提要：行政訴訟，即俗稱的民告官，是解決一定范圍內行政爭議的法律制度。由于行政訴訟的產生，所以在訴訟過程中就存在著舉證責任的劃分。行政訴訟中的舉證與民事訴訟中的舉證有著質的區別。

 

 

人民法院對具體行政行為的審查，主要是認定具體行政行為是否合法，合法的具體行政行為必須"證據確鑿，適用法律法規正確，符合法定程序"三項條件必須同時具備，當被告行政機關不能證明具體行政行為所依據的事實時，就由被告承擔敗訴的結果，原告并不因為舉不出證據反駁行政機關認定的事實而敗訴，對具體行政行為合法性的舉證責任由行政機關負擔，舉證責任制度是行政訴訟所特有的。

 

一、行政舉證責任在不斷地完善

 

1、強化被告的舉證責任。行政訴訟是"民告官"的訴訟，為了保護處于弱者地位的原告，證據規則強化了被告的舉證責任，而不適用"誰主張，誰舉證"的民事證據規則。既規定了行為意義上的舉證責任，即作為被告的行政機關要對自己行政行為的合法性向法院提供證據來加以證明；又規定了結果意義上的舉證責任，即行政機關在不能提供或不能在期限內提供相應證據時，要承擔不利的訴訟后果。由于被告負舉證責任，所以證據規則特別強調，即使原告提供的證據不成立的，也不能免除被告的舉證責任。另外，還有許多規定體現了保護弱者的思想。如原告確有證據證明被告持有的證據對原告有利，但被告無正當事由拒不提供的，法院就可以推定原告的主張成立。法院不得為證明被訴具體行政行為的合法性，而調取被告當時未收集的證據，這就要求行為機關在做出行政行為的當時就必須有事實和法律依據，也防止出現法院與行政機關共同審原告的現象。明確規定被告不到庭而缺席判決的，被告提供的證據將不作為定案的依據，除非是當事人在庭前交換證據中沒有爭議的證據，這樣規定將進一步督促行政機關履行出庭義務。

 

2、司法認知問題。繼民事證據規則確定了司法認知制度之后，在行政訴訟證據規則中對此也進行了明確。規定了無須當事人舉證的五種事實，包括眾所周知的事實、自然規律及定理、按照法律規定推定的事實、已經依法證明的事實、根據日常生活經驗法則推定的事實，但當事人有相反證據足以推翻的除外（不包括自然規律及定理）。比如已經被法院判決書確認的事實，當事人就無需再提供證據對判決書確認的事實加以證明。

 

3、關于證人證言的新規定。證據規則賦予證人作證的義務，規定凡是知道案件事實的人都有出庭作證的義務，證人出庭作證應出示身份證件。并加強對證人的保護，這是迄今為止關于證人保護最具體的一部法律規范。明確證人及其近親屬的人身和財產安全受法律保護，法院應當對證人、鑒定人的住址和聯系方式予以保密。為了保證證言的客觀性，規定證人只能陳述其親歷的具體事實，而證人的判斷、推測或者評論等主觀性陳述不能作為定案的依據。對于證人證言的形式進行了規范，要求必須寫明證人的姓名、年齡、職業、住址等基本情況，證言上要有證人簽名，不能簽名的才可蓋章，還要附有居民身份證等證明身份的文件，以防止證人不負責任地隨意出具證明。

 

4、關于質證認證。證據必須經過法庭質證才能作為定案的依據，質證應當圍繞證據的關聯性、合法性和真實性，針對證據有無證明效力以及證明效力的大小進行。質證的內容應當與案件事實有關聯，不得采用引誘、威脅、侮辱等語言或者方式。關于認證，第一次在法律上肯定裁判案件應當以證據證明的案件事實為依據，對法學界關于客觀事實與法律事實的爭論做出了法律上的取舍。借鑒了自由心證的證據制度，規定法官審查判斷證據要遵循法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗，進行全面、客觀和公正地分析判斷，既賦予法官在證據認定上的自由裁量權，又通過一系列的證據規則，如公文書優于私文書、原件優于復制件、原始證據優先于傳來證據的最佳證據規則，防止法官認定證據的隨意性。此外，證據規定還有其他許多新的內容，如當申請重新鑒定、證據保全、法院調取證據等。可以肯定，行政訴訟證據規定的出臺，對促進公民依法訴訟、行政機關依法行政和行政訴訟制度的改革都產生了重要的影響。

 

二、行政訴訟中確定舉證責任的理論基礎

 

在行政訴訟中,由被告人承擔舉證責任的制度是在先取證,后裁決這一法定行政程序規則的基礎上建立起來的。何謂先取證,后裁決?這是作為行政機關在行政執法中必須遵守的法定程序規則,要求行政機關在作出具體行政行為之前,先要調查取證,在具備一定的事實根據和法律依據的基礎之上,才能作出裁決。這一原則是具體行政行為的特定性質所決定的,也是依法行政的要求,否則會侵犯行政管理相對人的合法權益。首先,根據先取證,后裁決的原則,被告人在作出任何具體行政行為都應當有足夠的事實根據和法律依據,不得在不具備法定事實要件和法律依據的前提下,作出具體行政行為,否則就構成行政違法。因此,從這個意義上來說,由被告人承擔舉證責任,是行政機關行使行政管理職能和承擔義務相一致的體現。其次,在行政管理活動中,作為行政管理法律關系主體的行政機關和行政管理相對人處于不平等的地位,他們之間是一種管理與被管理的關系。為了保證行政效率的實現,行政機關的具體行政行為是在行政管理活動中憑借其職權單方面所作出的,無需取得管理相對人的同意。而相對人作為承擔該具體行政行為后果的人,往往不了解行政機關作為具體行政行為的全過程及其掌握的證據。因此如果讓相對人來負舉證責任,一旦進入訴訟,便會陷入舉證困難的被動局面,而強調由被告人承擔舉證責任,才能體現訴訟的公正性。再次,在取證方面,被告人擁有比相對人更為優越的條件。被告在行政活動中,享有足夠的權力收集和調取證據,在擁有經費、專業技術人員、技術性手段、檢測工具等方面要比相對人優越得多。相反,相對人往往由于經濟上、技術上的種種障礙和欠缺難于全面和有效地收集證據。因此,規定行政案件中由被告人承擔舉證責任,也是符合客觀的實際情況的。

 

三、行政訴訟中被告的補證

 

我國行政訴訟法第三十四條規定,在訴訟中,人民法院有權要求當事人提供或補充證據。這里所說的當事人當然也包括被告人在內。也就是說,被告在行政訴訟中有權依法院的要求補充收集證據。而依據依法行政的原則和先取證,后裁決的要求,行政訴訟中同時限定了被告收集證據的時間,即在訴訟過程中,被告不能自行向原告證人收集證據。這兩條規定之間是否存在矛盾之處?法院要求被告補充收集證據是否恢復了被告的行政調查權?如何理解被告的補證?其補證的范圍、時間、程序應如何界定?依筆者的理解,這兩條規定之間并無不協調之處,第三十三條規定了被告不能向原告和證人收集證據。所謂的不可自行,即意味著行政訴訟的被告可以在一定的條件下,由人民法院許可進行一定范圍內的補充證據。但依法行政的原則要求被告的補證應有一定的時間限制和范圍限制,并且應受到嚴格的審查。范圍上的限制。對于行政訴訟中被告的舉證,目前尚我統一規范的定義。一般認為,補證是指案件中已有的證據不足,尚不能查清案件事實,需要補充證據證明案件事實的訴訟行為。筆者認為,這一補證的定義不能適用于行政訴訟中被告的補證。根據依法行政的原則和先取證、后裁決的要求,行政機關在作出具體行政行為之前,都必需在事實上和法律上的依據,否則就為違法,因此如果在行政訴訟過程中被告的舉證不受任何限制,則行政機關可以利用這一立法上的空檔規避依法行政原則,從而侵犯相對人的合法權益,因此行政訴訟中被告的舉證應有一定的限制。但如何限定這一舉證范圍呢?根據《行政訴訟法》第54條規定,對于主張證據不足的,具體行政行為應判決撤消。根據這一規定的精神,補證應僅限于次要的或輔助的證據。結合審判的實踐,補證應限于以下幾種情況:第一,被告在作出行政行為時已向有關證人進行過調查,但未形成證據材料,在進入訴訟中,被告可以要求證人提供書面證言;第二,原告在訴訟中提出了在訴訟中沒有提出的證據,為了反駁原告所提出的新的證據,被告可以補證;第三,證據在形式上存在著瑕疵需要補充完善;第四,為了強化主要證據的需要,可以要求被告補證;第五,主要證據在訴訟中受到懷疑,為了排除疑點,可以要求被告補證。時間上的限制。立法上對于補證的時間并無明文規定,在司法實踐中,有人將行政機關作出具體行政行為后,案件進入訴訟前,行政機關自行獲取的證據也稱為補證。這是對行政訴訟補證的一種誤解。根據34條規定,被告的補證作為一種訴訟行為,必須以案件進入訴訟程序為前提。在這之前,行政機關能否向原告和證人收取證據?雖然在立法上對此并未予以限制,但筆者認為,根據先取證,后裁決的要求,被告在作出具體行政行為之前就必需要求先占有證據,因此,在這段時間內,被告也不得自行向原告和證人收集證據,否則這一行為本身就表明了違法性。對于補證何時結事,現在也無統一的定論。理論學界有兩種意見。有學者認為應比照最高人民法院《貫徹意見》第三十條規定的精神,被告補證的時間應限制在一審結束之前。有學者主張在二審時被告也可以補證,提出其在一審時未提出的證據。筆者的觀點是,從訴訟理論上來說,在三大訴訟法中對于當事人的舉證行為均沒有時間上的限制,而《貫徹意見》第30條的規定對于行政訴訟中被告的舉證時間作了限制,即限于一審結束前,但對于補證所限于的次要或輔助的證據,不在司法解釋的范圍之內。因此,補證應僅限于一審過程中,在二審時也按照法院的要求補證。對補證的審查。為了防止被告在補證時超出補證的范圍,對于被告所取得的補證材料,法院還要對此作出詳細的審查。具體來說,主要從以下幾個方面進行審查:是否按要求補證,有無超出要求的范圍;是否依法取得;在形式上是否完備;有無對補證人員進行欺詐、威逼行為。對于合法的補證,法院還要結合全案其他證據決定是否采用;對于不合法的補證,法院則不予以采用。

 

四、行政訴訟中的舉證時效問題

 

我國的《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》對當事人的舉證責任行為沒有在時間上給予限制。在刑事訴訟的整個過程中均可以取證、舉證，法院認為事實不清、證據不足的，可以退回檢察機關補充偵查。民事訴訟的當事人在整個訴訟過程中對自己的訴訟主張也可以不斷地舉證，而不受審級的限制。與《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》不同的是，我國《行政訴訟法》第33條關于"在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據"的規定，對被告的取證行為給予了時間上的限制，即原則上只能訴前取證。

 

最高人民法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》（試行）第30條規定，被告在第一審庭審結束前，不提供或者不能提供作出具體行政行為的主要證據和所依據的規范性文件的，人民法院可以依據行政的訴訟法第32條和第54條第2項的規定，判決撤銷被訴具體行政行為。可見，根據最高人民法院的司法解釋，被告應當在第一審庭審結束之前，向人民法院提供證據，在這之后提供的證據沒有證明效力。這樣規定主要是為了防止被告利用第48條缺席判決的規定，來規避第33條的規定，以期在第二審程序中取得有利地位，從而逃避責任。具體而言，當行政機關在沒有證據的情況下對原告作出裁決，原告起訴后，被告無法舉證，而第33條又規定訴訟中不得自行向原告和證人收集證據，于是拒不到庭應訴，避開法院收集證據，而當法院作出缺席判決后，被告不服上訴，并將其在一審審理期間收集的證據提供給二審法院，從而導致二審法院審理困難，帶來被動局面。法律對舉證時效問題作出規定，就可以有效的防止上述情況的出現。

 

五、行政訴訟原、被告舉證責任比較

 

行政訴訟中,以被告行政機關承擔法定舉證責任,而原告則承擔事實舉證責任,但二者承擔舉證責任的要求及規則又不盡相同。在被告的舉證責任及舉證規則方面。行政訴訟中被告對其作出具體行政行為承擔舉證責任,應遵循以下規則:第一,舉證期限。被告對被訴具體行政行為的舉證期限是在收到起訴副本之日起10日內提交答辯狀時。在此期限內不提供或無正當理由逾期提供的將承擔嚴重的法律后果。之所以對被告的舉證期限作如此嚴格的限定是為防止被告行政機關在一審期間非法收集證據。這一規定采納了許多國家在行政訴訟制度中所適用的"案卷主義"原則。行政機關作決定時所依據的事實和理由一般都記載在行政機關作決定時的記錄之中,法院對行政行為的司法審查內容,僅限于行政機關作出行政行為時的案卷。第二,舉證范圍。被告向人民法院提供證據還包括被訴具體行政行為所依據的規范性文件即法律依據。事實清楚,證據確鑿,適用法律、法規正確是具體行政行為合法有效的必備要件。缺少任何一個因素,該具體行政行為就是有瑕疵的、違法的。因此,被告行政機關若證明被訴具體行政行為是合法的,就必須提供作出個體行政行為的事實根據和法律依據。第三,在舉證期限內不能舉證的法律后果。被告在法定期限內不提供或無正當理由逾期提供上述證據、依據的,應當認定為該具體行政行為沒有證據。被告要承擔敗訴的法律后果。法院可以徑行判決撤銷被訴具體行政行為或是確認被訴具體行政行為違法。在原告的舉證責任方面。行政訴訟中被告對具體行政行為承擔舉證責任。但并不排除原告在某些情況下亦應承擔舉證責任。而原告承擔舉證責任的事項僅限于法律的特別規定,是對被告具體行政行為承擔舉證責任這一基本原則的補充。因此,不能將原告承擔的舉證責任與被告的舉證責任置于同等地位。在司法實踐中,對原告的舉證責任范圍嚴格限定于法律所規定的事項。而不可作任意擴大,否則將會構成對我國行政訴訟制度整體的破壞。下列事項由原告承擔舉證責任:第一,證明起訴符合法定條件。但被告認為原告超過訴訟時效的除外。第二,在起訴被告不作為的案件中,證明其提出申請的事實。第三,在一并提起的行政賠償訴訟中,證明因受侵害而造成損失的事實。第四,其他應當由原告承擔舉證責任的事項。這是關于原告舉證責任的兜底條款。但在司法實踐中對這一條款絕不能作擴大解釋,從而使之成為個別案件中被告逃脫責任的借口。如果出現了舉證責任不明確的情形,應當綜合分析各種因素。綜上所述,我國行政訴訟舉證責任制度充分體現了行政訴訟的目的,其意義在于:第一,有利于促進行政機關依法行政,嚴格遵守先取證,后裁決的原則,從而防止其實施違法行為和濫用職權。這無疑將有力地促進和提高行政機關依法行政的水平。第二,有利于保護原告的合法權益。公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益,只要提初步證據即證明具體行政行為存在的表面證據,即可提起行政訴訟。人民法院就應受理,而案件的舉證義務,即具體行政行為合法與否的舉證責任轉而由被告承擔,被告不能證明其具體行政行為合法時,法院將作出有利于原告的判決。這對缺乏舉證能力的相對一方當事人通過行政訴訟保護自己的合法權益,無疑具有重大意義。

 

 

 

參考文獻:

 

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