隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，法制建設(shè)的不斷完善，通過(guò)司法途徑來(lái)解決的社會(huì)矛盾日益增多，少數(shù)案件由于被執(zhí)行人有的身體殘疾沒有履行能力，有的年老體衰喪失履行能力，有的被判處刑罰短期內(nèi)缺乏履行能力，有的長(zhǎng)期下落不明且無(wú)任何可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)等種種客觀原因，致使生效法律文書確定的權(quán)利得不到實(shí)現(xiàn)，而執(zhí)行申請(qǐng)人又屬特困群體，生產(chǎn)生活也極其困難，期待解決基本的生活費(fèi)用，有的甚至直接影響到人的基本生活。不得不多次上訪，有的甚至采取自殺、自殘等極端方式敦促法院執(zhí)行，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定。為維護(hù)弱勢(shì)群體的合法權(quán)益，防止產(chǎn)生新的社會(huì)不穩(wěn)定因素，有必要建立和完善救助制度。

 

一、出臺(tái)特困群體執(zhí)行救助制度的的社會(huì)背景

 

1、政策基礎(chǔ)。2006 年10月11日，第十六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò)《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，分析了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要性和緊迫性，提出了指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和原則以及加強(qiáng)和諧社會(huì)建設(shè)的基本內(nèi)容。其中，在"加強(qiáng)制度建設(shè)，保障社會(huì)公平正義"一節(jié)中，要求"完善司法體制，加強(qiáng)社會(huì)和諧的司法保障"，從而明確了和諧社會(huì)建設(shè)中法院的職能。隨后，最高人民法院作出了關(guān)于貫徹執(zhí)行中央《決定》的意見，在"完善執(zhí)行工作機(jī)制，加強(qiáng)與改進(jìn)執(zhí)行工作"中，著重指出"建立特困群眾執(zhí)行救助基金，為他們實(shí)現(xiàn)債權(quán)提供便利和幫助"。緊接著，最高人民法院負(fù)責(zé)人對(duì)"司法救助基金"的概念、作用及意義進(jìn)行了初步的闡述，認(rèn)為："設(shè)立司法救助基金是化解矛盾糾紛的有效措施，解決了確實(shí)需要提供救助的涉訴群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的切實(shí)利益問(wèn)題，體現(xiàn)了司法為民宗旨，維護(hù)了司法權(quán)威，能夠有效緩解'執(zhí)行難'、'申訴難'所引發(fā)的矛盾，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)和諧具有重要意義。"這為特困群體執(zhí)行救助制度的具體貫徹落實(shí)提供了良好的理論鋪墊與政策定位。

 

2、法律環(huán)境。首先，是以法院執(zhí)行難問(wèn)題為特征的司法環(huán)境。近年來(lái)，通過(guò)不斷完善執(zhí)行制度建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)行隊(duì)伍素質(zhì)，改進(jìn)執(zhí)行人員工作作風(fēng)，深化執(zhí)行威懾機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)處置，加大執(zhí)行違法責(zé)任追究等措施的具體實(shí)施，執(zhí)行難的問(wèn)題得到了有效的緩解。但仍在一定程度上存在著，有時(shí)還表現(xiàn)得十分明顯。社會(huì)各界對(duì)此普遍比較關(guān)注，同時(shí)寄予厚望。其次，執(zhí)行不能問(wèn)題理論處理上的艱難。執(zhí)行不能的問(wèn)題，在執(zhí)行理論上，按照?qǐng)?zhí)行中止或終結(jié)處理即可。但這一看似可行的方法在實(shí)踐中卻面臨著強(qiáng)大的壓力：一是非理性的訴訟預(yù)期，奉行"執(zhí)行結(jié)果論"，把執(zhí)行最終結(jié)果的好壞用來(lái)衡量執(zhí)行的成效，而當(dāng)事人卻不愿分擔(dān)其應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，他們對(duì)法院合法的處理方法不能接受，即使執(zhí)結(jié)無(wú)望，也更愿意看到自己的案件仍在執(zhí)行之中，造成大量無(wú)法執(zhí)行案件的積壓；二是地方黨委出于對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定的大局考慮，對(duì)涉執(zhí)涉訴案件下達(dá)"零上訪"的硬指標(biāo)、死任務(wù)，迫于對(duì)潛在上訪因素的擔(dān)憂，執(zhí)行部門往往更多的采取比"強(qiáng)硬"的終結(jié)或中止執(zhí)行更加緩和的手段；三是新聞媒體對(duì)法院執(zhí)行工作過(guò)分敏感的關(guān)注以及對(duì)違法執(zhí)行行為的放大報(bào)道所帶來(lái)的負(fù)面影響。這些直接影響了在現(xiàn)有執(zhí)行程序內(nèi)對(duì)執(zhí)行不能問(wèn)題的處理，造成了理論與實(shí)踐的脫節(jié)。再次，執(zhí)行程序外的無(wú)奈選擇。在執(zhí)行過(guò)程中，法院的職責(zé)就是窮盡各種執(zhí)行措施，使申請(qǐng)人的債權(quán)利益在最大程度上實(shí)現(xiàn)。即努力促進(jìn)執(zhí)行規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)程序正義，但這不足以保證實(shí)體利益的最終實(shí)現(xiàn)，只能在救助程序的框架之外，借助國(guó)家力量救助解決那些生活上困難的當(dāng)事人，但這已經(jīng)明顯超出了司法的被動(dòng)性職責(zé)與一般程序性的約束。以上這些反映了特困群體執(zhí)行救助制度選擇的過(guò)程，也體現(xiàn)了法院執(zhí)行改革在艱難中不斷地探索與嘗試。

 

二、特困群體執(zhí)行救助制度的運(yùn)作

 

特困群體執(zhí)行案件救助基金制度是指主要由人民法院籌集專用款項(xiàng)，在撫育費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)、贍養(yǎng)費(fèi)、撫恤金和勞動(dòng)報(bào)酬案件以及其他涉及人身?yè)p害賠償案件的執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)因執(zhí)行款項(xiàng)無(wú)法到位，足以造成申請(qǐng)執(zhí)行人生活嚴(yán)重困難的，執(zhí)行機(jī)構(gòu)根據(jù)其申請(qǐng)，向其提供救助的制度。在設(shè)立執(zhí)行救助金制度后，為了加強(qiáng)對(duì)資金的規(guī)范管理，充分發(fā)揮其救助的功能，儀征法院制定出臺(tái)了《關(guān)于試行特困群體執(zhí)行救助制度的若干意見》，對(duì)執(zhí)行救助金的適用條件、資金來(lái)源、發(fā)放數(shù)額、發(fā)放程序及管理和監(jiān)督等作出了規(guī)定，以保證執(zhí)行救助金制度的正常運(yùn)作。

 

（一）執(zhí)行救助金的適用條件

 

執(zhí)行救助金的適用主要有三個(gè)方面條件：

 

1、案件性質(zhì)條件。適用執(zhí)行救助金的案件應(yīng)主要為三大類案件：一是追索贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)、勞動(dòng)報(bào)酬或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償案件；二是道路交通事故損害賠償、人身?yè)p害賠償、工傷、醫(yī)療事故、刑事附帶民事賠償案件；三是其他不采取緊急救助措施，易導(dǎo)致社會(huì)不安定因素的案件。這些案件有共同的特點(diǎn)：適用執(zhí)行救助金的案件應(yīng)嚴(yán)格限于第一、二類案件，對(duì)個(gè)別極特殊案件，才可以適用第三類的"其他"規(guī)定。

 

2、申請(qǐng)執(zhí)行人條件。適用執(zhí)行救助金的申請(qǐng)執(zhí)行人必須為特困群體，即被執(zhí)行人確無(wú)履行能力，申請(qǐng)執(zhí)行人又極度貧困，無(wú)法維持當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)，易導(dǎo)致社會(huì)不安定因素。

 

3、被執(zhí)行人條件。被執(zhí)行人確無(wú)履行能力是適用執(zhí)行救助金的基本前提條件。一方面申請(qǐng)執(zhí)行人已無(wú)法或沒有被執(zhí)行人有可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)及線索提供；另一方面法院已窮盡一切執(zhí)行措施和方法，仍無(wú)法查尋到被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)及線索。只要被執(zhí)行人實(shí)質(zhì)上確無(wú)履行能力，就符合了申請(qǐng)執(zhí)行救助金的被執(zhí)行人條件，在符合其他條件后，申請(qǐng)執(zhí)行人就可以申請(qǐng)執(zhí)行救助金。　　

 

（二）執(zhí)行救助金的資金來(lái)源及發(fā)放金額

 

1、執(zhí)行救助金的資金來(lái)源。目前，儀征法院執(zhí)行救助金的資金來(lái)源以財(cái)政撥付為主，以社會(huì)捐贈(zèng)、法院籌集為輔。執(zhí)行救助金制度是一種"執(zhí)行墊付款制度"，申請(qǐng)執(zhí)行人在得到執(zhí)行救助金的救助后，法院將對(duì)案件繼續(xù)加大執(zhí)行力度，在被執(zhí)行人恢復(fù)履行能力，案件得到執(zhí)結(jié)后，法院可以從執(zhí)行款中將支付的執(zhí)行救助金予以扣除，補(bǔ)充到執(zhí)行救助金中來(lái)，以保證執(zhí)行救助金的循環(huán)利用。

 

2、執(zhí)行救助金的發(fā)放金額。儀征法院對(duì)執(zhí)行救助金的發(fā)放金額，采取最高限額方式，原則上每案每人只發(fā)放一次，發(fā)放金額不超過(guò)最高限額2萬(wàn)元。

 

（三）執(zhí)行救助金的發(fā)放程序與管理

 

執(zhí)行救助金的發(fā)放應(yīng)按照申請(qǐng)執(zhí)行人提出申請(qǐng)、案件承辦人審查材料、合議庭合議、分管領(lǐng)導(dǎo)審批、會(huì)計(jì)部門統(tǒng)一發(fā)放、紀(jì)監(jiān)部門備案的流程管理。

 

申請(qǐng)執(zhí)行人提出申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)以書面或口頭形式提出。以口頭形式提出，由案件承辦人形成筆錄申請(qǐng)人簽字確認(rèn)。在申請(qǐng)執(zhí)行人提出申請(qǐng)時(shí)，要求附有證明其無(wú)法維持當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的證明材料。證明材料應(yīng)包括兩部分內(nèi)容：一是申請(qǐng)執(zhí)行人證明自身低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的證明材料，包括案件基本案情、家庭收支情況等；二是申請(qǐng)執(zhí)行人所在地的村（居）委會(huì)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)出具的證明材料，包括申請(qǐng)執(zhí)行人家庭經(jīng)濟(jì)困難情況及當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)等。

 

案件承辦人審查材料，一方面要對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人提出的申請(qǐng)及證明材料是否齊全、內(nèi)容是否有效進(jìn)行審查；另一方面要將案件已窮盡一切執(zhí)行措施和方法的調(diào)查材料整理附后，與申請(qǐng)執(zhí)行人的申請(qǐng)材料一并提交合議庭合議、分管領(lǐng)導(dǎo)審批和紀(jì)監(jiān)部門備案。

 

三、實(shí)施特困群體執(zhí)行救助制度的作用和意義

 

自2008年儀征法院實(shí)施特困群體執(zhí)行救助制度以來(lái)，已落實(shí)救助特困群體執(zhí)行案件12件，共計(jì)使用164850元，使一批信訪多年、纏繞各級(jí)政府的案件得以順利解決，取得了較好的社會(huì)效果，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。

 

典型案例一：郭永祿訴吳立斌傷害一案，儀征法院作出的（2004）儀刑初字第68號(hào)刑事附帶民事判決書、（2006）儀民一初字第1121號(hào)民事判決書，共計(jì)判決吳立斌賠償郭永祿13508.15元。執(zhí)行中執(zhí)行到位500元，有13008.15元未執(zhí)結(jié)。案件執(zhí)行中，被執(zhí)行人吳立斌之父吳根培多次進(jìn)京上訪，聲稱被執(zhí)行人吳立斌有病，無(wú)履行能力；申請(qǐng)執(zhí)行人郭永祿亦多次揚(yáng)言要上訪，稱法院執(zhí)行不力。為避免事態(tài)擴(kuò)大，法院出具報(bào)告給市政法委、市政府，要求明確由新城鎮(zhèn)政府、市信訪局、本院三部門共同予以救助結(jié)案。市政法委、市政府同意上述方案。在新城鎮(zhèn)政府、市信訪局各拿出4000元的基礎(chǔ)上，法院使用救助基金撥出余款5000余元，使此案順利解決，雙方當(dāng)事人息訪。

 

典型案例二：（2007）儀民一初字第189號(hào)原告丁文英、張連華、張連高、張連翠與被告天安保險(xiǎn)股份有限公司揚(yáng)州中心支公司、胡詩(shī)香、饒有妹、饒有宏道路交通事故損害賠償糾紛一案，儀征法院判決胡詩(shī)香、饒有宏、饒有妹，在繼承饒金山遺產(chǎn)范圍內(nèi)賠償丁文英、張連華、張連高、張連翠99138.5元。執(zhí)行中將肇事車輛折價(jià)9500元抵償給權(quán)利人張連華等所有。由于死者饒金山遺產(chǎn)范圍無(wú)法界定，余款未能執(zhí)結(jié)。權(quán)利人張連華曾將其母丁文英帶至揚(yáng)州瘦西湖欲投湖，造成極壞的社會(huì)影響。在去年8月，張連華又將其母用輪椅帶至法院纏鬧一天。2008年北京奧運(yùn)會(huì)期間，法院組織力量與市陳集鎮(zhèn)政府共同做其維穩(wěn)工作，法院干警墊資3500余元，直至2009年執(zhí)行救助基金落實(shí)前，張連華都配合法院，沒有實(shí)施其他過(guò)激行為。2009年5月，張連華等申請(qǐng)執(zhí)行人表示只要再給3萬(wàn)元，他們就撤回案件，余款不再要求法院執(zhí)行。法院及時(shí)進(jìn)行了研究，使用了執(zhí)行救助基金3萬(wàn)元，權(quán)利人張連華等收款后已將案件撤回。

 

通過(guò)上述案例可以看出，特困群體執(zhí)行救助制度的確立，無(wú)疑對(duì)貫徹落實(shí)中央和最高法院的文件精神，解決人民法院執(zhí)行難問(wèn)題起到了極大的推動(dòng)作用。其意義主要有：

 

1、救助弱勢(shì)被執(zhí)行人，體現(xiàn)司法的人文關(guān)懷。在對(duì)歷年執(zhí)行積案、難案進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，有一部分涉及贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)、道路交通事故損害賠償、人身?yè)p害賠償、工傷、醫(yī)療事故、刑事附帶民事賠償?shù)葓?zhí)行案件，是由于被執(zhí)行人服刑、下崗、重病、殘疾或企業(yè)嚴(yán)重虧損，沒有能力履行義務(wù)，才導(dǎo)致申請(qǐng)執(zhí)行人的權(quán)利長(zhǎng)期得不到實(shí)現(xiàn)，因此陷入生活、生產(chǎn)困境，成為社會(huì)弱勢(shì)群體。這類被執(zhí)行人往往和申請(qǐng)執(zhí)行人一樣，同為社會(huì)弱勢(shì)群體，只有甚至沒有基本的生活保障，根本無(wú)履行能力。設(shè)立執(zhí)行救助金制度，對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人進(jìn)行救助的同時(shí)，也是對(duì)被執(zhí)行人的一種間接救助，體現(xiàn)了司法的人文關(guān)懷。

 

2、維護(hù)申請(qǐng)執(zhí)行人利益，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。在被執(zhí)行人是弱勢(shì)群體的案件中，申請(qǐng)執(zhí)行人為實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利，經(jīng)常到法院及相關(guān)部門上訪，有些申請(qǐng)執(zhí)行人甚至采取了一些過(guò)激行為，這既無(wú)助于案件的執(zhí)行，又對(duì)社會(huì)秩序、各相關(guān)部門和人民法院的正常工作秩序造成了重大干擾，同時(shí)也不利于人民法院司法權(quán)威的樹立。對(duì)于這類真正的執(zhí)行難案件，僅僅依靠人民法院?jiǎn)畏矫娴墓ぷ鳎茈y使申請(qǐng)執(zhí)行人的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。解決這個(gè)問(wèn)題需要全社會(huì)的參與和配合，借助國(guó)家和社會(huì)的綜合力量，通過(guò)實(shí)施執(zhí)行救助金制度，對(duì)此類案件中的特困申請(qǐng)執(zhí)行人予以一定救助，能夠防止因執(zhí)行不能而誘發(fā)新的社會(huì)不安定因素。

 

3、增強(qiáng)司法的能動(dòng)性和主動(dòng)性，樹立人民法院的親民形象。實(shí)施執(zhí)行救助金制度，在一定程度上幫助申請(qǐng)執(zhí)行人渡過(guò)難關(guān)，緩解了被執(zhí)行人的履行壓力，消減了雙方對(duì)人民法院的不滿和對(duì)立情緒，樹立了人民法院司法為民、親民的良好形象。

 

四、完善特困群體執(zhí)行救助制度的建議

 

特困群體執(zhí)行救助，是社會(huì)救助的一個(gè)方面，就是要通過(guò)人民法院對(duì)于某些執(zhí)行不能案件的申請(qǐng)執(zhí)行人給于一定的物質(zhì)幫助，它屬于社會(huì)保障的一部分，是對(duì)社會(huì)救助的一種補(bǔ)充，可以有效的解決社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。當(dāng)前，我們實(shí)現(xiàn)的救助制度，尚不全面，特別是基金來(lái)源單一，亟需補(bǔ)充完善。著重要考慮以下幾個(gè)方面：一是積極請(qǐng)示匯報(bào)，贏得黨委、人大、政府的支持，爭(zhēng)取財(cái)政預(yù)算的逐年增長(zhǎng)，逐步滿足特困群體執(zhí)行案件的救助需要；二是要廣為宣傳，爭(zhēng)取社會(huì)各界的廣泛支持，贏取社會(huì)捐助，為救助基金注入社會(huì)力量；三是加強(qiáng)與社保部門、民政部門、福利機(jī)構(gòu)的聯(lián)系協(xié)作，促使社會(huì)救助與執(zhí)行救助的互補(bǔ)互動(dòng)；四是加大既往執(zhí)行救助案件的執(zhí)行力度，盡力回收救助基金，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行救助與救助基金的良性循環(huán)；五是嚴(yán)格執(zhí)行救助的審批制度，確保救助資金的準(zhǔn)確發(fā)放。對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人提供虛假證明，騙取救助基金的，應(yīng)責(zé)令退回；情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)追究其法律責(zé)任。