在加快推進城市化的社會建設背景下，我國基層社會結構發生了深刻變化，城市傳統的“街居制”管理體制已無法適應“過密”化社會環境下的基層治理需求。同時，以社會階層分化和居民生活空間網格化為重要特征的城市社區則得到了快速發展。據統計，目前全國約有8.7萬個城市社區。社會管理社區化、社區建設社會化已成為城市可持續發展的重要支撐點。為此，基層人民法院推進社會管理創新，需要從服務保障社區建設上尋找切入點和突破口。

 

一、            社區建設：城市化進程中社會管理創新的基礎工程

 

社區是城市的基本單元。改革開放30年來，伴隨著城市化的強力推進，我國城市規模迅速擴張，城市化率由1978年的17.9%增長到2009年的46.6%。與此同時，城市發展呈現出新的演進特點——過密化社會逐步形成。其主要特征是城市人口總量的急劇膨脹。目前 全國8.7萬個城市社區平均每個社區的居民人數已超過1萬人。大量的人口由城市社區承載，促使我國城市基層社會呈現出結構性分化等特點。

 

首先，傳統“街居制”的穩定性逐步消解，基層社會凝聚力降低。改革開放后，在市場經濟的強烈沖擊下，企業基本改制，大量的“單位人”成為無組織依托的人群。城市基層社會出現個人之間聯系的弱化、個人與公共世界的疏離以及由此衍生的個人與社會距離變遠等分化現象。進而形成與過密化城市背景相反的人與人關系的“過疏化”趨勢，基層社會正在從“熟人社會”向“陌生人社會”嬗變，社會凝聚力明顯降低；其次，社區功能與多元化公共服務需求不匹配，基層社會管理滯后城市發展。上世紀九十年代以來，我國的城市化進入快速發展的新時期，城市空間分化為傳統型居委會社區、商品房住宅社區、居民安置社區為主的三元結構，居民群眾對社區環境、社區服務、社區治安等方面的需求也越來越多元化。但目前的社區機制在承擔社會治安、公共衛生、計劃生育、文化教育、勞動就業、低保救濟等傳統社區公共服務職能上已不堪重負，而在擔負禁毒、社區矯正、流動人口管理、預防家庭暴力、人民調解、青少年維權、基層社會矛盾化解等新類型、多樣化服務需求等功能上缺失則更多，社區建設迫切需要社會主體的多方合力進行推動；第三、社區居民封閉性增強，人際信任度減弱。從現階段的實際看，處于開放時代下城市居民所依托的生活空間卻越來越趨于封閉，各種“門禁式”住宅區、歷史遺留單位制小區和“城中村”居民區混搭，強化了社會階層的分化并由此產生信任危機，居民之間缺少正常的互動交往，社區建設的公民參與度較低，與社會共同體的意涵漸行漸遠。社區建設緊迫需要以法治化為保障重構居民之間的信任機制，促進新形勢下社會關系網絡的形成。

  

二、法院參與：以司法之力解決好社區建設的突出問題

 

當前，社會管理創新的總體要求是：協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面。這一總體要求的七個方面無不與司法職能息息相關。我國城市社區建設正處于起步和發展階段，社區關系的協調、社區矛盾的化解、社區問題的解決、社區風險的防范等都直接關涉和諧社會的構建，也迫切需要人民法院積極參與社區建設。筆者認為，基層法院要牢牢把握構建社會主義和諧社會的根本任務，緊緊圍繞社區建設的法治需求，進一步發揮能動司法機制的作用，從源頭性、根本性和基礎性問題入手服務保障社區建設。重點在協助社區解決好流動人口服務管理、特殊人群幫教管理、社會治安綜合治理等方面抓推進和創新。 

 

（一）推進流動人口服務管理創新。在社區建設中突出人口管理創新是重大的現實性課題。現階段我國人口管理的重點是城市流動人口。司法工作推進社會管理創新要以加強社區流動人口管理為切入點，堅持“以人為本”和公平正義的原則，充分運用法律手段保護社區流動人口的合法權益。具體要從保障社區外來人口的勞動權、居住權、醫療、教育等基本民生入手，給予公正高效的司法服務，使流動人口能夠全面參與并真正融入社區，變流動為活力，從根本上解決流動人口不穩定、不和諧等問題。 

 

（二）推進特殊人群幫教管理創新。特殊人群是指兩勞釋放人員和緩刑監外執行人員。加強特殊人群的幫教管理是預防各種違法犯罪和極端事件的關鍵。基層法院要充分發揮司法資源優勢，協同社區和有關部門加強社區矯正工作，強化對判處管制、緩刑人員特別是青少年違法犯罪人員以及涉毒犯罪人員等高危人群的常態化管控，幫扶特殊人群盡早融入社會、避免重新犯罪，最大限度地增加社區和諧因素。同時，在參與和開展社區矯正工作上，基層法院還應當致力于幫助社區建構和完善特殊人群更好地融入社會的長效化機制制度，從根本上化解社會矛盾。

 

（三）推進矛盾糾紛化解工作的創新。隨著城市化加快推進，各種新的矛盾層出不窮，這些矛盾大多是群眾日常性矛盾，社區是矛盾的集中地。社區內的矛盾既涉及婚姻、家庭、鄰里、財產權益等民間糾紛，也涉及勞動保障、下崗就業、拆遷征地、物業管理等社會糾紛。基層法院在服務保障社區建設中要將司法服務工作與社區矛盾糾紛化解工作緊密結合，在及時解決好社區建設中出現的物業管理糾紛、相鄰關系糾紛、環境保護糾紛等基礎上，突出指導服務理念，不斷健全和完善與社區調解“無縫對接”的工作機制，對社區人民調解員進行必要的業務指導和培訓，采取集中培訓指導、巡回辦案實時指導、庭審旁聽觀摩指導、典型案例重點指導等多種形式，努力促進社區加強人民調解組織的建設和發展，提高社區自主管理水平和社區自治能力。

 

（四）推進社會治安綜合治理的創新。基層法院要主動參與社區平安創建工作。按照“關口前移、重心下移、預防為主、標本兼治”的方針，從延伸審判職能入手，建立評估、預警、防范、化解為一體的辦案責任機制，完善社區風險綜合防控體系，減少和預防社區矛盾。大力開展司法建議活動。針對案件審理和執行中發現的社區管理方面存在的問題和漏洞，及時提出司法建議，督促其落實和改進。積極開展“三解三促”和扶貧幫困工作，為結對掛靠社區的和諧建設提供協調幫助。

 

（五）推進司法便民服務創新。社區公共服務體系的完善是社區成熟度的重要表現，司法便民服務是社區公共服務不可或缺的內容。基層法院要前移服務職能，加大送法進社區工作力度，通過在社區設立法官工作站和法官工作室等形式，將司法便民服務直接延伸到社區群眾的家門口。同時，結合巡回審判，大力開展法制宣傳教育。充分發揮司法工作聯系群眾、綜治維穩、矛盾化解、法律服務等方面的職能作用。

 

三、社區法官：潤州法院依法服務保障社區建設的創新實踐

 

基于加快城市化背景下的社區建設需求，鎮江市潤州區法院從2008年12月起即實施推行了“社區法官”制度。這項制度的試點起始于在“小街”社區設立“黨員法官工作站”。其時，該社區即將啟動實施較大規模的舊城拆遷改造工作。居民面臨房屋拆遷中存在的大量繼承、析產、租賃等矛盾糾紛，急待司法介入處理。為此，潤州法院首創了社區“黨員法官工作站”，選派黨員法官進駐“小街”社區，現場為拆遷群眾提供法律咨詢，協調化解涉及拆遷房屋的財產權益糾紛，既及時化解了基層社區居民的家事、鄰里等紛爭，又依法保障了社區重建的加快推進，受到社區群眾的贊譽。在總結完善“小街”社區“黨員法官工作站”工作經驗的基礎上，5年來，潤州法院圍繞推進三項重點工作，在轄區逐步推行、全面實施了“社區法官”工作制度。

 

1、工作站室“網格化”。通過整合內外資源，建立巡回法庭以及與社區聯辦共建固定的訴訟服務聯絡站等，在轄區掛牌成立了32個社區法官工作站（室），基本覆蓋了轄區的大中型社區，形成了“網格化”社區法官模式。社區法官工作站（室）雖不能做到每天都有法官駐點辦公，但基本做到有1—2名法院聘請的社區司法聯絡員或特邀人民陪審員全天候接待處理社區居民的訴求。遇有急需解決的糾紛和需要司法確認的調解事項，結對法官第一時間在現場“馬上就辦”。實現了司法資源下沉和法院+社區的訴調“無縫對接”。

 

2、法官角色“多元化”。社區法官除負責涉訴矛盾化解、民事糾紛調解、訴訟接待、法律咨詢等常規工作之外，還擔負對社區人民調解員進行法律業務培訓、開展社區矯正及青少年幫教和司法救助等工作職責。并與社區聯動協作抓好平安創建、社會治安綜合治理、法制宣傳以及法院案件執行等工作。起到了“法律服務員、法制宣傳員、業務輔導員、糾紛調解員、訴訟接待員”的“五員”作用。    

 

3、司法服務“便捷化”。 社區法官從便于化解矛盾與群眾訴訟出發，大力開展“假日法庭”、“晚間法庭”和巡回調解審判等活動，把司法便民服務延伸到了群眾的“家門口”，及時妥善化解了社區中與民生關系密切的婚姻家庭、相鄰糾紛、小額借貸、物業服務合同等糾紛，為社區居民提供了方便快捷的司法服務通道。

 

4、和諧共建“結對化”。該院以“共建和諧社區、共創美好城市”為主題，在轄區內廣泛開展與社區結對“和諧共建”活動。目前，該院已與32個社區簽訂了“和諧共建”協議書，并根據不同社區的需求，建立和落實了一名法官、一名社區工作人員和一個共建項目的“三個一”結對共建機制。在少數民族聚居的的楊家門、大橋社區設立“少數民族法律服務站”，為少數民族居民提供“零距離”司法服務，增進了民族團結和諧。2011年以來，該院還在部分條件比較成熟的社區開展創建“無訟”社區活動，通過發放倡議書、開辦社區“法律講堂”和“家長學校”等形式，預防和減少社區矛盾糾紛，為社區建立安定有序的治安環境、公平正義的法治環境、誠信友愛的人際環境提供了司法保障。