院幾項主要審判質量效率指標卻一直在全省乃至全市法院排名中處于中下游水平[1]，尤其是發改率比較突出。（見表四）

 
 
 

（三）部門間工作量極不均衡。近年來，刑事、行政案件雖然也有所增長，但從實際情況來看，民事案件在基層法院審結案件中所占比例最大，同時增長也最為迅速，因此當前案多人少的矛盾仍主要體現在民事審判工作中。以沭陽法院為例，2008年，該院民庭共有法官13名，審結各類民事案件3381件，人均辦案260件；刑庭共有法官6名， 審結各類刑事案件1241件，人均辦案206件；行政庭共有法官3 名， 審結各類案件34件，人均辦案11件。（見表五）不僅審判部門工作量存在差距，審判部門與非審判部門、非審判部門之間工作量也存在差距。與此同時，即使在同一部門內部，也存在忙閑不均的現象，如在審判部門，法官之間的年辦案可能會相差數十件乃至二百多件；而在非審判部門，由于分工不同，工作量相差很大。

 

表五

二、原因分析：行政化的管理模式與司法規律不相協調

 

（一）機構設置重疊和職能模糊不清。在國外，一般來講，法院內沒有界限分明的審判業務部門，只有承辦案件的法官和負責行政事務的其他工作人員。在我國，由于受到傳統思想和前蘇聯模式的影響，法院內設機構按照審判業務的不同進行分設，如民事審判庭、刑事審判庭、行政審判庭等，而為了刻意地劃分案件類型，在民事審判又分設民一庭、民二庭。這種設置雖然為專業化地處理案件提供了便利，但從審判資源的利用上講，又不符合現實情況的需要。以民事審判為例，就沭陽法院而言，民一庭顯然要比民二庭大得多，機構設置上重疊，人為地造成審判工作量的不均衡。同時，由于兩個部門處理的案件都屬民商事案件，刻意地分開審理，導致部分案件難以確定屬哪一審判部門，而其中存在裁判尺度不一致等問題更為普遍。同時案件管理部門設置分散，立案和案件錄入在立案庭，案件質量監管在審監庭和審管辦，而審判運行態勢分析則單獨由審管辦承擔，研究室的調研職能得不到充分發揮，這一模式大大削弱了案件管理的統一性和有效性。

 

（二）司法政務部門設置過多。受司法行政化管理模式的影響，基層法院司法政務部門往往與上級法院對口設置，由此帶來諸多問題，最為突出的是嚴重浪費了審判資源。每個司法政務部門必然要分配相應的人員，配備相應的領導，在人員總數相對固定的情況下，嚴重擠占審判部門工作的人員。沭陽法院目前有司法政務部門7個，具有審判資格的人員為9人，占司法政務部門總人數的32%。（見表六）同時由于司法政務部門之間部分職能相近，職責不明和相互扯皮等問題也時有發生，降低了司法工作效率，給審判工作也帶來了一定的負面影響。

表六

三、現實路徑：內設機構的重組優化

 

目前，針對基層法院內設機構的改革，主要有兩種方案：一是設立案件管理中心、審判中心、執行中心和司法政務中心，條塊化地按照工作性質的不同進行重組[①]；二是對個別審判部門進行重組，重點是平衡部門之間的工作量[②]。我們認為，基層法院內設機構設置應當考慮不同地區和法院的具體實際，本著便利審判、實現審判質效的最佳為原則。

 

（一）整合審判業務部門。宿遷地處蘇北，屬經濟欠發達地區。結合經濟發展和受理案件情況，我們認為，采取第一種方案，雖然對解決人力配置問題大有裨益，但其中面臨工作磨合等問題更為繁雜，而采取第二種方案則可以避免上述問題。首先，該方案可以達到優化審判資源配置的目的，實現審判業務部門與司法政務部門人員配置的合理性。其次，方案不需要對審判工作作較大調整，有利于保持工作的連續性。

 

具體方案是：考慮到行政案件較少和平衡民一庭、民二庭工作量，可成立民行案件審理中心，民一庭、民二庭、行政庭合署辦公，負責民商事案件和行政案件審理工作；立案庭、審監庭、審管辦負有案件管理職能，研究室與審管辦負有審判調研職能，可成立案件管理中心，立案庭、審監庭、審管辦、研究室合署辦公，負責訴前調解、案件管理、再審案件審理和審判運行態勢分析評估；法警隊警務保障職能部分與執行局職能交叉，可成立執行中心，執行局、法警隊合署辦公，負責執行工作，兼負司法警務保障工作；刑庭和人民法庭工作量較大，從案件管理等角度考慮，二者均保持不變。

 

以沭陽法院為例，2008年民事和行政審判部門法官人數為18人，人均結案數為231件，而根據上述方案，法官將達到23人，人均結案數為181件，減少50件，可有效緩解審判壓力。同時，案件管理的職能將更為集中，從立案到結案、質量評查、審判運行態勢分析，實現了信息資源共享，可有效提高案件管理的質量和效率。

 

（二）重組司法政務部門。司法政務部門屬審判保障部門，其工作質量和和效率如何直接影響到審判業務部門的工作質量與效率。針對當前司法政務部門設置過于分散的弊端，我們認為，應當根據工作性質和人員配備等情況進行優化重組。

 

可行的方案是：成立司法政務中心，包括政治處、辦公室和行政科，負責黨組織建設、人事、內外協調、會務接待、財務裝備管理，并承擔文字材料工作。除必要的人員外，可考慮把具備工作條件但不具有審判職稱的人員配備在中心；紀檢、監察是監督機構，且所占法官人數較少，從工作性質角度考慮，紀檢組、監察室保持不變。根據這一方案，以沭陽法院為例，僅需為司法政務中心配備8人，比目前減少5人，可大大拓展人員調配的空間。

 

（三）完善運行模式。成立各個中心并不是簡單地把人員合署辦公即可，而是要進一步理順運行機制，從而提高工作質量和效率。我們認為，各個中心可設立主任，由院領導兼任，負責協調工作和案件把關，原各部門的名稱保留，但分配案件不再按部門分案，根據審判人員情況和專業化要求分案。在業務中心內部成立聯席會議制度，定期協調相關事務，研討案件。司法政務中心也只保留原有部門名稱，不再按部門分配工作任務，而是根據個人具體情況分配工作任務，以此淡化部門意識，提高運行效率。

 

 


[①] 發達地區法院大多認為此種方案更為適宜。

[②] 有的法院認為，在上級法院沒有推行改革的話，宜采取此方案。


[1] ①數據來源于全市和全省法院審判管理通報。