協(xié)調與裁判之間："官民行政糾紛"解決途徑之研究

 

 

 

 

引  言

 

近年來，隨著新類型行政案件的增多，特別是敏感案件的不斷出現(xiàn)且又有增多之勢，法官在對待和處理這些案件時稍有不當，就會造成被動。在此形勢下，調解在民商事審判中起到的最大限度減少當事人訴訟對抗心理，及時有效化解易于激化的社會矛盾的功效對行政訴訟產生著越來越大的沖擊和影響。民商事案件調解的成功經驗和做法，使不少法官在行政審判實踐中予以借鑒并變通適用，形成了行政審判司法實踐中運用行政協(xié)調的特有現(xiàn)象。不可否認，行政協(xié)調在化解行政爭議方面發(fā)揮了其積極作用，但從另一方面，我們也應當看到，近年來不少法院行政協(xié)調撤訴率居高不下，甚至呈逐年上升趨勢，這也是一個值得反思的現(xiàn)象：一味通過行政協(xié)調，原告撤訴結案來解決行政糾紛，法院的裁判功能將從何體現(xiàn)？筆者擬以揚中法院近三年來行政訴訟案件的"調撤率"為視野，分析和研究行政協(xié)調在行政訴訟中的價值，行政訴訟中如何處理好行政協(xié)調與行政裁判的關系等內容，以期尋求更好的"官民行政糾紛"解決途徑。

 

一、問題的提出：行政協(xié)調撤訴率居高不下

 

行政協(xié)調是在現(xiàn)行法律框架下，行政審判法官充分發(fā)揮主觀能動性，借鑒民事調解的成功經驗，催生出的化解行政糾紛的一種工作方法或過程。然而，目前的司法實踐中，不少行政案件是原、被告在法院的默許乃至動員下通過"協(xié)調"解決的，被告改變、撤消被訴的行政行為，或者作出原告要求的行政行為，或者在訴訟外滿足原告某些利益，原告認為達到目的，便申請撤訴，訴訟就此了結。由此帶來兩大問題：一是使行政訴訟不允許調解的規(guī)定被悄然規(guī)避，名存實亡。二是缺乏法律支撐的協(xié)調過于隨意，可能異化成為某些法官手中的權力，導致"以壓促撤"、"以誘促撤"等不正常現(xiàn)象的發(fā)生，直接表現(xiàn)為近年來法院調撤率、特別是非正常撤訴率的居高不下。

 

以下是筆者以揚中法院近三年來處理的行政訴訟案件為藍本，對行政協(xié)調在行政訴訟中的運行現(xiàn)狀進行的分析。

 

（一）行政訴訟結案中協(xié)調撤訴率的統(tǒng)計

 

 

項目

 

年  度 結案數(shù) 撤訴數(shù) 撤訴率

 

2010年 29  10  34.4%

 

2011年 25  12  48%

 

2012年 17  13  76.4%

 

合計   71  35  49.3%

 

（二）行政訴訟中協(xié)調撤訴結案的具體情形

 

1、行政機關具體行政行為在事實認定、法律適用、執(zhí)法程序等方面存在嚴重問題的案件。這類案件可以由法院依法判決撤銷，但實踐中，案件經過開庭審理，行政機關意識到行為的錯誤和可能產生的不良后果，經法院做工作，行政機關一般會改變其具體行政行為，原告方因利益獲得滿足而撤訴。

 

2、原告意識到勝算不大的案件。被訴具體行政行為僅存在合理性問題或瑕疵，通過法官釋明做工作，原告認識到其官司勝算很小或沒有，原告因此申請撤訴。

 

3、解決了實際問題的案件。原告起訴的意圖并不是為了合法性而是為了解決實際問題（如履行法定職責、減少罰款額度、增強補償費用、縮短勞教期限等），此類案件經法院協(xié)調，只要解決了實際問題，原告就會撤訴。

 

4、敏感性、群體性案件。此類案件影響大、涉及面廣，無論法院如何判決都可能引起連鎖反應，帶來不穩(wěn)定因素，法院更傾向于加大協(xié)調力度，力促雙方和解。

 

5、法院難以裁判的案件。由于現(xiàn)階段我國行政立法的不完善，不少行政行為是基于政策、上級指示或行政目的而作出的，法院在審查這些行政行為時也缺乏法律依據，實踐中更多的做法是通過協(xié)調化解矛盾。

 

二、問題的反思：正當性與質疑并存

 

在行政訴訟中，只要協(xié)調的過程和結果不違反法律，不侵害公共利益，有利于和諧穩(wěn)定發(fā)展，存在就具備正當性，這種正當性表現(xiàn)為：一是從法律的原則性規(guī)定來看，行政協(xié)調的運用符合構建和諧社會的政策導向。二是從自由裁量權的使用來看，行政協(xié)調的運用是審判實踐的需要。行政自由裁量權的實質是行政機關的自由選擇，是行政主體自由處分職權的表現(xiàn)。三是從行政裁判化解行政糾紛的實際效果來看，行政協(xié)調能夠彌補行政裁判解決行政爭議的缺陷，真正實現(xiàn)案結事了。另一方面，社會各界對行政協(xié)調解決行政糾紛的質疑也層出不窮，目前行政協(xié)調所遭遇的質疑來自以下幾方面：

 

（一）行政協(xié)調有悖于公權力不得自由處分理論

 

行政主體行使的是國家公權力，該權力必須以國家名義實施的，且以法律的明確規(guī)定為前提，行政機關不得自由意處分。行政機關享有自由裁量權只是賦予行政機關根據案件的情況做出機動靈活處理的權限，并不等同于隨意處分公權力。在協(xié)商、妥協(xié)的過程中，原告的撤訴往往以行政主體的權力讓渡為前提，這種協(xié)調結案的方式可能會導致以犧牲國家利益換和諧的情況發(fā)生。

 

（二）行政協(xié)調可能影響司法的獨立性

 

協(xié)調突破了法院不告不理的原則，將法院變成了糾紛的處理機關和矛盾的調和機關，導致法院在力圖發(fā)揮其解決糾紛、維護穩(wěn)定、改善民生等作用的過程中，扮演了多重角色，也使得法院超越了審判權限，很容易偏離中立的立場，違背司法權的本質，在社會上處于危險和尷尬的境地。

 

（三）行政協(xié)調有違行政訴訟的立法宗旨

 

行政訴訟的立法具有雙重目的：保護被管理方的合法權益及維護和監(jiān)督行政機關依法行政。行政訴訟法中的合法性審查、被告負主要舉證責任等程序性規(guī)定也與該立法宗旨不謀而合。但在行政協(xié)調中，是以法官居中辯法析理，爭議雙方權衡利益后達成合意，以原告撤訴方式結案。由于原告與被告在行政程序中處于不對等的地位，協(xié)調過程中，部分原告存在贏了行政官司，疏了行政關系的顧慮，可能會在違背真實意愿的情況下同意接受被告的主張而撤訴。

 

（四）行政協(xié)調規(guī)避了行政訴訟的合法性審查原則

 

以協(xié)調撤訴方式結案的案件，體現(xiàn)不出法院對行政行為進行合法性審查的過程，也體現(xiàn)不出法院在案件審查過程中如何進行協(xié)調，以及原告是基于何種理由撤訴的。因此，這種變相的調解容易失去監(jiān)督，給外界造成是非不明、暗箱操作的印象，影響了法院審判工作的透明度，損害了司法權威。

 

實踐中，行政協(xié)調工作存在的爭議主要包括以下幾方面：

 

1、協(xié)調和解的形式和效力。目前，絕大多數(shù)法院行政案件協(xié)調都是在不公開的情形下進行的，反映在結果上基本上就是雙方和解，原告撤訴以及隨后的結案，對于協(xié)調的過程少有體現(xiàn)，協(xié)調和解在表現(xiàn)形式上缺乏正式、公開的法律文書作為載體（如行政案件協(xié)調書）來記載雙方當事人爭議內容、爭議焦點、和解內容、和解方式等。表現(xiàn)形式的欠缺和非正規(guī)化使得爭議雙方所達成共識的合法性失去監(jiān)督和保障，大大影響其效力。

 

2、協(xié)調和解的范圍。有人認為行政訴訟需要解決的是行政行為的合法性問題，而對合理性問題則不作評判（行政處罰除外），而現(xiàn)實中大量行政案件是由于合理性問題而訴至法院的，對于此類案件是否屬于可以協(xié)調的范圍值得商榷。司法實踐中，各地法院均沒有統(tǒng)一的標尺，大多處于"摸著石頭過河"的狀態(tài)，能調則調，反之則判。

 

3、協(xié)調和解的時限。行政訴訟法對行政案件的審限作出了明確的規(guī)定，但實踐中，行政爭議矛盾尖銳、關系錯綜復雜，協(xié)調較之裁判而言難度相對較大，法院在對行政爭議進行審查之后，要針對雙方矛盾的焦點策劃出一個妥善的協(xié)調方案，往往要召集雙方當事人多次進行座談，有時還必須給予雙方一定時間的情緒穩(wěn)定期以及抉擇考慮期，遇有不配合的情形，還需借助其他力量協(xié)調，在確實無法協(xié)調的情況下，先期所做的協(xié)調、斡旋工作將付諸東流。因此，協(xié)調期限是否可以不計入審限，這又是-個亟待解決的法律問題。

 

4、協(xié)調和解協(xié)議的執(zhí)行。行政案件的結案不是以當事人達成和解協(xié)議為標志，要真正做到案結事了，必須是在和解協(xié)議履行完畢之后。實踐中，由于法律沒有明確認可協(xié)調程序，當事人之間達成的和解協(xié)議沒有強制執(zhí)行力，只能依賴自覺履行和法院督促履行，特別是原告撤訴之后，行政機關反悔或者拒不履行和解協(xié)議，法院就只能以一些"非強制"的手段督促行政機關履行，而另一方面對原告因此而喪失的再次起訴權利，在救濟方面還相對滯后，行政協(xié)調最終的社會效果很難體現(xiàn)出來。

 

5、協(xié)調和解的手段和力度。協(xié)凋的內容和過程比較抽象，外界直觀感受到的協(xié)調只是通過結果來評判，這便對主持協(xié)調的法官的能力提出較高的要求，必須準確把握協(xié)調的手段和力度。何時當調，何時當判，本身就是一個主觀判斷問題，法官認為此案還有協(xié)調和解的可能，也許在當事人看來就是以壓促調、以誘促調、以拖壓調；法官為促成雙方協(xié)調撤訴而費盡周折，當事人可能誤解為"串通一氣"或者有"貓膩"，法院不愿裁判或者不敢裁判。

 

三、原因的剖析：現(xiàn)實利益的綜合考量

 

調查表明，行政協(xié)調撤訴率居高不下是行政相對人、行政機關以及法院三方出于現(xiàn)實利益的考量，共同作用，相互影響而產生的結果。

 

（一）行政相對人方面。從行政相對人來看，受我國"無訟"、"恥訟"等傳統(tǒng)觀念的影響，老百姓不到萬不得已不愿打官司，尤其是民告官的官司，根本上也是要解決問題，既可以使自己的利益得到滿足，又不會與行政機關關系搞僵，符合行政相對人的心理需求。

 

（二）行政機關方面。從行政機關來看，現(xiàn)階段行政機關自由裁量空間較大，在行政責任追究形成的"倒逼"機制下，許多行政機關往往害怕敗訴，主動要求法院協(xié)調解決。即使在行政訴訟中勝訴，原告由于不滿意而進行上訪，同樣也會給行政機關的正常工作帶來影響。出于高效率和低成本考慮，在合法性和不損害公共利益的前提下，行政機關也樂意改變行政行為或同意和解。

 

（三）人民法院方面。從人民法院來看，主要受績效考核、涉訴信訪維穩(wěn)工作壓力等因素影響。一些敏感性、群體性的行政案件，如計劃生育、亂收費亂罰款、城市拆遷等案件，存在信訪維穩(wěn)風險。法院、法官往往擔心判決引發(fā)連鎖反應，導致涉訴信訪維穩(wěn)被動，寧可把案件協(xié)調作為首要選擇，力爭從源頭上實質化解矛盾。此外，行政案件協(xié)調撤訴率、上訴率等作為行政審判考核的重要指標，缺乏"限度"約束，一定程度上直接影響對法院、法官的考核績效和工作評價，促使法院、法官偏好通過協(xié)調促成和解。

 

四、問題的解決：規(guī)范行政協(xié)調行為，實現(xiàn)行政協(xié)調與行政裁判的平衡

 

承認并尊重現(xiàn)實并不意味著要放棄司法權對公平、公正的追求，對合法權益的保障，更不意味著遷就和放任行政違法。法院進行協(xié)調，必須是基于司法能動回應社會的需要，并堅守維持公民基本權利的底線。筆者認為，應當明確行政協(xié)調與行政裁判的適用界線，并從適用協(xié)調的"審前、審中、審后"三個階段對行政訴訟程序和結案方式進行規(guī)范，避免協(xié)調過度掩蓋行政裁判的功能。

 

 （一）協(xié)調的審前程序。協(xié)調的適用應由行政訴訟當事人一方或雙方申請?zhí)岢觯⑶乙话銘扇嫔暾垺７ㄔ阂部筛鶕唧w案件情況，在查明事實、對具體行政行為的合法與否作出初步判斷后給當事人提出申請的建議，但是法院不能依職權強行啟動協(xié)調程序，此外，法院在協(xié)調前，應對案件事實是否清楚、權利義務關系是否明確進行審查，只有在事清責明的情況下才能進行協(xié)調。從司法實踐來看，法院行政訴訟協(xié)調的運用可以有三種啟動方式：第一，由當事人申請啟動。只要行政爭議當事人的一方或雙方提出和解的想法或者要求人民法院進行協(xié)調的，從解決爭議和化解矛盾的角度考慮，人民法院可以考慮進行協(xié)調。第二，由人民法院引導啟動。人民法院認為根據行政訴訟法的合法性審查、獨立審判、適用法律位價、對原告不得加重處罰原則，有可能通過協(xié)調解決行政糾紛的，經征求雙方當事人同意，亦可運用協(xié)調。第三，由相關部門協(xié)調啟動。協(xié)調不僅僅有人民法院參與引導，有些行政訴訟案件雖然由行政管理行為而起，但還涉及到其他行政機關，在行政機關內部不一定解決得了，如果當事人雙方以外的行政機關或主管部門出面協(xié)調，這時人民法院可以邀請政府相關部門或者其他國家機關參加，從而啟動協(xié)調程序，這樣可以達到最優(yōu)的協(xié)調效果。

 

（二）協(xié)調的審中程序。在協(xié)調階段，法院應注意把握以下幾點：一是本人參加。也就是行政訴訟的協(xié)調要求當事人本人參加，且具有訴訟能力，包括行政機關應當是能夠承擔權利義務的行政主體，原告及第三人具備完全的行為能力。二是公開進行。協(xié)調應一律公開進行。因"行政訴訟不僅僅涉及當事人之間的利益，更重要的在于行政行為的公益性，可能對其他社會成員產生實際或未來的影響"。 三是合法協(xié)調。在行政法意義上，合意和解協(xié)議是一種公法契約，應比照行政程序法的有關規(guī)定進行協(xié)調。人民法院主要引導雙方合意和解協(xié)議確定的行為符合特定的法律規(guī)定，以不損害第三人的合法權益為主旨。四是"協(xié)判合一"。借鑒我國民事調解、刑事訴訟中的自訴案件調解和行政賠償訴訟調解的經驗，法院可選擇"協(xié)判合一"模式，也就是說，行政訴訟協(xié)調必須堅持能協(xié)則協(xié)，當判則判，協(xié)判結合，案結事了。法院在行政訴訟協(xié)調過程中，為防止案件"久協(xié)不決，以拖壓協(xié)"，應規(guī)定協(xié)調的次數(shù)不超過三次，可選擇三級協(xié)調法，即承辦人先行協(xié)調、庭長再協(xié)調、院長最后協(xié)調的方法，妥善解決行政訴訟糾紛。同時協(xié)調的時限應在行政訴訟的審限允許范圍內完成。

 

（三）協(xié)調的審后程序。對于當事人雙方達成和解協(xié)議并申請撤訴的，應將雙方當事人的協(xié)調結果筆錄入卷。同時，對協(xié)調一致并經人民法院確認的結論，雙方當事人不得隨意變更，這是平衡行政權力行使的一項重要原則。對于當事人雙方達成"合意和解"后沒有申請撤訴而又有合意和解具體內容的，應采用"合意和解裁定書"的形式加以確認。因為行政訴訟"法院協(xié)調"既是當事人之間的"公法契約"行為，又是法院的職權行為，既有當事人"自治"，又有法院依職權的"引導"，而訴訟行為的中止或終結，當事人雖具有促進作用，但主動權仍然掌握在法院手中，對當事人中止或終結訴訟的行為是否準許，必須由法院審查后決定。因此，"合意和解"協(xié)議并不當然地中止或終結訴訟，其中止或終結訴訟的效力必須由審判權賦予。用"合意和解裁定書"的形式結案，正如準予撤訴的裁定一樣，既能反映出當事人的"自治"，又能體現(xiàn)出法院的"審判職能"。

 

 

結  語

 

隨著國家法制建設的完善和行政機關執(zhí)法水平的提高，隨著司法權功能的回歸，法院對案件進行的所謂協(xié)調工作，也將逐漸淡出人們的視野。但從目前行政執(zhí)法狀況與司法環(huán)境實態(tài)來看，允許協(xié)調的存在是一件不得已而為之的事情。我們相信，隨著社會的發(fā)展，立法的完善，行政協(xié)調一定能充分發(fā)揮其在行政訴訟中的積極作用，真正實現(xiàn)監(jiān)督行政、權利救濟與社會和諧有機統(tǒng)一。