一、民事爭議與行政爭議交叉問題之產生原因

 

（一）行政領域的擴張，介入民事領域，法律關系呈現多重性

 

20世紀以來，隨著國家行政管理領域的不斷擴張，現代社會中行政權已逐漸介入到傳統的私權領域，呈現強勁擴張勢態。一方面，行政權日漸向經濟生活和社會生活領域挺進，發揮"有形之手"的積極干預功能；另一方面，政府所行使的權力已遠遠突破了傳統行政權的范圍，逐漸滲透到立法及司法領域，與立法機關和司法機關一起分享制定規則和解決糾紛的權力。現在的行政管理領域不只是對國家和社會的管理，已經突破了國防、外交、社會治安、稅收等傳統邊界。逐漸涉及國內國際貿易、保險福利、教育文化、醫療衛生、知識產權、城鄉規劃建設等領域。行政法律關系與民事法律關系相互交融、相互滲透，法律關系呈現多重性。隨之而來，行政法與民法所調整的行政法律關系和民事法律關系也出現相互交織，相互重合的情形，自然形成了民事爭議與行政爭議交叉之問題。

 

（二）社會關系的日益復雜和社會沖突的趨同性

 

現代社會日益繁榮，民主與法治已經成為時代潮流。隨著社會經濟的不斷發展與進步，社會關系日益紛繁復雜，社會沖突和紛爭也趨于多元化和復雜化。"歷史在照亮昔日的同時也照亮了今天，而在照亮了今天之際，又照亮了未來。"隨著當今社會全球化進程的不斷增強，世界各國經濟、政治聯系日益密切，很多領域、很多方面存在著一定程度的趨同性，包括社會的沖突、紛爭也存在趨同的一面，表現為相互融合、相互交織。一個爭議的法律關系可能同時涉及行政、民事等諸多方面的性質，要將這樣的問題按照某一特定性質的規范予以解決確實是困難和不容易達成的。這也是目前民事爭議與行政爭議交叉問題的一大原因。

 

（三）公法領域與私法領域相互聯系、相互交織

 

首先，公法和私法不可能是截然不同、毫無干系的，公法與私法之間本來就有著共通性，而并沒有絕對清晰的界限。正如日本著名法學家美濃部達吉所說，"公法和私法同樣是法，在規范人與人之間的意思和利益之點是具有共通的性質。"其次，確實存在著兼有公法和私法兩種法律性質的社會關系。再次，公法關系與私法關系之間是可以轉化的。原本公法調整的關系由于某種法律原因，可能轉變為私法關系；同樣也存在著私法公法化的情形。"近代以來的法律一個明顯的特征是公法被充分重視，且在公法上既確認公權力，又確認私權利。"

 

（四）當事人的違法行為本身具有多重性

 

如上所述，一個法律關系可能涉及多重法律性質，一個法律紛爭可能包含多個不同性質的法律關系。而當事人實施的一個違法行為，也可能觸犯多種不同性質的法律規范，從而產生了多種不同性質的法律后果，出現不同性質的法律責任的競合。也就是說，當事人實施的一個違法行為可能既觸犯行政法律規范，又觸犯了民事法律規范，則既要承擔行政法律責任也要承擔民事法律責任，這也就會產生民事爭議與行政爭議交叉之問題。

 

二、目前理論界探討的幾種解決模式

 

（一）附帶訴訟模式

 

附帶訴訟，是指人民法院在解決某一糾紛時，將涉及到的另一個性質的法律關系納入同一個審理程序由同一個審判組織予以一并解決的制度。也可以說是一種特殊形式的訴的合并，充分體現了訴訟集中的原則。目前對于民事爭議與行政爭議交叉問題的解決模式，學術界提出的附帶訴訟制度既有主張行政附帶民事訴訟，也有主張民事附帶行政訴訟。

 

學著認為，附帶訴訟制度有以下多種優勢：首先，有利于實現訴訟經濟，符合審判經濟原則，有效的減輕當事人的訴累，使爭議得以迅速解決的同時，及時保護當事人的合法權益。其次，有利于人民法院更方便審理，提高辦案效率，節約審判資源，集中審判力量。第三，符合私法公法化，公法私法化的現代法律總體發展趨勢。第四，符合人民法院判決的確定性原則，避免矛盾和沖突，使判決更具有司法權威，維護司法統一。

 

但是也有學著提出了反對意見：其一，民事訴訟與行政訴訟的原則、程序以及當事人的權利義務、舉證責任等方面都存在著很大的差異，將兩種不同性質的爭議糅合在一起，反而可能導致兩者的不統一，無法實現審判效益。其二，兩種訴訟一并進行從而導致程序復雜，反而可能引起庭審過程將更加復雜，案件處理結果也隨之復雜化，訴訟效率并不一定高，反而有悖于此項制度設計的出發點。其三，如果設立附帶訴訟制度，則變相地擴大了司法變更權，與行政訴訟立法原則相沖突。其四，即使施行附帶訴訟制度，終究也擺脫不了哪個爭議為主導，哪個爭議先處理的問題。

 

（二）直接移送制度

 

直接移送制度，是指遇到民事爭議與行政爭議交叉之問題時，先將民事訴訟中止，對其案件涉及的行政案件直接移送至本院行政審判庭處理，待行政案件處理完畢后再繼續民事訴訟的制度。行政審判庭具有審查具體行政行為是否合法的法定權限，當民事訴訟中有需要對某一具體行政行為的合法性做出判斷時，先中止民事訴訟，而直接移送行政審判庭進行審查似乎確實合理。此項制度可以有效地避免法院裁判的沖突，還可以很好地避免在民事訴訟中止時人民法院建議當事人提起行政訴訟而當事人不愿提起之弊端,使爭議有效、及時的得以解決。

 

但是也有學者提出，此項制度仍有不完善之處：首先，當事人享有依法提起訴訟的自主選擇權，民事審判庭將案件直接移送至行政審判庭干涉了當事人對訴權的自由處分，其移送行為不僅無法律依據，也有悖于法律規定的不告不理原則。其次，有關行政案件的移送還涉及到訴訟期限、舉證責任等方面的問題，這些問題如何協調、解決都是還需要考量和進一步完善的。

 

（三）當事人訴訟制度

 

當事人訴訟制度包括形式上的當事人訴訟以及實質上的當事人訴訟。學者主張建立的當事人訴訟制度指的是形式上的當事人訴訟，是指由民事爭議的雙方當事人作為案件的原告、被告，而行政機關作為案件的第三人參加訴訟。形式上的當事人訴訟的性質，從本質上說就是一種控告訴訟，即"有關對行政廳行使公權力不服的訴訟"。在此類訴訟中，可以直接提起給付之訴或者確認之訴，而與行政機關的處分、裁決之效力本身沒有關系。而實質上的當事人訴訟，是指有關對等當事人之間的公法上的法律關系的訴訟。總之，當事人訴訟不強烈地具有行政案件訴訟的特色。

 

當事人訴訟制度，一方面尊重了當事人的訴權，符合訴訟經濟原則、訴訟效益原則，有利于行政爭議的全面解決，使法院的判決具有最終的效力，不僅拘束當事人，也同樣拘束行政機關。另一方面有效地維護了司法公正，在訴訟中當事人不必直接面對行政機關與之相對抗，也不必因害怕而放棄訴權；而行政機關也不會因擔心敗訴而對訴訟施加壓力，反而會積極促成爭議的解決。

 

三、其他國家有關問題解決模式之借鑒

 

在為我國的民事爭議與行政爭議的交叉問題的處理找到一種比較合理、有效的解決途徑之前，有必要進行一下比較法上的考察。對于民事爭議與行政爭議交叉問題的處理，世界各國采用了不同的做法。歸納起來大致可以劃分為普通法系模式、大陸法系普通模式以及日本模式三種模式。

 

（一）普通法系模式

 

普通法系國家實行的是單一的司法體制，所有案件都是由同一個法院審理。在美國，甚至沒有行政審判與民事審判之分，行政訴訟案件基本上也是按照民事訴訟程序進行審理。在美國的民事訴訟中，既有"民告官"的案件，也有"官告民"的案件。后者類似于大陸法系國家中以民事公訴權提起的訴訟案件。在普通法系國家，因不承認公法、私法的劃分，也不存在民事審判權與行政審判權行使的分離，行政案件本來就由普通法院管轄并適用與民事訴訟相同的程序。在解決民事爭議與行政爭議交叉問題方面，也就不存在任何困擾了。

 

（二）大陸法系普通模式

 

與普通法系不同，大陸法系國家有普通法院與行政法院之分。大陸法系國家主要包括法國和德國，這兩個國家對于民事爭議與行政爭議交叉問題的解決大體上是一致的，但也存在著一定程度的差異。在法國，某一系統法院在審判中遇到應由另一系統法院管轄時，一般實行審判前提原則。把附屬問題作為訴訟案件的前提，在遇到附屬問題時，受訴法院應先中止原先的訴訟，由當事人就附屬問題提起訴訟，原受訴法院根據另一系統法院對附屬問題的判決再作出案件本身的判決。在德國，理論上將決定民事判決結果的事件稱為先決問題，是指民事訴訟判決所依據的另一法律關系。先決問題是相對于案件的主要問題而言的。"對受訴爭執的判決的一部分或者全部取決于另一法律關系是否存在，而該法律關系為另一具有訴訟系屬的案件的標的，或須由另一行政機關作出確認的，法院可將訴訟中止，直至另一訴訟的審結或行政機關作出所有決定。符合訴訟集中原則時，法院也可以根據申請，將審理中止，以便對程序或形式瑕疵作出補正。"也就是說當行政行為成為民事訴訟的先決問題，如果經過行政法院判決的，民事法院應當受該行政判決拘束；如果沒有經過行政法院判決的，民事法院應當自行做出判決。

 

（三）日本模式

 

日本雖然也屬于大陸法系，但是在對于民事爭議與行政爭議交叉問題的解決方面采取了不同的方式。二戰前，日本的行政案件由行政法院管轄，而普通法院對民事爭議與行政爭議交叉問題的處理是按照德國模式的。二戰后，日本深受美國法影響，廢除了行政法院，將行政案件交由普通法院管轄，普通法院對民事、行政、刑事案件都有權審理，但分別采用不同的審理程序。對于民事爭議與行政爭議交叉問題采取當事人訴訟制度，是指"有關確認或形成當事人之間法律關系的處分或裁決的訴訟，且依法令的規定，以該法律關系的一方當事人作為被告的訴訟，亦即有關公法上法律關系的訴訟。"案件審理中，由民事爭議的雙方當事人作為案件的原告、被告，而行政機關作為案件的第三人參加訴訟，法院在審理民事爭議的同時解決行政行為的合法性問題。審理的原則以解決當事人的民事糾紛為主，附帶確定行政行為的效力。行政機構要受法院裁判的拘束，通俗一點說，日本的當事人訴訟制度既按普通行政訴訟來對待，又不按普通行政訴訟來對待。

 

四、我國民事行政爭議交叉問題解決方案之探討

 

（一）司法現狀以及現實解決的必要性

 

2000年3月8日，最高人民法院頒布的《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第六十一條之規定："被告對平等主體之間民事爭議所作裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。"該條款首次以司法解釋的形式規定了行政爭議可以與民事爭議一并審理，為審判實踐提供了法律依據，順應了行政審判的發展趨勢，無疑是行政立法上的一大進步。但是，仍然存在一些不足：此項條款規定的內容過于簡單，受案范圍過窄，對審理原則等問題均未作規定，缺乏實踐的可操作性。

 

在審判實踐中，由于缺乏法律規范和統一認識，各地法院對有關民事爭議與行政爭議交叉問題的處理方式不盡相同。其一，采取"先行后民"的做法，先由行政審判庭作出判決，如果當事人先提出民事訴訟，則中止民事訴訟，待當事人提起行政訴訟并得以解決后，再恢復民事訴訟。其二，在民事訴訟中把行政確權、行政裁決直接作為依據，對民事爭議作出判決。其三，法院對行政爭議和民事爭議進行分別審理，相互等待，造成訴訟的嚴重拖延。其四，將有關民事爭議與行政爭議交叉的問題一律按行政訴訟案件收案，由行政審判庭在審理時一并審理民事爭議。其五，法院對相交叉的民事爭議和行政爭議分別進行處理，由當事人分別提起民事訴訟和行政訴訟，民事審判庭和行政審判庭各自獨立審理、判決。

 

由于民事爭議與行政爭議交叉問題長期存在且一直沒有得到有效、合理的解決，給司法的公正和效率帶來了嚴重損害。首先，民事訴訟與行政訴訟的裁判結果常常發生矛盾，極大地損害了司法權威。其次，民事訴訟與行政訴訟兩者之間相互影響，使案件久拖不決，嚴重影響了司法效率。再次，由于現行的訴訟程序復雜而不確定，不僅導致了當事人訴累增加，而且造成司法資源浪費。還有，由于爭議沒有及時、有效的解決，影響社會穩定和生活秩序，審判的法律效果和社會效果大打折扣。其典型案例是1998年引發全國法學界大討論的河南焦作高永善訴焦作市紡織集團公司搬遷交付房屋一案。歷時十二年，河南省三級法院先后作出十二份判決和裁定，至今卻沒有解決。

 

（二）如何構建我國民事爭議與行政爭議交叉問題之處理模式

 

解決我國訴訟中出現的民事、行政交叉案件，應體現四個原則：一是行、民并行原則。二是先行解決原則。三是訴訟經濟原則。四是內部協調原則。還應當借鑒大陸法系國家的審判前提原則、先決問題以及日本的當事人訴訟制度的成功經驗，并充分考慮我國的現實國情。

 

1、在立法方面，必須努力構建和完善與之相關的法律制度。我國目前的相關法律法規仍然存在不確定性，規范內容上也不盡完善，而民事爭議與行政爭議交叉問題紛繁復雜且多種多樣，僅僅依靠某一部門法的完善是遠遠不夠的，我們必須在相關的法律制度方面一并加以完善。為避免解決民事爭議與行政爭議交叉問題的阻力，我們需要制定成文的規范直接加以規定，并作為案件處理的直接依據。

 

2、應當充分尊重當事人的自主選擇權。當事人作為程序的主體，應當享有訴訟的選擇權，自主選擇相關的訴訟程序，以實現其自身利益。具體而言，當事人可以根據自身的訴訟意愿以及民事訴訟和政訴訟的內在聯系、區別，自主的選擇相應的解決方式。人民法院在爭議處理中，也應當適當的指導當事人，將其引導向理性訴訟。有一點也是需要規范的，即當事人一旦作出選擇，就不得反悔。我們可以借鑒日本的有關做法，建立當事人訴訟制度。由民事爭議的雙方當事人作為案件的原告、被告，而行政機關作為案件的第三人參加到訴訟中來。此項制度既尊重了當事人的訴權，又便于當事人利用民事訴訟解決行政爭議，有利于減輕當事人的訴累，也符合訴訟經濟的原則，能夠更好地保護當事人的合法權益。

 

3、要充分考量具體案件的具體情況。"先行后民"、"先民后行"和"行民并行"三種模式都具有其自身的合理性與可行性，但是一種模式始終無法適用于所有民事爭議與行政爭議交叉之問題，我們必須區別對待。

 

在不同的案件中，行政爭議與民事爭議交叉問題的情況會有所不同，有的在形式上是民事爭議但實質是行政爭議；有的在形式上是行政爭議而實質卻是民事爭議；還有的民事爭議與行政爭議是可以獨立、分別處理的。所以在處理方式上一定要充分考量案件的具體情況，根據不同的案情分別適用相應的處理模式。其一，當民事爭議與行政爭議交叉問題中民事訴訟和行政訴訟發生沖突，民事爭議的處理必須以行政爭議的處理結果為前提時，人民法院應當適用"先行后民"模式。其二，當民事爭議與行政爭議交叉問題中行政爭議的處理必須以民事爭議的處理結果為前提時，人民法院則應當適用"先民后行"模式。其三，對于民事爭議與行政爭議并重的關聯案件，人民法院應當適用"行民并行"模式，對行政訴訟與民事訴訟予以分別進行獨立的審理、判決。

 

4、必須正確把握各類交叉問題的本質屬性。有的交叉問題在本質上是民事爭議，有的則是行政爭議，還有的是民事、行政爭議并重；有的交叉問題在本質上民事爭議與行政爭議是不可分離的，有的卻是可以分離，還有的是其中一個爭議的解決以另一爭議的解決為前提。

 

對于民事爭議與行政爭議交叉問題的解決，是分別進行民事訴訟、行政訴訟單獨審理還是以附帶訴訟進行一并審理？我們首先要考察民事爭議與行政爭議的緊密程度。如果行政爭議與民事爭議之間的關系非常緊密，應當以附帶訴訟一并審理。如果兩者并不夠緊密，則應當單獨審理。而判斷兩者之間是否緊密交織，主要是看兩者是否互為前提、相互影響。其次，我們還要考察民事爭議與行政爭議交叉問題本身的復雜程度。如果問題本身比較復雜，本應由一個審判庭合并審理，可是卻會造成庭審過程太過復雜，反而會增加當事人的訴累。此時則由民事審判庭和行政審判庭分別進行單獨審理更為妥當。而判斷交叉問題是否復雜，則是看其所涉及的法律關系和訴訟標的等因素。

 

5、應當維護法院判決的統一性。這是是解決爭議的需要，也是判決得以實現的需要，更是法制統一的要求。否則將會有損司法的權威，加深矛盾，也會導致法院今后在執行上的困難。在處理民事爭議與行政爭議交叉問題的過程中，不僅要解決程序上的問題，還需要注重對交叉問題中民事爭議實體上的解決。