近年來，人民法院積極延伸審判職能作用，密切關注司法審判領域中反映出的有關管理體制、公共政策、經濟發展、社會穩定等方面存在的問題，及時提出司法建議，實現了審判工作與經濟社會的良性互動，有力推動了社會管理創新。但不可否認的是，司法建議工作還存在諸多方面問題，進而削弱了司法建議在加強社會管理法治保障工作中的應有功能作用。

 

一、存在問題

 

1、法院對司法建議工作的重視程度不夠。部分法院定位不當，沒有充分認識到司法建議工作的意義和作用，片面地認為行使審判權是法官唯一的任務，仍然存在“司法建議可提可不提，辦不辦理無所謂”的錯誤思想，處于想做就做，想放就放的狀態。由于沒有嚴格的績效考核要求，是否做、如何做缺乏制度上的規范，進而逐漸形成了對司法建議工作認識不到位、工作開展不積極的現象，導致法院通過司法建議途徑參與社會管理的職能作用尚未充分發揮。

 

2、司法建議缺乏明確的法律強制力。我國目前尚未形成系統完備的司法建議制度，有關司法建議的條文僅散落分布在《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等法律法規或相關政策中，但在上述法律法規和政策條文中，都是規定人民法院“可以……提出司法建議”，既非“必須”也非“應當”，亦未規定失職不提司法建議的法律責任，更未規定被建議對象拒絕回復和拒絕采納司法建議的懲戒制度。這就導致司法建議不能發揮其應有的激勵和懲戒功能，進而失去了法律應有的嚴肅性和權威性，其法律效力這一瓶頸問題越來越凸顯。

 

3、司法建議質量有待進一步提高。由于目前法院普遍面臨著繁重的審判執行工作壓力，法官受時間和精力所限，發出的司法建議質量雖然較之以前有所好轉，但是仍有較大提升空間。從各地法院近幾年的司法建議內容看，多數為個案建議，宏觀建議較少；部分司法建議針對性不強，對社會熱點問題、亟須解決的問題、重大民生問題關注不夠；部分司法建議調研深度不夠，內容空泛，所提建議可操作性不強。

 

4、反饋率偏低，督促落實不到位。司法建議只是一種柔性的“建議”， 由于缺乏法律強制力，且督查落實不到位，導致司法建議反饋率偏低，即使有反饋，也存在形式化、應付化、拖延化的傾向，甚至出現石沉大海、杳無音信的情況。有的司法建議發出之后，沒有及時回訪和督促落實，沒有有效監督相關單位對建議的采納、落實情況；有的被建議單位不明白司法建議的用意何在，或者顧慮重重，認為司法建議是揭丑找短，所以對司法建議置之不理或者給予冷言冷語，司法建議工作的社會認同度有待努力提高。

 

5、司法建議工作制度落實不到位。由于法官在繁重的辦案和調研任務之外很難“心有旁騖”，于是以結案為目標的“擺平”邏輯在法官中贏得了更多的市場，進而導致存在未嚴格執行最高人民法院《關于進一步加強司法建議工作為構建社會主義和諧社會提供司法服務的通知》。有的司法建議不嚴格按照訴訟文書樣式要求制作，具有很大的隨意性；有的司法建議內容不全面，沒有充分闡明所發現問題的成因和提出建議的依據；有的司法建議措詞不準確，邏輯不嚴謹，方法不適當，難以使被建議單位采納；有的司法建議制作、審批和發布程序不夠嚴謹和規范。

 

二、提出對策

 

針對目前司法建議工作機制存在問題，應該完善啟動機制，杜絕“一判了之”；完善制作機制，力求“一建中的”；完善回訪機制，防止“一紙空文”；完善規范機制，確保“一以貫之”。具體講來，有如下幾點：

 

1、提高思想認識，正確理解司法建議工作的重要性

 

理念是行動的先導，認識到位才能工作到位。所以，各級法院要高度重視，要強化對司法建議工作的認識和在審判工作中審時度勢提出建議的意識。要將司法建議工作作為審判職能中一項不可或缺且日益重要的組成部分，將其視為推進社會管理創新工作的重要抓手予以推進；各級黨政機關要進一步澄清認識，加強對司法建議工作的領導，對落實司法建議情況進行監督，采取切實措施支持司法建議工作的開展；被建議單位應當認真對待，并根據自身情況積極采納建議，就提及的建議督促有關人員落實，彌補工作中的漏洞，減少矛盾和糾紛的發生，積極配合法院做好反饋工作。

 

2、加快立法進程，確保司法建議工作順暢開展

 

在全國性立法層面，建議加快相關立法，賦予司法建議明確的法律效力和法律地位。可在刑事訴訟法中增設法院的司法建議權，與行政訴訟法和民事訴訟法司法建議權并列。筆者建議，在三大訴訟法的總則或專章中對司法建議工作予以規定，讓司法建議與判決、裁定、決定、通知、命令、公告等結合起來，構成一套完整的法律文書種類，充分發揮人民法院的職能作用。同時，應細化和規范司法建議的內容、形式、適用范圍、制作程序和制裁措施等。在地方性立法層面，建議各級人大制定地方性法規規范司法建議工作，特別是將監督檢查行政機關辦理司法建議的情況納入相關規定，以有效提升依法行政能力和社會管理水平，增進法院與行政機關的良性互動。

 

3、嚴格管理程序，促進司法建議工作規范化

 

要認真執行現有的規定要求，統一撰寫格式，確定行文規則，明確使用情形，規范運行程序。司法建議的制作和發布程序，一般應由案件承辦人或者合議庭討論決定后提出，報院長或者分管副院長批準同意后以法院的名義發出；建立專門的司法建議文書登記備案記錄臺賬，統一分類、編號，詳細記載擬稿人、被建議單位、建議內容及建議的落實情況等內容；建立統一的司法建議信息庫，及時將司法建議及其反饋情況、領導批示等錄入信息庫，并實時對外公開；建立司法建議的撤銷、變更制度，明確規定司法建議的變更、撤銷程序。

 

4、提高建議質量，優化司法建議產出機制

 

提升司法建議的質量是司法建議生命力的源泉，所以，建立健全司法建議的質量管理機制尤為重要。在提出司法建議之前，應當做好全面細致的調查研究，確保客觀性、準確性；在提出解決方案時，既要“對癥下藥”，注重及時性、針對性、可行性；要“高屋建瓴”，著重關注一些對創新社會管理具有重要意義的普遍共性的宏觀綜合性問題，提高司法建議的指導性；要加強法官技能培訓，健全經驗總結和交流機制，提升司法建議制作能力；建立健全激勵考核工作，將司法建議工作開展情況納入法官業績考評和法院科學發展考核之中，兼顧數量和質量，明確獎懲，調動法官的主動積極性。

 

5、確保建議實效，強化跟蹤、回訪和反饋機制

 

司法建議不僅是一份靜態的文書，更是司法和社會互動的一個過程，不僅要指出問題，更重要是解決問題。其功能的發揮，關鍵在于司法建議的采納、應用和轉化程度。司法建議中應明確該建議需要反饋的期限和方式等，并告知對未予及時反饋的相應制裁措施；加強與被建議單位的溝通協調，適時進行詢問、提醒和回訪，及時了解司法建議的運行成效；建立健全對被建議單位拖延、不予回復、整改不積極或不到位的督促和監管機制，必要時，可提請被建議單位的上級領導機關或主管機關督促司法建議的落實；加強宣傳，引導被建議單位自覺落實司法建議。

 

6、爭取黨政支持，增強協作聯動機制

 

擴充司法建議的參與主體，探索與人大代表、政協委員以及人民陪審員、專業人士相結合的方式，借助多方面的知識優勢更有效地解決問題；建立司法建議溝通聯系制度，通過召開聯席會議，共同研討，提升依法行政能力，營造良好的外部環境和輿論氛圍，促進黨政機關、社會團體法治化水平的提高；建立司法建議采納情況考核制度，逐步將司法建議落實情況納入社會治安綜合治理的考核范圍，以提高被建議單位對司法建議的重視程度。此外，應逐步建立起法院向人大及其常委會的專項匯報制度，自覺、主動地接受監督和檢查，并對人大代表提出的建議、批評和意見，積極遵循辦理和改進，并予以準確、及時的答復。