某村委會與某公司簽訂協議書，約定由某公司在該村委會的土地上新建廠房。國土資源部門發現后予以處罰，認為該土地出租建廠房之行為雖然符合建設用地土地利用總體規劃，但違反了土地管理法相關規定，構成了非法出租農民集體土地用于非農業建設的違法事實，遂責令該村限期改正擅自出租農民集體土地用于非農業建設的行為。后該村委會未履行，國土資源部門遂向法院申請執行。對于該案能否執行，合議庭成員間產生了爭議。一種意見認為只要被執行人同意改正就可以結案，一種意見認為該案不應進入法院強制執行程序。

 

筆者同意第二種意見，理由如下：

 

一、 責令改正在法律屬性上存在”救濟罰或申誡罰”的行政處罰說、”行政命令”說和”行政強制措施”說多種觀點，還有人認為，責令改正應該是一種行政管理措施。實踐中有些法院對于僅要求行政管理相對人的不行為行政命令，賦予其強制執行的效力，但對于積極行為的行政命令則法院并未強制執行。實踐中，對于進入法院強制執行程序的行政行為則必須要有法律明確規定。從行政處罰法第二十三條規定，”行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為”上看，本案中責令改正的行政行為是恢復行政管理秩序，性質上不符合行政處罰的特征，也不符合行政強制措施的特征。本案中的責令改正行政行為應為行政命令，但進入法院強制執行程序沒有法律依據。

 

二、責令改正的目標狀態不具體。根據該行政行為，承租人建設用地不具備手續，但符合土地利用總體規劃，故要求土地出租人改正擅自出租集體土地用于非農業建設的行為。改正的目的可以是補辦建設用地手續，也可以理解為不準出租的土地用于非農業建設。本案中，要求強制執行的標的即改正的目標狀態到底是要求補辦手續還是不準進行非農業建設并不明確。《最高人民法院關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》第18條人民法院受理執行案件應當符合的條件之一”申請執行的法律文書有給付內容，且執行標的和被執行人明確”，故本案中的責令改正法院不能強制執行。
 

三、法院強制執行的標的需要具備可執行性。行為執行標的的作為必須是非表示行為，即無需表示內心意思就會依法發生法律效果。換言之，只要事實上有此行為，即當然發生法律效果，至于行為人有無取得該效果的意思，在所不問（作為執行標的賠禮道歉是一種非表示行為）。事實上，從實施力來看，責令改正雖然是行政機關單方面具有強制性的行政行為，但其本質上是一種意思行為。具有法律性而不具有物理性。其實施有賴于相對人的主動配合--作為或不作為，才能產生恢復行政管理秩序的法律效果。一旦相對人不配合或拒不改正，責令改正措施本身不具有足夠強制力使相對人改正違反行為。此時行政機關只能對相對人進行處罰來達到目的。

 

實踐中，對民事合同履行過程中的用地違法行為處罰，責令改正的行政行為并不都能達到管理目的。由于土地利用所形成的土地出租協議書形成于平等主體之間，系民事合同。如出租之土地不用于非農業建設，根據農村土地承包法規定，由縣級以上地方人民政府有關行政主管部門依法予以處罰，土地所有權人也可以解除承包合同。但土地管理部門對于所有權人違法用地的所進行的責令改正系單方面的行政行為，在土地出租人或發包人在限期內未改正的情況下，達不到短期恢復行政管理的效果。只有根據土地管理法，責令實際使用人限期拆除或沒收違法建筑物，才能迅速恢復行政管理秩序，實現法律效果和社會效果的有機統一。