摘  要：農村房屋流轉過程中存在的法律問題是一個既重大又急需解決的問題，解決這個問題必須正確面對當前法律規定的缺陷，以及引發的各種實踐操作的難點。應以保障農民利益和發展經濟為出發點，積極探索，完善法律，使農村房屋擁有一套系統而完善的登記和轉讓法律制度。

 

關鍵詞：農村房屋   流轉   法律適用

 

 

 

隨著城鎮化進程的推進，農民流動越來越頻繁，作為農民重要財產的房屋如何處分和利用，成了一個必須面對的問題。事實上，農村房屋的買賣、出租、轉讓等情況在不斷增加，但是國家關于農村房屋的法律地位、性質等的相關法律規定很不完善。農村房屋是否允許自由買賣、法律性質如何等，目前在理論界與實務部門中均存有很大爭議。

 

一、農村房屋內涵

 

（一）農村房屋的內涵。任何房屋都是建立在特定的土地之上的，因此，探討房屋的內涵，主要涉及到兩部分：房屋及其所使用的土地。有關房屋和土地的關系，不同的國家有不同的規定。如《德國民法典》第94條第1款規定："附著于土地上的物，特別是建筑物，以及與土地尚未分離的生產物，屬于土地的主要組成部分。"它將房屋與土地視為一物，其中土地被視為主物，房屋被視為從物。有的國家則認為土地和定著物都為獨立的不動產，定著物可以獨立于土地而存在，并不是附著于土地的財產。我國法律對土地和房屋的關系則沒有明確的規定，但從《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等法律規定來看，我國的土地所有權歸國家所有或者農民集體所有，房屋則可以成為公民的私有財產。也就是說，土地的國家所有、集體所有與房屋的公民個人所有之間是可以并存的，即我國法律承認建筑物所有權與土地所有權可以分離的原則。因此，就農村房屋的性質而言，主要涉及到農村宅基地使用權和房屋所有權的性質。根據1990年12月5日頒布的《最高人民法院關于貫徹執行<民法通則)若干問題的意見(修改稿)》第131條第二款規定："房屋所有權人出賣農村私有房屋，買賣雙方自愿立有契約，交付了房款，并實際管理和使用了房屋，又沒有其他違法行為的，應當認定買賣關系有效。當地政府規定需要辦理登記或納稅手續的，按當地規定辦理。"由此可見，法律承認農村房屋為私有財產，農村房屋的所有權為農民個人所有。

 

（二）農村宅基地使用權的內涵。農村宅基地使用權是農村居民為建造自有房屋，對集體土地所享有的一種占有、使用的權利，它是我國特有的一種用益物權形式。《土地管理法》第8條規定："農村宅基地屬于農民集體經濟組織所有。"該法第62條進一步規定："農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。"1999年國務院辦公廳在《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地通知》第2條第二款規定："農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建筑和購買的住宅發放土地使用證和房產證。"由此可見，農村宅基地所有權歸農民集體所有，農民擁有宅基地使用權。而且，農村宅基地使用權與成員資格聯系在一起，在一定程度上具有福利和社會保障的功能，但其權利的行使受到了法律的嚴格限制。

 

二、農村房屋產權流轉的法律現狀

 

  (一)憲法的規定?！稇椃ā返?span lang="EN-US">10條第4款規定："任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。"該條確立了宅基地所有權嚴格禁止買賣，宅基地使用權轉讓需依照法律規定的原則。

 

(二)法律的規定?！锻恋毓芾矸ā纷鳛楝F行調整土地管理方面的專項法律，第8條確立了包括宅基地所有權在內的各種類型土地的所有權，"農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。"該法第62條對村民建房用地(宅基地)做了規定："農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積，不得超過省、自治區、直轄市規定的標準"。"農村村民建住宅，應當符合鄉 (鎮)土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地"。"農村村民住宅用地，經鄉(鎮)人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第44條的規定辦理審批手續"。"農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。"同時該法第63條對涉及宅基地使用權在內的集體土地使用權的流轉做了規定："農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外"。

 

關于宅基地能否抵押，我國《擔保法》第37條規定下列財產不得抵押，"耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但本法第34條第(五)項、第36條第3款規定的除外"。第34條規定下列財產可以抵押，"抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權"。依據該法，宅基地使用權不能單獨抵押。

 

(三)行政法規和部門規章的規定。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第6條規定："依法改變土地所有權、使用權的，因依法轉讓地上建筑物、構筑物等附著物導致土地使用權轉移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關依法進行土地所有權、使用權變更登記。土地所有權、使用權的變更，自變更登記之日起生效"。表明包括宅基地使用權在內的土地使用權的變更需進行相應的變更登記。

 

1995年，國家土地管理局印發了《確定土地所有權和使用權的若干規定》，其中關于農村房屋和宅基地買賣方面主要涉及流轉完成后宅基地使用權面積超標的處理原則。第49條規定："接受轉讓、購買房屋取得的宅基地，與原有宅基地合計面積超過當地政府規定標準，按照有關規定處理后允許繼續使用的，可暫確定其集體土地建設用地使用權"。第51條規定："按照本規定第45條至第49條的規定確定農村居民宅基地集體土地建設用地使用權時，其面積超過當地政府規定標準的，可在土地登記卡和土地證書內注明超過標準面積的數量。以后分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建或政府依法實施規劃重新建設時，按當地政府規定的面積標準重新確定使用權，其超過部分退還集體"。

 

1996年5月6 日國務院辦公廳發布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》為了加強對農民集體土地的轉讓管理，嚴禁非法占用農民集體土地進行房地產開發，明確了禁止農村房屋向城市市民出售。該通知第2條第2款規定："農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證"。

 

(四)司法解釋的規定。關于調整農村房屋、宅基地買賣行為的司法解釋主要集中在最高人民法院審判委員會1984年8月30 日討論通過的《關于貫徹執行民事政策法律若干問題的意見》中，其中第60條規定："村鎮公民之間由于買賣房屋轉移宅基地使用權而發生的糾紛，應根據國務院《村鎮建房用地管理條例》中規定的審查、批準手續辦理。" 第64條規定："公民在城鎮依法買賣房屋時，該房屋宅基地的使用權應隨房屋所有權一起轉歸新房主使用。" 上述司法解釋作為審判實踐中確認農村房屋和宅基地買賣糾紛的法律依據，較為常用。

 

三、農村房屋流轉的法律缺陷及其弊端

 

（一）農村房屋流轉的法律缺陷

 

1、"房地一體"原則了制約房屋流轉。《土地管理法》第62條雖然承認了農村房屋可以買賣和出租，但對于農村房屋買賣時其宅基地使用權是否同時流轉未做明確規定，理解上易產生歧義 。目前，我國法律對于房地產物權變動采取"地隨房走"或者"房隨地走"的原則，所以，如果農村房屋的物權發生變動，那么與其相依存的集體土地使用權甚至所有權也可能隨之發生變動。如果農村居民買賣房屋包括同時轉讓宅基地使用權，則不利于宅基地使用權的管理，受讓人很可能違反《土地管理法》中關于宅基地取得主體必須是本集體內部成員的限定，而且受讓人借房屋買賣取得宅基地使用權，進行房地產開發投資，使宅基地的原有功能發生改變。如果農村居民買賣房屋不包括轉讓宅基地使用權，從表面來看因不涉及宅基地的流轉而合法有效，則又違反了"房地一體"原則。

 

2、農村房屋產權不明晰，無法進行登記。農村房屋無法登記最主要原因來自土地所有權性質。農村房屋登記的核心是宅基地的流轉問題，限制宅基地流轉就失去了房屋權屬登記發證的動力?！锻恋毓芾矸ā返?span lang="EN-US">63條規定："農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外，"《物權法》第184條、《擔保法》第37條規定，宅基地的土地使用權不得抵押；《關于深化改革嚴格土地管理的決定》明確"禁止城鎮居民在農村購置宅基地"。也就是說，集體土地所有權屬于集體所有，集體組織成員只能無償擁有土地的使用權，因為農村房屋是在以申請集體土地作為宅基地的基礎上建立的。而集體經濟組織成員在建造房屋時所依賴的大多是縣級人民政府對于個人申請宅基地的批復，即使有集體土地使用權證書，卻很少擁有房屋所有權證書，因此農村房屋權利形式存在瑕疵。有的即使存在《集體土地建設用地使用證》，那也只登記了宅基地的使用面積，對于房屋這一不動產沒有任何記載。因此農村宅基地的繼承、轉讓、抵押等無法進行，對房屋進行轉讓、抵押無法有效避免因行政行為不當而引發的行政復議或行政訴訟案件發生，無法規避房屋轉讓、登記等因操作不規范帶來的風險。

 

3、農村房屋抵押變現難，無法實現自身價值。農村房屋抵押后，一旦借款人無法履行債務，抵押權人就可實現抵押。但在農村房屋變現的過程中存在兩個問題：一是農村房屋的價值如何評估，二是在現行法律框架下如何實現農村房屋抵押權。農村房屋建設缺乏統一可操作的標準，建房材料、成本質量差異很大，農村房屋所處的位置離城市遠近，這些都會影響農村房屋本身的價值。并且現行法律對農戶流轉的限制，很難評估出相對公允的價值。如采用一刀切的做法，顯然與金融機構和農戶意志相悖。我國《土地管理法》第62條規定"農村村民一戶只能擁有一處宅基地"，出讓者在其出讓農村房屋后再申請建房又受其第4款"農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準"的限制。

 

4、農村住房保障體系不健全。農村房屋流轉可能會觸及農民基本生活保障，影響社會穩定。目前我國農村住房保障體系尚未全面建立，農民房屋及其項下的宅基地使用權是農民基本生活保障和安身立命之本。一旦發生流轉，有可能引起部分城鎮居民因買不起城市住房而轉向農村購房，甚至引發強勢集團大量收購農村房屋，侵犯農民的利益。農民將會喪失基本生存條件，從而流離失所，影響社會穩定。

 

（二）農村房屋的法律規定引發的弊端

 

1．不利于對農民財產權的保護。房屋是農民的主要財產，習慣上很多農民把辛辛苦苦積攢的錢大都投入到蓋房上去了，房屋成了大多數農民最值錢的財產。但是，現有的法律制度對農民的財產卻沒有有力的保障體制和機制，相反，在很大程度上限制了農民對自己財產的利用。

 

2、不利于對公民遷徙權利的保護。現有的農村住宅法律制度從客觀上妨礙了農民的遷徙，因為農民一旦離開農村進入城市，其主要的財產- - 房屋，將不再具有財產意義，既不可使用，又不能變賣，這必然造成其與這個城市原有居民競爭的不平等。

 

3、制約了農村經濟的發展。隨著改革的深化以及農業生產技術的提高，農村出現了大量剩余勞動力，如果這部分農民能夠賣掉農村的房屋，就可以用換來的錢作為進城尋求發展的資本，但現有的農村住宅法律制度限制了農民對私有房屋的處置，無法實現物的效用最大化。

 

四、農村房屋產權流轉的法律探索

 

在農村房屋產權流的種種困惑中，其原因是多種多樣的，但從源頭上追尋還是制度設計的缺陷。為此，對農村房屋流轉應該從以下幾個方面進行：

 

1、正確界定宅基地使用權和農村房屋所有權的關系?，F行立法并未明確規定在農村房屋所有權發生流轉的情況下，其項下的宅基地使用權也禁止轉讓。相反，《中華人民共和國土地法》第62條中規定："農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。"1990年l2月5日頒布的《最高人民法院關于貫徹執行(民法通則)若干問題的意見(修改稿)》第131條第二款規定："房屋所有權人出賣農村私有房屋，買賣雙方自愿立有契約，交付了房款，并實際管理和使用了房屋，又沒有其他違法行為的，應當認定買賣關系有效。當地政府規定需要辦理登記或納稅手續的，按當地規定辦理。"由此可見，法律是允許農村房屋買賣的。

 

  此外，雖然在農村宅基地和房屋是不可分的，但是，宅基地使用權和房屋所有權卻是各自獨立的一種權利。"我國法律始終將土地與建筑物視為各自獨立的物，在法律禁止土地買賣的情況下，房屋買賣從未因此而受限制"。  而且，從現行立法認可農村宅基地可以依法繼承的精神來看，現行立法并不排斥或否認農村宅基地使用權隨房屋所有權的轉讓而轉讓，只是禁止宅基地使用權單獨轉讓。因此，農村房屋買賣和繼承，并不違反現行法律制度。國務院有關農村房屋禁止賣給城市居民的規定是不合理的。

 

2、明確農村宅基地使用權的主體。目前法律只是就農村宅基地使用權原始取得時的主體進行了限制，只有集體經濟組織的成員才有資格申請。但是對此后的使用權主體并沒有明確限制。從實踐看，現行立法允許農村宅基地使用權隨房屋的繼承而被繼承。農村宅基地使用權的可繼承性，決定了其權利享受主體的可變化性。如果說農村宅基地使用權在原始取得階段是與成員權緊密相連的話，那么隨著一些法律事實的變化，其權利享受主體的身份將不是一成不變的，而是可以發生變動的。

 

3、規范房屋所有權登記。首先，要把好宅基地使用權登記關。要嚴格執行《土地管理法》"農村村民一戶只能擁有一處宅基地"的規定，登記前需要進行嚴格的戶籍調查。對手續齊備、建造合法的農村宅基地及其地上房屋，全面進行農村房屋所有權登記，頒發《房屋所有權證》；對超占面積宅基地、一戶多宅等歷史遺留問題，要按照《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》(國土資發 [2008]146號)等文件規定處理。其次，努力提高宅基地登記工作的規范化、信息化水平。在宅基地登記程序上，要嚴格按照《土地登記辦法》規定的程序進行，申請宅基地必須符合土地利用總體規劃，嚴格履行現場指界等必要程序，確保權屬合法無爭議；宅基地地籍調查應逐步進行，繪制高精度的農村地籍圖和宗地圖，建立農村地籍信息系統或農村宅基地數據庫，并將此成果充分應用到宅基地審批與管理、土地使用權權屬糾紛調處、變更土地登記等工作中。再次，明確標準，建立農村宅基地獎懲使用制度。鼓勵有條件的農民放棄農村宅基地到城鎮居住，為舊宅基地復墾整理和新增戶宅基地劃撥創造條件。對超面積使用宅基地的農戶收取相應的土地使用費。第四，積極探索聯合執法機制。建立由國土、城建、公安、法院等部門聯合執法的互動機制，形成執法合力，加強違法案件查處力度。重點查處亂占濫用耕地、超面積建房和非法交易的行為。

 

4、規范農村房屋產權流轉。首先，分渠道流轉。買賣雙方都是農村居民的，可按現在的交易方式進行；購買方為非農村居民，且經市、區 (縣)級人民政府批準修建的農民集中居住區房屋，可在向土地所有者支付土地出讓金、向政府繳納相關稅費的前提下上市流轉。其次，漸進實施流轉。先從市場價值大、可變現能力強的鄉鎮街道附近房屋、縣鄉公路兩側房屋、依照村莊布點規劃建設的中心村房屋以及通過村莊整理或拆遷安置統規統建的農村房屋進行，取得成熟經驗后，逐步擴大到全體村莊，以引導新農村建設。流轉以抵押流轉為主，嚴格并規范自由買賣轉讓。再次，規范流轉價格。為了防止農村房屋賤價出售、損害農民的利益，從房屋交易公平的角度出發，地方政府應制定農村房屋轉讓指導價格，逐步建立公平的農村房屋市場，保障農民的合法權益。

 

5、完善配套法規。農村房屋流轉應盡快以中央土地立法為主展開。從宏觀方面講，盡快修改《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》中禁止的宅基地流轉的條款，按宅基地管理與房屋產權管理一體化的思路，農村集體建設用地與國有土地同地、同價、同權的原則，設計《農村宅基地管理辦法》，以國務院規章的形式規范宅基地流轉及管理，在明確在保持農村宅基地集體所有的基礎上，政府應對手續齊備、建造合法的農村宅基地及其上房屋的所有物權、用益物權、擔保物權的設立、轉讓變更和消滅等物權變動進行相應登記，規范農村房屋流轉的原則、條件、審批程序和管理辦法。

 

總之，明確權利，才能正確行使權利，才能在權利被侵害時要求保護和救濟。因此明確涉及農村房屋各項權利，及時改變農村房屋權利的不完善性，不僅符合當前不斷發展的社會現狀，符合新農村建設的需要，而且對于法院在司法實踐中正確處理相關案件具有積極意義，使法院不再因為對房屋權利的疑問影響到最后判決的公正性。