【論文摘要】 在現代法治國家中，立法權、司法權、行政權分別由不同的國家機關行使，它們之間既相互分立又相互制衡。行政權與司法權的分工，是國家制度發(fā)展的政治成果之一。法院行使司法權，行政機關行使行政權，司法權在價值追求、功能定位、運行方式等方面與行政權有著明顯區(qū)別。行政審判權是立法機關賦予法院對行政機關行使行政權的行政行為進行司法監(jiān)督，實質是以獨立于行政權以外的司法權監(jiān)督行政權的依法行使。行政權與行政審判權在性質上是兩種不同的權力，各有其功能領域，兩者既相互區(qū)別又互相聯系，對兩者的關系探討在行政訴訟領域中至關重要。

 

一、行政審判權和行政權的理論厘定

 

(一)行政審判權的概念與性質

 

作為司法權的一種，行政審判權對行政訴訟制度起著極重要的基礎支撐作用，在一定程度上承擔了履行人權保障后屏障的功能。但目前我國學術界對行政審判權的研究較為弱，行政審判權的涵義學者也定義不一，筆者認為，對行政審判權的定義應該從結合我國立法和實踐來闡述它的含義，有學者從性質的角度對行政審判權進行了界定："行政審判權是一種由法律賦予法院在當事人提起行政訴訟后，對行政行為進行重新審查的權力，體現為一種受外在程序規(guī)則限制同時又兼具政治性的相對有限的權力形態(tài)。"

 

審判權應當是一種獨立的權力，它是司法獨立的主要構成要素。行政審判權作為法院行駛司法權的重要組成部分，必然帶有公權的普遍性質，但也應當體現出自身的特有屬性。1.行政審判權具有獨立性和司法性：審判權的獨立性和其作為人民法院獨有的一種權利，決定了行政審判權的獨立性和司法性。2.行政審判權具有被動性：行政審判權和其他司法權一樣，也具有被性的特征，它的啟動以行政糾紛的存在為前提，有行政糾紛，就不會有行政審判權的存在。政糾紛的權力，這種權力無疑地也應屬司法權體系之中。3.行政審判權具有政治性：相對于民事訴訟、刑事訴訟制度而言，行政審判權并非單純的司法權力，而是具有更多的政治意味，是一項兼具政治性的權力，它裁決的事情涉及到國家的政治體制及法治的維護。

 

（二）行政權的概念與性質

 

作為現代法治國家所不可或缺的重大權力，"行政權"是指國家行政機關或者其他特定社會公共組織對公共行政事務進行直接管理或主動為社會成員提供公共服務的權力 ，其主要包括對政治、經濟、社會、外交、安全事務等方面的管理權力以及制定行政法規(guī)、條例的行政立法權力，執(zhí)行憲法和法律的執(zhí)行權力。

 

行政權的性質具有權利和義務的雙重屬性，權利屬性主要表現在它的效能性、管理性、命令性和能動性，義務性主要表現為它的執(zhí)行性、公益性、責任性和法律性。

 

（三）行政審判權與行政權的區(qū)別

 

1、兩者的本質不同：行政權以管理為本質內容，是行政機關行使的一種管理權，而行政審判權屬于司法權的范疇，是法院代表國家行使的一種居中裁判權，是一種判斷權。

 

2、權力的啟動方式不同：行政權是一種積極的權力，它的運行具有主動性，總是積極主動的關于人們的社會活動和個人生活。而行政審判權是一種消極權力，總是以行政訴訟的存在為前提，以"不告不理"為原則，不能主動的介入行政糾紛。

 

3、效力不同：行政權的效力具有先定性，即行政權具有公定力，一旦做出，即推定有效，但不一定是終局性的；行政審判權的效力具有終局性，這是由司法權的終極性決定的。

 

4、兩者的側重點不同：行政權具有變動性，強調的是效率優(yōu)先，因為行政權是直接執(zhí)行國家意志的權力；行政審判權具有穩(wěn)定性，強調的是公正優(yōu)先，這是有司法權的本質決定的。

 

二、行政審判權與行政權的聯系

 

（一）行政審判權對行政權的制約關系

 

行政權是國家權力的一種，與一般權力具有共同的屬性，潛在著某種可能的擴張性和腐蝕性，因此通過行政審判權對行政權的監(jiān)督制約以保護行政相對人的合法權利，保證行政機關依法行政是非常必要的。行政審判權對行政權的監(jiān)督構成了行政權與行政審判權關系的基調。

 

行政訴訟法制定的宗旨是通過行政審判權來監(jiān)督行政權，根據行政訴訟法的規(guī)定，行政審判權對行政權制約的目的在于監(jiān)督行政機關依法行使行政職權。

 

但是，行政審判權監(jiān)督制約行政權也是有一定限度和范圍的，法律不是授權司法機關對行政權的行使的所有空間都實施監(jiān)督制約，行政審判權對行政權的監(jiān)督，源于法律的明文規(guī)定，是立法機關對審判機關的一種權力授予。行政審判權監(jiān)督行政權的范圍和手段等也是由國家法律規(guī)定的，因此，行政審判權只能在一定范圍內行使否則就會構成司法越權。

 

（二）行政審判權與行政權的尊重關系

 

1、行政權對行政審判權的尊重

 

審判權區(qū)別于行政權的特征主要歸納為被動性，中立性和司法最終性三個方面，作為審判權的一種的行政審判權也不例外。行政審判權的中立性和司法最終性，要求行政主體對法院作出的客觀的、公正的裁決給予尊重，任何國家行政機關都無權推翻法院作出的終局裁判。行政權對行政審判權的尊重主要體現為：第一，在行政審判權的行使，不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉；其二，在人民法院作出生效判決以后，行政主體必須切實履行判決內容，否則，人民法院可以對其采取強制執(zhí)行措施。

 

2、行政審判權對行政權的尊重

 

行政審判權作為司法權的一種，與行政權之間是平行的關系，不存在誰強誰弱的問題，行政權在合法狀態(tài)下的運行，行政審判權必需容忍。行政審判權應在法律授予的權力范圍和法律規(guī)定的框架內容容許行政機關擁有一定的行政自主權。行政審判權對行政權的尊重主要體現為：第一，行政訴訟案件的受案范圍有限，不是所有的行政爭議案件都由人民法院解決，只有法律明文規(guī)定由人民法院主管的行政案件，人民法院才行使行政審判權；第二，行政訴訟期間，一般不停止具體行政行為的執(zhí)行，這是由行政行為的執(zhí)行力決定的，只有通過法定的程序才能撤消或變更；第三，法院原則上只對具體行政行為只進行合法性審查，不進行合理性審查。

 

事實上，法院在行使行政審判權時，要適當地尊重行政機關對事實問題和法律問題的最初判斷權，特別是對一些專業(yè)性和技術性的問題，不能簡單地代替行政機關作出判斷，同時要做到既注意維護行政相對人的合法權益，又注意維護行政機關的權威。

 

（三）行政權與行政審判權的滲透關系

 

雖然行政權與行政審判權是兩種性質的權力，但是兩者的設置都是為了維護公共利益，保護公民、法人等的合法權益，保證行政機關依法行使職權，所以兩者在行使過程中不可避免的會存在一定程度的滲透。但是值得注意的是，兩者的滲透不是無限的，只有在法律許可的范圍內的滲透才有效，否則可能構成兩者的相互超越。

 

1、行政審判權滲透至行政權

 

行政訴訟的實質是以行政審判權監(jiān)督和制約行政權，案件的審理對象是被訴的具體行政行為，因而人民法院在行政訴訟中可以判決撤消或者變更行政機關所做的具體行政行為，這就是行政審判權滲透至行政權的表現，其中最典型的例子就是法院對顯失公正的行政處罰可采用變更判決這種救濟方式。在行政訴訟中，法院原則上只對行政行為的合法性進行審查，不享有變更權，但對行政處罰顯失公正的，法院可以作出變更判決。行政處罰顯失公正是行政機關行使自由裁量權的不當問題，因此，法院的變更判決實際上是代替行政機關重新作出一項行政權行為。這是行政審判權不審查行政行為合理性的一個例外。

 

2、行政權滲透至行政審判權

 

行政權滲透至行政審判權，最顯著的表現為行政司法行為，通常被稱為"準司法行為"。對行政爭議的解決本屬于行政審判權的內容，但隨著社會的發(fā)展，立法往往賦予行政機關在一定情形下對某些行政爭議享有解決權，如行政復議。另外一種表現是行政終局的裁決權，即行政機關對一定范圍的事項擁有的最終決定，不受司法審查的權力，主要為行政受案范圍以外的行政行為，他們不屬于行政受案范圍，不受法院的司法審查，此外還有非訴行政執(zhí)行，即我國《行政訴訟法》第66條規(guī)定的"公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。"這種行為是行政機關借助法院來實現行政目的的行為。

 

三、行政審判權的現狀及改革建議

 

通過以上分析，我們可以看到，行政權和行政審判權不存在誰大于誰，誰高于誰的問題，二者是同一平臺上具有不同性質和功能的權力，我們在定位其關系時，既不應當片面強調行政審判權對行政權的制約與監(jiān)督，也應防止過分強調對行政權的尊重而降低行政審判權對行政行為的審查力度，而應當使行政權與行政審判權嚴格遵循各自的軌道運行，從而達到一種良性互動的權力運行樣態(tài)。

 

行政審判權作為司法權的重要組成部分，以其程序和實體的公正性、合法性。在監(jiān)督與制約行政權的行使方面發(fā)揮十分重要的作用。我國行政訴訟的功能，一是通過行政審判權對行政機關行政行為的合法性進行審查，實現司法權對行政權的監(jiān)督、制約，以保護公民、法人或其他組織的合法權益，二是維護和支持行政機關依法行政。因此行政審判權最大的功能和最終的目的，更多的應體現在對行政權的支持和維護上。但是在行政審判權的行使十多年里，面對行政權力，行政審判權對其制約和規(guī)范的力量并不大，行政訴訟的現狀并不是很樂觀，或者說全力設置者的制衡思想并沒有得到充分體現。

 

（一）我國行政審判權行使的現狀及所凸現的問題

 

雖然，行政訴訟法頒布以后，但是它的行使現狀并不是如當初設想，我們從幾個數據來看：1991年全國受理行政訴訟案件25667件，比較1990年來說上升了92.35%，但是自1992年起，增幅卻逐年降低，甚至出現了負增長，并且，行政訴訟中行政機關的敗訴率鮮有超過百分之五十的。按說隨著法治進程的加快，在我國的依法行政水平還沒有提到很高的情況下，行政訴訟案件應大幅增加才對，但是情況卻恰恰相反。

 

凸顯的問題主要體現在以下幾個方面：

 

首先，行政訴權的行使問題：行政訴權并未得到充分的保護。一是地方保護主義以及行政機關的關系或壓力等因素，部分法院對符合起訴條件的也不予立案，甚至有的法院制定出本院自己關于立案的政策，拒當事人于法院門外；有些案件比如道路交通事故認定，因法院自身的原因，不得不內部確定對這類案件不予受理，而是由行政機關的認定為終局行為；另外還有行政訴訟體制的先天不足，法院內部管理體制類行政化，難以保證行政訴權的正常行駛。

 

其次，行政權對行政審判權的不當干預。雖然行政權與行政審判權是兩個機關來行使的，兩者存在一定的相互尊重的關系，但是全國法院來看，其人事、財政完全操縱在地方行政部門手中，法院特別是基層法院要正常運轉、要物質得到保障、要人才配備得到準許，都依賴于當地有關部門的支持和配合，這就決定了司法權對行政權的依附，行政權對司法權的干預也就輕而易舉和順理成章了。行政訴訟案件撤訴率高、行政機關敗訴率低等現象存在的原因也就不言而喻了。

 

再次，非訴行政執(zhí)行案件受理過多。我們首先來看一組數據，2004年某個中院對五個基層法院全年的受理的案件進行統計發(fā)現，各基層法院受理的非訴行政案件占到了所受理行政訴訟案件總數的百分之九十左右，以某基層法院為例，全年受理的行政訴訟案件僅4件，而非訴行政案件為158件。兩種案件數額差距之大，在一定程度上加深了行政相對人誤認為法院是行政機關的工具的錯覺，無形中弱化了司法監(jiān)督的色彩，也一定程度的影響了行政相對人對行政訴訟的信心。

 

最后，行政訴訟并沒有得到應有的重視。最高人民法院針對行政訴訟的現狀，曾發(fā)出了"加強行政審判，改變一人庭現象。行政審判庭庭長必須進入審判委員會"的通知，但是由于行政訴訟收費低廉等觀念的影響，行政審判力量并沒有加強，有的基層法院甚至沒有設置行政庭，有的即使有設置，但是設置簡單，人員配備少，審判員甚至不固定，有的代審民事案件；行政審判庭的地位低，法官不愿光顧這樣的冷門庭，行政審判力量也不足，行政訴訟的宣傳力度也不夠，致使行政審判質量不高，效率低，社會效果和法律效果都很差。

 

（二）改革設想

 

1989年頒行的行政訴訟法，為保護我國公民、法人和其他組織的合法權益，保障行政機關依法行政都起到了重大作用，但隨著社會的發(fā)展，行政審判領域出現了許多新情況、新問題，使得行政訴訟法日益凸現出其滯后性，其中的一個焦點問題就是行政審判體制改革問題，是設立獨立的行政法院還是在現有體制的框架之內進行改革，學者們有不同的觀點。但無論怎樣，改革都要滿足兩個基本條件：一是改革應當建立在對行政審判權性質深刻認識的基礎上；二是要立足于我國的國情，使改革具有可行性和可操作性。前面我們從行政權與行政審判權的關系深刻探討了行政審判權的性質和其特殊性，立足我國國情，筆者建議從以下幾個方面進行改革。

 

1、理順司法體制，排除行政權的干預。行政審判權與行政權的關系是監(jiān)督和被監(jiān)督、制約與被制約的關系，但是實際中行政權卻時刻有可能干預行政審判權，所有理順司法體制上的關系，清除體制上的弊端，保障人民法院獨立行使職權，落實人民法院獨立行使審判權的憲法原則，使行政權不受行政權干預。我們可以借鑒國外先進經驗，結合我國現代行政審判體制，考慮設立最高人民法院和省高級人民法院巡回法庭，充分發(fā)揮巡回法庭及時、相對超然的特性，解決下級法院壓力大、難度大、行政機關干預大的案件，以及下級法院應立而不立和行政機關拒不執(zhí)行的案件。

 

2、拓展行政審判權，加大對行政訴權的保護。有學者提出，可以從六個方面拓展行政審判權： 第一、拓展對抽象行政行為的審查；第二，拓展對內部人事管理的審查；第三、拓展對行政終局裁決的審查；第四，拓展行政訴訟原告的主體資格；第五，拓展行政訴訟的類型；第六，拓展對被訴具體行政行為的審查深度(變合法性審查為合法性兼合理性審查。所謂的擴大受案范圍，行政審判權對行政權的制約和規(guī)范只能被動行使，即一般只能通過案件的審查來行使，案件數量過少，行政審判權對行政權審查渠道過窄，不能發(fā)揮其制衡作用；只所以拓展對抽象行政行為的審查，由于行政行為的作出總是需要一定的法律規(guī)范依據，對具體行政行為的審查必然涉及到對其依據的審查，即需進行抽象行政行為審查。但現行行政訴訟法規(guī)定，行政審判對行政權的審查是有限審查，即只限于對具體行政行為的審查。抽象行政行為不能審查，對具體行政行為的審查就成了無本之木。盡管法院對規(guī)章及其以下行政規(guī)范性文件可以進行審查，但這種審查只是法律適用的一種選擇，法院對不合法規(guī)章及行政規(guī)范性文件只能不參照，而不能撤銷或命令廢止；所謂拓展行政訴訟原告的主體資格，比如設立公益訴訟制度，拓寬保護訴權的渠道。在公民權益受行政行為影響而其本人依法律規(guī)定無法起訴，或行政機關的決定侵犯了公共利益，而相對人無法確定時，非政府組織可以以原告身份提起訴訟。

 

3、提高行政審判法官的素質和地位。"法官是法律由精神王國進入現實王國控制社會關系的大門，法律借助于法官而降臨人世。"行政審判法官是行政審判權的行使者，這種權力能否良性運行，能否充分發(fā)揮其對行政權的規(guī)范和制約作用，法官業(yè)務素質和思想素質都有巨大影響。目前我國行政審判法官隊伍不穩(wěn)定、素質參差不齊，行政庭設施不配套、硬件不完善。各法院應切實落實最高人民法院關于加強行政審判工作的通知精神，將法律知識淵博、社會經驗豐富的業(yè)務骨干充實到行政庭，行政審判庭庭長應進審判委員會，行政審判庭法官應選取素質相對較高的法官擔任，且法官隊伍必須相對穩(wěn)定，不能讓行政審判法官象"萬金油"，哪里確認就往哪塞；同時，賦予法官一定的司法豁免權，使他們免于承擔其在履行職責時不行為或不當行為相應責任，讓他們擺脫壓力，消除顧忌，大膽行使審判權。

 

 

注  釋：

 

1、胡玉鴻：《論行政審判權的性質--"行政訴訟權力關系"法理分析之一》，《訴訟法論叢》（第7卷），法律出版社2002.472-473。

 

2、楊海坤、章志遠《中國行政法基本理論研究》，載《法商研究》1998年第六期。

 

3、佟海東、朱海宏：《從六個方面談拓展行政審判權》，載中國法院網。