論文提要：我國憲法第13條第3款規定，"公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。"該款;規定不僅確定了保障公民財產權的原則，而且也是對財產實行征收和征用應當予以補償的最直接規定和最高法律依據。但我們也應看到，在憲法"公民的基本權利和義務"一章中并沒有把"財產權"作為一項公民的基本權利確立下來，這不免使得第13條第3款的規定喪失了理論支持。本文從理論界有紛爭的行政征用展開，著重分析行政征用補償的特征及法律制度的不足，并有針對性的提出完善我國行政征用補償制度的若干建議。

 

關鍵詞： 行政征用補償制度   現狀    原則  完善

 

 

一、行政征用補償制度的涵義

 

行政征用補償是指行政主體的合法行政征用行為使被征用的公民、法人或其他組織的合法權益遭受特別損害，由國家承擔的補償責任的制度。其本意在于"對于因公益之必要，經濟上蒙受特別犧牲者，為調節之補償，以實現正義公平之理想，而期法律生活之安定"，以"為私有財產與公共利益之調和"。  占行政征用補償的理論主導地位的特別犧牲說認為，國家本來有使人民負擔義務的權力，人民有服從國家命令的義務，但如果是特定人承受了并非一般的負擔而受特別犧牲時，國家應給予補償，這合乎正義公平的原則。行政征用補償是行政征用中最重要的問題之一，其立法水平、執行狀況直接決定了行政征用制度的成功與否。我國有些行政征用制度常因補償內容的不易執行而有淪為一紙空文的危險，便充分說明了行政征用補償的重要性。

 

二、我國行政征用補償制度的現狀

 

第一、產生較早，但不夠完善。我國的行政補償制度從上世紀四十年代就己經出現，但是歷年來并未得到大家的重視，發展也是比較緩慢的。近年來，隨著國家職能的深化與拓展，國家對社會生活介入的領域越來越廣泛，介入的手法也越來越復雜和多樣化。

 

雖然新的憲法修正案對于行政補償制度己確立了綱領性原則，彌補了憲法條款的缺失。現在的各個補償規定之間協調性差，甚至有相互排斥性;補償方式、補償標準和補償程序等都不統一，由此增加了行政補償中政策調整的傾向性，導致行政補償發展相對滯后;2隨意性和非公正性滋生蔓延，甚至還引出了不少的糾紛，從而危害法律的可預見性和權威性在某些行政管理領域，雖然單行法律法規對行政補償問題做出了規定，但是粗放的法條的規范力和制約力十分有限，致使目前行政補償實踐中存在的若干問題無法解決。現有立法之間、補償的條款之間缺乏銜接與配套，無法建立一種關聯關系。而且，隨著新法的競相面世，行政補償法律體系內部的和諧性更是捉襟見肘。這些規定在各個執法領域中對合法行政行為造成的損害救濟起了一定積極作用，但是，這種依靠單行法律、法規立法的方式局限性很大，不可能窮盡行政補償的所有事項，如因合法行政行為對人身權的損害補償，現行立法就未涉及。

 

第二、涉及的領域較廣，但尚有不少領域存在空缺。如前所述，從我國行政補償制度的實踐來看，已經在土地征用、公用征收、功用征調、行政活動調整、因公益遭受特別犧牲的補償和因保護國家或公共財產所致損失的補償方面廣泛的建立了行政補償制度。不少公用事業領域，例如興修水利、修筑公路鐵路、開發資源、城市建設等，均積累了不少補償經驗，極大地豐富了補償的理論。但是單行法往往只規定某一領域的問題，無法窮盡所有行政管理領域，大量的行政補償問題在我國仍無法可依。即使單行法有所規定，由于比較分散混亂，可能會發現侵害程度相同或相似的情形予以不同的補償。這種不協調雖然是由于單行法律與有關規定出臺的時間錯位導致的，但是從嚴肅法律法規的效力角度看，這種情況是不應該出現的。

 

第三、原則性條款多，缺乏可操作性強的程序性法律配套和補償標準。行政補償制度缺乏程序方面的具體規定，目前仍然處于無序狀態。"行政補償與行政許可、行政賠償類似，其既是一種實體制度，又是一種程序制度。實體制度主要是關于權利內容的規定，程序制度是實體制度的延續，是維護權利的操作過程，僅有實體沒有程序是不健全的制度狀態。"3財產征收或征用或對財產限制實施之前或之后，行政主體應主動與權利受損人就補償范圍、標準、方式、期限、計算方法等問題充分協商，盡量達成雙方都能接受的補償協議。協議不能達成，行政主體可依法及時裁決或決定，保證行政工作的進展，權利受損人若對該裁決或決定不服，應允許向司法機關尋求救濟。但是，在我國目前己經通過的涉及行政補償的十多部法律、法規中，對于行政補償程序大多都是避而不談，因而導致相對人對于行政補償心中無數，不能及時有效地評估預測行政補償的進行程度，同時也給行政機關的暗箱操作和權力濫用打開了方便之門。所以我國無序征用的現象較普遍。除土地征用外，大多數征用行為均為無程序控制，或僅有非常簡單的規定，如《戒嚴法》規定:"實施征用應當開具征用單據"4。沒有程序保障的地方，不會有真正的權利保障，程序的混亂不清會造成權力的濫用，會加重人治色彩，從而權利會被侵犯的機率增加。一般的，行政補償應先由當事人事先經協商達成協議，先補償，后實施征用行為。

 

第四、法律淵源具有多樣性，但缺乏統一的補償法。行政補償制度立法不成體系無論從行政補償得以存在的前提條件，還是從行政補償法律規范本身的規律而言，都表明行政補償立法是一個綜合性的體系，決不是一個單一的結構。這一體系既有內在理論上的關聯性，又與立法權限體制直接相關。前者是指哪些領域應該立法，行政補償事項有個內在的理論體系;后者是指這些法律規范形成一個由憲法、法律、法規、規章構成的等級體系。

 

雖然憲法中己經明確規定了行政補償，但是我國法律體系中仍然沒有一部統一的行政補償立法，一些法律、法規中的補償標準十分模糊，可操作性很差。無專門系統的行政補償法，還導致無補償方式的統一規定。以金錢補償為主，其它形式為輔是各國通行的補償方式。我國也有金錢補償、實物補償、返還原物、安排就業、支持從事開發經營、興辦企業等形式。不同領域有不同的補償方式，體現了補償的靈活性的優點5。但是，對不同領域中相同或相似情況出現不同方式的補償，或者對不同或相差懸殊的情形予以相同的方式補償，也是個不能忽視的問題，不公平或者不公正的對待必然引起公民的不滿

 

三、行政征用補償不足之處和應遵守的原則

 

目前我國行政征用補償的不足之處有：

 

第一、無系統的行政征用補償。我國行政征用補償制度規定分散在單行的各個法律中，致使補償標準有很大差異，且不穩定。這樣容易出現各個補償規定的不協調性甚至排斥性，從而危害法律的可預見性和權威性。另外，一些法律、法規中的補償標準十分模糊，可操作的幅度過大。這樣行政機關的自由裁量權便很大，其行政權力便會因無界限而無休止。權力的無休止行使帶來的是權力的被侵犯。無專門系統的行政征用補償法，還導致無補償方式的統一規定。以金錢補償為主，其它形式為輔是各國通行的補償方式。如：法國，除貨幣補償外，還出現實物補償方式（如：為家庭耕作土地被征之家庭成員提供同樣條件和設備的土地）我國也有金錢補償、實物補償、返還原物、安排就業、支持從事開發經營、興辦企業等形式。

 

第二、行政征用補償程序混亂。我國無序征用的現象較普遍。除土地征用外，大多數征用行為均為無程序控制，或僅有非常簡單的規定，如：《戒嚴法》規定："實施征用應當開具征用單據"。沒有程序保障的地方，不會有真正的權力保障，程序的混亂不清會造成權力的濫用，會加重人治色彩，從而權力會被侵犯的機率增加。一般的，行政征用補償應當先由當事人事先經協商達成協議，先補償，后實施征用行為。

 

第三、行政征用補償救濟手段不完善。此方面不足主要體現在司法救濟被排除在救濟手段之外。當事人發生爭議后，主要通過行政系統內部解決，法院一直不予受理。有很多糾紛經過行政復議程序后，當事人仍對復議結果不服，但狀告無門，目前，此狀況亟代改變。一是因為法院對此類案件置之不理，不僅不利于保護權利被剝奪或被限制者的權利，也不利于監督行政主體行使權利，從而不符和依法治國的理念；二是因為我國已是WTO 成員國，我國必須遵守WTO 協議。成員國的立法要設定向司法當局起訴的權利。如果行政機關做出最后裁決后，法院不能再受理，這顯然和WTO的規定相矛盾。

 

行政征用補償應遵守下列原則：

 

第一、公平合理原則。這一原則要求對被剝奪或被限制權力者受到的特別損失予以盡可能補償。應采取靈活的態度，使用不同的標準。

 

第二、補償直接損失的原則。直接損失是指因征收行為帶來的具有直接的因果關系的物質損失，它又可以分為征收財產的實體損失和其它直接損失兩類。實體損失是針對：

 

土地管理機關提取土地管理費的標準是:凡一次性征地數量較少，動員、拆遷、安置工作量不大，動用人力較少的，一般可提取百分之一;一次性征地數量較多，動員、拆遷、安置工作量大，動用人力較多的，一般可提取百分之二;如有特殊情況，經省人民政府土地利用管理局批準，可適當提高收費比率，但最高不超過百分之四。提取的土地管理費，向省、地(市)土地管理機關各上交百分之十一，縣(市、區)留百分之八十。土地管理費主要用于征地、拆遷、安置工作的辦公、會議費:借用、招聘人員的工資、差旅費、福利費、獎勵費:業務培訓、宣傳教育和其他必要的費用開支。征收財產本身而言，故對征收財產的喪失的財產權利補償，又稱為"實體補償"，而對這種實體補償之標準，是財產被征收時的市價(財產的交易價值或實體價值)。征收補償主要在于補償征收標的損失，且以市價來界定其實際價值。因而其補償之目的，乃在于因回復已被剝奪之權利，因此是一種客觀價值的補償。其他直接損失是指實體補償之后，原財產權人仍存在的物質損失，對于它應在斟酌公益及私益后，而予以補償，它是一種與被征收物質本身無關的，因征收行為而產生的直接的必然損害，這種損失是超出實體范圍之外，存在于不同個案中的一種特別損失，它是經征收之后果所直接帶來的具體損失，也稱之為"后果補償"。對于直接損失，國家都應給予補償。

 

第三、補償物質損失的原則。即行政征用補償不包括精神上和感情上的損失，只補償財產上的利益損失。這是因為行政征用行為是合法的且為了公共目的，不同于對行政違法行為造成的損害的行政賠償。

 

第四、補償實際損失的原則。即行政補償只對已發生或將來一定發生的損失進行補償，而不包括將來可能發生的不確定的損失。

 

最后，在關于行政補償機關及補償資金來源方面，采取"誰得益、誰補償"的原則，如組織國家重點工程，是為了全國的利益，因此補償費用應由全國人民平等負擔，表現為以中央財政收入支付補償費用;而地方機關公務活動的主要得益者一般是各地方的公眾，故補償費用應由地方支出，即在各地方范圍內實行公共負擔平等。如果合法行政行為既有公益目的，又有行政行為的具體受益人，則可以考慮由受益的機關、企事業單位及其他社會組織、個人支付全部或者部分補償金額，比如要求征地后的用地單位、回收礦山開采權后的經營單位向國家補償專門基金繳納一定的金錢用于補償受害人損失。行政補償標準可參照行政賠償的標準，以補償相對人的實際損失為原則。但具體領域、具體事項的補償標準，應以單行法律、法規規定，而不宜作統一的相同規定。例如，對被征用土地的人的補償與對因采取分洪措施而受到損失的人的補償就不應適用同樣標準;對因見義勇為受傷的公民的補償與對因公共設施出現意外損害而致傷的公民的補償亦不宜適用同樣的標準。

 

四、如何如何完善我國行政征用補償制度

 

要想解決行政征用補償中的矛盾，從根本上保護公民的權利不受侵害，僅靠行政命令是不夠的，需要從立法理念、法律體制、執法方法等層面解決行政征用矛盾。

 

（一）樹立正確的立法理念

 

國家利益和個人利益從根本上說是一致的，不應該把行政征用雙方放在對立面上。要改變政府的行政觀念。政府行政的最重要目標，不應當是修了幾條步行街，招了多少商引了多少資，而應是為當地的群眾提供好的公共物品和公共服務。西方國家拆遷一條街道往往要醞釀四五年甚至七八年，我國香港的街道少有筆直，都是因為他們用了最充分的時平等的協商，直到雙方都覺得公平為止。7這一點值得我們借鑒?；谄降然A上的行政征用才能得到群眾的擁護。

 

 (二)應明確提出聽證程序

 

《行政復議法》第四條規定:"行政復議機關履行行政復議職責，應當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規的正確實施。"《行政處罰法》專門對行政機關作出某些行政處罰決定前，當事人要求聽證的，行政機關應就組織聽證的程序作硬性規定?？梢?，聽證有一定的法律依據。在此基礎上，《城市房屋拆遷管理條例》應明確提出聽證程序，要求"房屋拆遷主管部門在審查拆遷人拆遷補償安置方案時，應當聽取被拆遷人的意見。"只有充分體現透明度原則，才能提高行政效率。

 

(三)確立合理貨幣補償機制

 

公共利益的成本當由受益人均衡負擔，這是現代社會的共識。因此，對城市建設中的利益受損者，應進行及時、充分、合理的補償?！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》規定，被拆遷房屋的評估辦法及搬遷補助費和臨時安置費的標準，由省、自治區、直轄市人民政府制定或規定。從目前的情況看，各地的評估辦法和補償標準、補償程序均不相同，拆遷補償標準較混亂。且補償標準一般都是政府說了算，較少聽取群眾意見。而目前的拆遷矛盾在很大程度上是由執行的補償標準相對于市場房價偏低引起的。因此應賦予群眾在補償標準上的"話語權"，正如上文所說，可引入博弈論學說與分析方法，經過充分的博弈，找準平衡點，從而提高透明度，使補償趨向于公平。8有學者建議，國家可制定統一的《征收補償法》，確立評估辦法和補償標準的制定辦法，明確評估和補償的程序。

 

（四）就政府而言，應嚴格依法行政

 

依法行政，必須強化聽證程序，確保被征用方的知情權。以房屋拆遷為例，依據相關法律的精神，在拆遷當事雙方不能就拆遷補償安置等問題達成一致，經做工作仍無效的情況下，對涉及拆遷住戶多、影響面廣、補償數額大的糾紛應舉行聽證。根據拆遷行政程序規定和拆遷實踐，筆者認為，把舉行拆遷聽證的時機選擇在經多次做工作拆遷當事雙方仍不能就拆遷安置補償事宜達成一致，拆遷行政部門在下達拆遷行政裁決之前較為適宜。這樣做便于充分聽取拆遷當事雙方的意見，也為即將下達的行政裁決提供充分的事實和法律依據，確保行政裁決的公正。拆遷聽證應以公開的方式進行，不但拆遷行政機關和利益關系人參加，一般公眾經允許亦可參加旁聽，新聞記者也可以采訪。拆遷聽證應遵守法定程序。聽證結束后，行政機關負責人應對聽證結果進行審查，作出相應決定。依法行政，需要注意方式方法。目前有不少地方政府有行政征用中走的是"強硬派路線"，以權壓人，以勢欺人，根本沒有把被拆遷戶、被征地者放到平等的談判位置。在利益之爭中，既不遵循法律，也不嚴格按市場經濟規律辦事，而是按拆遷辦單方面的意志行事，甚至或通過濫用職權停水停電等違法方式逼人就范，其結果往往是事與愿違。9

 

行政征用方式應當依法確定，具體有兩個方面，一是在實體方面，依照法律規定，對被征用人足額進行補償、安置，不能利用評估或地位的優勢克扣、減損補償、安置數額，侵害被拆遷人的利益;二是依據法定程序征用，對不能達成協議的，可提請有關主管部門裁決。裁決生效后或被征用人不服起訴的且征用方提供周轉用房的方可強制征用。同時，行政機關應改進執法方法。這方面也有一些成功的經驗。沈陽市在"金廊"拆遷過程中，走的是"市場化路線"。補償金額通過"市場評估定價"。為保障被拆遷人及承租人的利益，還設定了最低補償線。為盡快完成拆遷工作，采用現金獎勵的辦法，并采取了分時間段獎勵措施:拆遷大會后25日內搬遷完畢的，每戶獎勵4000元人民幣;拆遷大會后35日之內搬遷完畢的，獎勵3000元人民幣。這種"以柔克剛"、人性化、靈活務實的解決問題的思路，更適應當下的群眾的心理。無論是經濟效益，還是社會效益，都遠遠好于一些地方的野蠻拆遷。只有依法行政，才能真正尊重人的尊嚴，達到拆遷的最終的目的，即為了滿足的人更高層次的社會需要?，F實中，被征用人權利救濟渠道的不通暢是造成拆遷矛盾激化的重要原因。為此，人民法院應當受理行政征用補償爭議，同時享有此類糾紛的最終裁判機關的地位。10同時，考慮到行政征用涉及一些專業知識，應組建由與被征用雙方沒有利害關系的專業人士組成的裁判機構，公正而高效地裁決行政征用補償糾紛，既維護被征用人的合法權益，又保障城市建設項目的順利進行。

 

（五）應把司法救濟作為重要的行政征用救濟手段

 

法律應該明確規定，行政征用補償經過復議后，如果仍不服復議裁決，可以向人民法院提起行政公訴。經過審查符合受理條件的，人民法院應當受理。在案件審理過程中可以使用調解原則，調解不成，人民法院應做出判決。在憲法相關規定的指導下制定系統的行政征用補償法，或者在統一的行政征用法中專辟一部分規定補償問題，使行政補償有序化，對補償的具體執行過程、補償的救濟途徑等都作明確規定，改變條款上的籠統抽象與無序，把司法救濟作為重要的行政征用救濟手段，以便行政相對人能更好地、有效地維護自己的合法權益。

 

五、結語

 

如前文所述，行政征用補償是一個非常值得研究的問題。作者希望通過對此問題的關注，對我國的行政征用補償實踐產生積極意義。在本論文中，作者已介紹了行政征用和行政補償的基本理論，剖析了行政征用及行政補償的理論基礎，本文還分析了行政征用補償制度的基本原則并提出了相應的完善補償制度。希望看到行政補償有關法律法規的出臺