[課題摘要]

 

當前一段時期，伴隨著經濟社會的發展轉型，各種矛盾糾紛交織叢生，且有相當一部分涌向法院，從而給法院和法官工作帶來巨大的壓力和挑戰。為有效化解矛盾糾紛，緩解審判壓力，推進矛盾糾紛源頭治理，在揚棄我國傳統"無訟"思想追求和諧、善治等積極因素的基礎上，洪澤法院從2011年下半年開始了"無訟村居"創建的探索與實踐，并積累了一定經驗做法。面對當前新一輪的訴訟高發期，立足于業已開展的司法實踐，借鑒外地成熟的經驗，對創建"無訟村居"的價值、運用、發展深入地調研、客觀地評判和適度地推進，顯得有益而迫切。本調研報告簡要總結了洪澤法院"無訟村居"創建活動的主要做法、初步成效，對工作開展中存在的問題和不足進行了歸納和梳理，剖析成因，并綜合相關理論和實踐做法，提出了難題破解路徑和解決對策，以期對提高自身科學發展水平、提升干警司法能力、有效參與社會管理和保障社會和諧穩定有所裨益。

 

當前我國正處于社會轉型期，在舊有的社會管理模式和經濟發展體系加速分解的背景下，人們思想行為的獨立性、選擇性、多變性、差異性不斷增強，社會利益關系更趨復雜，不同地區、不同階層、不同職業、不同利益訴求的矛盾糾紛大量涌現，其中有相當一部分糾紛尋求司法途徑解決，人民法院日益成為各種社會矛盾的集散地。如何最大限度為當事人提供有效的司法服務、如何實現司法資源的合理運用以及推進矛盾糾紛源頭治理，已經成為人民法院面臨的一項重大現實課題。有鑒于此，在揚棄我國傳統"無訟"思想追求和諧、善治等積極因素的基礎上，洪澤法院從2011年下半年開始了"無訟村居"創建的探索與實踐，并積累了一定經驗做法，形成了一定的社會影響。為把這一創新舉措繼續向縱深推進，2013年1月，洪澤法院組成課題組開展了專題調研。課題組通過調查問卷、座談交流、查閱文件、統計分析、研討集思等方式，全面深入考察了前一時期"無訟村居"創建工作的基本情況，并在認真回顧總結工作成效經驗，梳理剖析工作問題成因的基礎上，堅持以科學發展觀為指導，對在更高層面和水平上系統全面推進"無訟村居"創建活動進行了初步思考，形成調研報告如下：

 

一、開展"無訟村居"創建活動的背景

 

近年來，我院立足審判工作實際，積極踐行"公正司法、一心為民"宗旨，不斷優化司法服務，努力提高審判質效，及時公正高效地處理了大量矛盾糾紛。但隨著案件數量的持續增長，一些困難和問題也日益凸顯：

 

一是案多人少的矛盾不斷加劇。2008年至2012年，我院分別新收案件3428件、4276件、4664件、5129件、5711件，分別審結3431件、4194件、4594件、5064件、5644件，院審判一線法官年辦案數分別為87.6件、109件、113件、203件、225件，法官審判壓力不斷加大（見圖1）。

 

（圖1:2008-2012年洪澤法院法官年結案數增長情況示意圖）

二是法官做群眾工作的本領亟需提高。當前，法官群眾工作能力缺失主要表現在以下幾方面：一是對息訴指導工作重視不夠。部分法院工作人員重在強化對當事人的舉證指導、法律釋明，教群眾如何打官司，但對訴訟風險告知以及訴訟可能帶來的不利后果、消極影響釋明不足，來案就收，一判了之，小矛盾大處理，違背了相當一部分當事人的初衷。二是送達找不到人，協調說不進話。面對當事人外出務工數量較多、人難找的現象，有的法官直接公告了事，沒有詳細尋找當事人聯系方式；有的法官不能用群眾接受的語言、認可的方式做調處工作，案件處理效果不好。三是忽略善良風俗在司法審判中的運用。近年來新近招錄的大學生包括外地大學生增多，他們中有的對當地方言和風俗習慣不太熟悉，同時對人性化司法重視不夠，造成一些群眾對法院工作不支持、不配合、不認同，工作質量、成效因而大打折扣。

 

三是人民法院工作與人民群眾的新要求新期待相比還有不少差距。經過調研發現，當前人民群眾對法院工作提出一些新要求新期待：不僅要求法院裁判結果公正，還要求訴訟高效便捷；不僅要求提供實體上的司法保障，還要求盡可能地降低糾紛解決的成本；不僅要求得到公平對待，還希望己方尊嚴和顏面能得到維護；不僅要求對司法活動有知情權，還期待對司法活動主動參與和監督。法院的工作成效與上述需求期待相比，法院的自我評價與社會評價的反差均存在不小的距離。

 

面對這一形勢，如何盡最大可能地滿足人民群眾日益增長的司法需求，切實減輕其訟累；如何盡最大可能地化解案多人少的矛盾，實現法院的科學發展；如何盡最大可能地創新社會管理，促進社會和諧，成為洪澤法院黨組努力思考的問題。人民群眾需要一個平臺，能夠得到優質高效低成本的司法服務；人民法院也需要一個平臺，搭建司法與民眾的連心橋。于是，創建"無訟村居"的設想和行動便應運而生。

 

開展"無訟村居"創建，是全面貫徹科學發展觀，努力踐行"為大局服務，為人民司法"工作主題的重要體現。通過"無訟村居"創建活動的開展，進一步提升法官的大局意識、責任意識，克服就案辦案、機械執法思想，引導法官自覺深入基層體察民情，關注民生，切實把司法保民、便民、安民、惠民、親民和取信于民的工作舉措落到實處，以實際行動回答好"為誰執法、為誰辦案、為誰服務"的根本問題。

 

開展"無訟村居"創建，是緩解辦案壓力、破解案多人少難題的重要舉措。利用"無訟村居"創建活動搭建的矛盾糾紛排查化解平臺和工作網絡，強化對人民調解的工作指導，充分調動社會各界在矛盾糾紛化解中的參與度，通過訴訟與非訴訟方式的聯動對接，將大批矛盾糾紛化解在萌芽狀態，化解在基層，化解在訴前，從而壓降案件數，節約寶貴的司法資源。

 

開展"無訟村居"創建，是從源頭化解社會矛盾，創新社會管理的重要實踐。參與和推進社會管理創新，人民法院責無旁貸。通過開展"無訟村居"創建活動，及時排查發現苗頭性問題，做好糾紛源頭預防化解工作；強化對民調組織和司法協理員的指導培訓，增強基層自治組織矛盾糾紛自我調處化解的能力；積極宣傳法律知識，弘揚法治精神，引導社會提高自我管理和調節能力，推進社會資源整合，從而實現對社會秩序的有效調控。從某種意義而言，這是法院提供的更高層次的司法服務和保障。

 

開展"無訟村居"創建，是加強司法公信建設，提升法院形象的重要方式。"無訟村居"創建活動的開展，可以讓社會公眾近距離了解人民法院工作的基本流程、程序要求，增強法院工作的透明度。通過提供及時、高效、便捷的司法服務，緊緊把握群眾對司法便民的要求，有助于樹立司法為民的良好形象。通過主動融入社會矛盾糾紛調處網絡，積極擔負司法機關的職責和使命，努力贏得黨委、政府及社會各界的理解和支持。

 

二、"無訟村居"創建活動開展概況

 

（一）主要做法

 

1．搭建一個平臺：審務工作站。在全縣中心村居（社區）設立了35個審務工作站，將掛鉤法官的照片、聯系方式、工作制度公布上墻，掛鉤法官定期到審務工作站開展巡回審判、糾紛排查、矛盾化解、釋法答疑、調解業務培訓、回訪幫教、司法建議、民意溝通等工作。

 

2．開展兩項掛鉤:一鎮一庭室、一村一法官。將全縣12個鄉鎮劃分為10個片區，每個庭室分片區掛鉤1-2個鄉鎮，庭室干警每人掛鉤負責一個村居，掛鉤干警作為審務指導員定人、定點、定期到所駐村居開展工作，年度對包片掛鉤工作進行檢查評比，兌現獎懲。

 

3．建立"六聯"機制。創立糾紛聯排、矛盾聯調、審務聯動、法制聯講、社會聯管、和諧聯創等"六聯"工作機制，組織法院干警主動深入基層一線，積極推進"無訟村居"創建工作。

 

一是開展糾紛聯排。掛鉤干警定期到審務工作站進行調研和走訪，與當地鎮、村干部群眾代表進行座談，收集、排查村居苗頭性、傾向性、動態性的涉穩、涉訴、涉訪情況，及時拿出解決方案，力爭將矛盾糾紛消滅在萌芽狀態。掛鉤法官作為審務指導員做到"三個必到",即重大節日前必到、農村大忙時必到、突發事件時必到，每周聯系村組干部不少于1次，每月駐站工作不少于1天，每季度至少開展一次糾紛排查化解工作反饋與建議。

 

二是開展矛盾聯調。建立健全矛盾糾紛合力化解機制，與縣司法局、縣人社局等12個部門聯合下發了《進一步加強訴調對接工作的意見》，以各鎮司法所為依托建立起覆蓋全縣城鄉的人民調解工作網絡。審務指導員應需提前介入村居矛盾糾紛調處，進行業務指導和矛盾化解工作；對涉及群體性糾紛、矛盾易激化的訴訟案件，積極聯系婦聯、工會等組織以及村居干部、司法所同志共同化解。

 

三是開展審務聯動。積極開展委托調解、邀請調解工作，對涉及婚姻、贍養、撫養、鄰里糾紛等案件，委托人民調解員、村居干部開展訴前、訴中調解，對人民調解組織促成的調解協議，當事人申請司法確認的及時予以確認。對外出務工人員，委托村居干部、司法協理員做好文書送達、調解和執行線索報告工作。聯合村居干部開展判后回訪工作，幫助案件當事人修復關系。

 

四是開展法制聯講。定期選擇有宣傳教育意義的贍養糾紛、鄰里糾紛、涉危險駕駛罪等民事、刑事案件，在村居公開開庭審理，并開展以案說法工作。到村居舉辦法制講座，并結合編發法制宣傳手冊、展板巡展等方式，聯合開展法制宣講。以對個案聯合調處為契機，加強對人民調解員調解業務知識輔導。

 

五是開展社會聯管。建立與公安、司法、勞動、醫療、住建等部門的互動交流制度，共同化解涉民生矛盾糾紛。建立矛盾糾紛通報預警機制，對可能產生重大信訪、矛盾激化、群體性事件等涉訴矛盾糾紛信息，及時通報，共商對策，確保矛盾糾紛不擴大、不擴散。

 

六是開展和諧聯創。通過定期報送涉訴矛盾糾紛"白皮書"，為各鎮、村居量身定作"平安報表"，幫助村居建立"平安檔案"、"治安檔案"、"和諧檔案"，做好法治文化室、農民書屋、善良民俗推廣站等結對共建工作，提升基層管理水平。

 

（二）初步成效

 

1．傳統民事案件受案數增速趨緩。雖然2010-2012年洪澤法院受理的案件絕對數呈逐年上升趨勢（見圖1），但扣除偶然性集中訴訟事件，即洪澤縣農村信用合作聯社為籌建農村商業銀行而啟動的借款合同糾紛案件集中訴訟活動，上述年度案件受理數分別為3216件、3640件、3581件（見圖2），增幅總體趨于穩定，且傳統民事案件受理數亦表現出趨緩態勢（見表1）。

 

（圖2：2010-2012各年度扣減涉信用社案件后各年度案件數示意圖）

 

2．法官定分止爭的司法能力明顯增強。群眾理性選擇維權方式的意識增強，首選訴訟作為解紛方式的比重低，服判息訟率高。從對500名村民的調查情況來看（見表2），糾紛發生時，93%的村民選擇找村居干部、掛鉤法官調處等非訴訟方式解決，僅33名村民表示會首選訴訟方式解決，占總數6.6%。訴訟與非訴訟解紛方式緊密銜接，大部分矛盾糾紛均能在訴外及時得到化解。此外，掛鉤法官通過經常性地赴基層開展工作，拜群眾為師，接地氣、訪民情、尊民俗，進一步拉近了法院與人民群眾的距離，人難找、話難說的現象得到很大程度地改觀；人民調解員經常與法官一道共同參與矛盾糾紛調處，亦受耳聞目染之益，法官和人民調解員的群眾工作能力和解紛能力均明顯提升，法院的服判息訴率也顯著提升。2012年洪澤法院服判息訴率指數為97.54%，在全省基層法院排名第一。

 

（表2：對500名村民在糾紛發生后首選解決途徑的調查問卷情況）

3．群眾對法院工作的滿意度顯著提升。通過開展"無訟村居"創建活動，法官經常性進村入戶進行矛盾糾紛排查化解，通過主動與村民座談、打電話溝通等多種形式及時開展有針對性的司法服務，真正將司法親民、便民、惠民各項舉措落到實處，既化解了矛盾糾紛，又宣傳介紹了法院工作，加深群眾對法院工作的了解和認同，有效提升了群眾對法院工作的滿意度。2012年，在人民法院公眾滿意度調查中，洪澤法院公眾滿意度為98.21%，同比上升6.2個百分點。

 

4．創建活動的社會影響力逐漸形成。從調查問卷情況看，我院開展的"無訟村居"創建活動得到了大多數法官、律師、村居干部及村民的肯定和認同（見圖3、4、5、6），在社會各界亦形成了一定的影響。2012年以來，該活動分別得到淮安市市委常委、政法委書記史國君、淮安市政協副主席、洪澤縣委書記王興堯的批示肯定，也被《中央電視臺》 、《人民法院報》 等中央級媒體專題推介報道，被中國人民大學博士生導師肖建國教授譽為"追求善治的洪澤經驗" ，被淮安中院評選為2012年度全市法院優秀創新創優項目，也入圍"2012年度淮安市社會管理創新及平安法制建設十大項目"評選。

 

（圖3：對30名律師的調查問卷情況）       （圖4：對40名法官的調查問卷情況）

（三）基本體會和經驗

 

1．要找準參與社會管理創新活動的立足點

 

人民法院在社會管理創新工作中，每推出一項新舉措時，必須深深契合時代背景，必須深切關注群眾需求，必須深入扎根當地土壤，必須自覺納入社會管理工作網絡。

 

（1）立足時代背景。當前，社會矛盾糾紛主要呈現如下特點：即涉及民生領域的矛盾多發、群體性糾紛突出、矛盾多樣復雜、易激化、化解難度大、矛盾糾紛經網絡等新媒體傳播易擴大化等等。囿于收案范圍的有限性、人力資源的有限性、司法公正的有限性等因素，人民法院無法也無力對矛盾糾紛的處理工作大包大攬。因此，如何科學合理地運用訴訟和非訴訟的渠道、方法、力量去綜合化解社會矛盾，是擺在我們面前的一項重大時代命題。人民法院必須主動前移工作關口，延伸工作觸角，積極參與搭建多元糾紛化解平臺，推動社會各方協力化解矛盾，形成多元化、多層次、多渠道的社會矛盾糾紛治理方式。

 

（2）立足群眾需求。滿足群眾需求是人民法院一切工作的出發點和歸宿。當前人民法院所面臨的主要矛盾，是相對滯后的司法體制和工作機制已經不能適應人民群眾日益增長的司法需求。因此，在法院工作中，應該經常性地到基層一線走訪調查，滿足群眾利益訴求、意愿表達的需求；加大公開審判、巡回審理工作力度，滿足群眾司法公開的需求；選聘司法協理員、執行聯絡員、人民陪審員，滿足群眾有序參與司法工作的需求；及時、便捷、低成本地調處糾紛，滿足群眾司法便民需求。通過采取有效途徑，有效滿足群眾的知情權、表達權、參與權、監督權，使司法獲得群眾的信賴和支持。

 

（3）立足轄區實情。洪澤縣域交通狀況較為復雜。我縣地處蘇北平原，轄區水陸交匯，水網林立，水域面積占轄區總面積的54%，部分群眾訴訟時存在交通不便的情況。部分居民法制意識欠缺。城鄉二元結構明顯存在，相當一部分農民文化程度不高，欠缺法律知識，且有相當比例的青壯年外出務工，常駐人口多為老人婦女兒童，這一群體法律素養更為淡薄；湖區漁民豪爽直率，但生活場所相對封閉，文化程度、法律素養普遍不高，鄉規民約、風俗習慣對人們日常交往行為的指引作用大。基層組織力量較為薄弱。村級組織集體經濟普遍不夠發達，村干部人手少，工資待遇不高，接受專門的解決糾紛的培訓較少，自發組織開展法律宣傳很少，轄區內有較大規模和影響的群眾受騙上當事件偶有發生。以上均彰顯了開展"無訟村居"創建的現實價值。

 

（4）立足統籌聯動。自覺將法院工作納入社會矛盾糾紛大調處工作格局，積極爭取黨委領導、政府支持，聯合各方力量在訴前、訴中、訴后等各個階段齊抓共管，形成化解矛盾糾紛的合力。對人民法院承擔的各種訴訟和非訴訟事務，始終注重將其置于經濟社會發展大局、社會管理工作網絡中去謀劃、部署、推進，積極爭取更廣泛的關注、理解、認同和支持。

 

2．要在吸收借鑒的基礎上創新思路和方法

 

（1）批判吸收傳統"無訟"理念。"無訟"一詞源自孔子語"聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎。" "無訟的直接含義是沒有或者說不需要訴訟，引申為一個社會因沒有紛爭和犯罪而不需要法律或雖有法律而擱置不用。" 作為中國傳統法律文化的基本價值取向，即使在諸侯混戰、百家爭鳴的先秦時代，各種學術流派、思想對無訟的看法卻殊途同歸。道家崇尚自然和諧，向往"小國寡民"的理想社會，提倡"寡欲"、"無為"、"使民不爭"。儒家期待的是構建沒有訴訟、沒有紛爭、人們和睦相處、情同手足的和諧社會。孔子認為"聽訟"僅是實現無訟的一種手段，"無訟"才是聽訟的終極目標。法家主張"以刑去刑"，最終目的也是取消刑殺和訴訟。在"無訟"思想的熏陶下，民眾的恥訟、厭訟、懼訟和官方的賤訟、壓訟、息訟形成了中國傳統社會的主流訴訟文化觀念。

 

在"無訟村居"創建中，一方面，我們需要防范避免"無訟"思想的消極影響，即"無訟法律文化維護等級制度的目的性，導致人人平等法制觀念的認同障礙；無訟法律文化道德至上的價值取向，導致民眾權利意識匱乏，缺乏法律信仰" 。另一方，其具有的"注重德教、謀求和諧"，"節約成本、互利共贏"等合理成分亦可為今所用。在"無訟村居"創建活動中應注意加強與社會主義思想道德建設、社會主義核心價值觀宣傳教育等活動結合起來，營造崇尚美德、追求高尚、激勵先進的良好風尚。善于發揮當地享有較高威望的老人、長者的作用，邀請其參與傳統民事糾紛的調處。同時，充分調動村居干部特別是具有現代法治觀念的大學生村官的工作積極性，發揮其了解村居情況、善做群眾工作、具有較高法律素養的優勢，使矛盾糾紛及時得到鈍化解決。

 

（2）吸收借鑒外地成功經驗。在有效預防、化解涉訟矛盾糾紛方面，多地法院進行了有益探索，其中一些卓有成效的做法，我院在"無訟村居"創建活動中予以吸收和借鑒。如陜西省隴縣人民法院于2008年6月推行"一村一法官"機制，在轄區鎮村設立由"一名法官一名參審員一名調解員"組成的法務庭，一名法官負責聯系5至6個行政村，其角色定位是擔當了解社情民意的信息員、聯系基層組織的聯絡員、落實司法惠民的協調員、指導基層調解的督導員、理順情緒的"消防員"、提供法律服務的咨詢員、負責法律宣傳的宣傳員、做好息訴罷訪的防控員。山東省廣饒縣人民法院自2009年8月開始，在全縣各鄉鎮、街道、部分單位分別設立法官工作站，主動占位整合各類社會資源，建立多元化解決民事糾紛的新平臺，將大量民事糾紛化解在訴前，提高民事案件的審判質量。

 

3．要在社會管理創新理論指導下自覺開展創建活動

 

社會管理是指人們為使社會機體及各部分向著一定目標運行而進行的計劃、組織、控制和引導等活動，說到底就是對人的管理和服務，維護社會和諧和穩定。社會管理不是要把社會管住、管死，而是著眼于增加社會活力，調動社會積極性，營造和諧有序的社會環境。管理是手段，服務是最終目的。社會管理的最高水平是將社會問題及隱患消滅于萌芽乃至未萌之前。社會管理需要社會各主體協同，充分發揮社會組織提供服務，反映訴求，規范行為的作用。社會管理的真正主體是人民群眾，人民群眾自愿參與的社會管理才是真正有效的管理。改革開放以來,我國經濟社會發生了重大變化,社會生活多樣、多元、多變的特征日益凸顯，社會從"單位管理"向"社會管理"轉變，社會治安從"單一治理"向"綜合治理"轉變，化解社會矛盾從"單一機制"向"多元機制"發展。

 

人民法院作為社會主義事業的建設者和捍衛者，既是社會建設的主體，也是社會管理的主體，參與社會管理創新是人民法院義不容辭的責任。在加快形成"黨委領導 政府負責 社會協同 公眾參與 法治保障"的社會管理體制進程中，積極探索參與社會管理創新的方法和途徑，切實把維護和保障良好的社會管理秩序作為法院的重要職責：在做好執法辦案第一要務的同時，走出單純辦案、就案辦案的狹隘誤區，創新工作機制，采取更為行之有效的措施，切實減少和化解各種因利益沖突而引發的矛盾糾紛；在司法活動中善于打破常規，創造性地審理案件，能動地指引和維護社會生產、生活秩序，引領全社會共同采取多種渠道、多種方式解決社會矛盾糾紛，進而維護社會和諧穩定的大局；運用社會管理者的思維和要求，從源頭上尋求疏導社會矛盾、分流訴訟壓力的新渠道，從社會、從廣大人民群眾中尋求解決矛盾糾紛的新力量，探索建立多元化的糾紛解決機制。

 

三、"無訟村居"創建存在問題及原因分析

 

（一）存在問題

 

1．角色定位不夠明晰。自2011年8月開展"無訟村居"創建活動以來，工作方案的擬定、工作機制的建立、具體事務的開展等等主要由人民法院組織推進，"無訟村居"的考核、授牌主要由法院單方進行，沒有有效整合鄉鎮黨委政府、相關行政主管部門的力量齊抓共管，使創建活動的認可度和影響力受到限制。那么在活動開展近兩年、需要重新回顧檢視的時候，人民法院的角色定位首先需要反思。人民法院在整個活動中具體擔當領導者、組織者的角色嗎？該項活動如果僅依靠法院，能否保障順暢有效地運行？對活動中存在的突出問題，人民法院能否采取必要的考核措施予以解決？對基層自治組織開展這項工作業績的優劣，人民法院能否進行評價予以適當的獎懲？人民法院真正需要做好哪些事？對上述問題的思考和辨析，有助于避免產生法院在活動開展中存在的事務包攬、力不從心甚至無能為力的現象。

 

2．功能作用有待加強。從本次調研情況看，經過一段時間的努力，"無訟村居"創建活動取得了較好的成效。但由于受各方面因素的影響制約，一些應有的功能作用尚未得到完全發揮。如能夠從事一線工作的法官人數較少，法官的審判壓力較大，赴審判工作站開展工作不經常、不及時、不主動的現象較為普遍，群眾的法律服務需求有時得不到及時滿足；部分村組干部開展聯創工作的積極性不足，責任心不夠強，導致工作銜接機制不暢，特別是在法官不主動進村入戶時，矛盾糾紛線索和信息等缺乏及時地收集反饋，使得司法研判、建議、應對工作受到影響；部分群眾對活動的知曉度不足，認同度不高，尋求掛鉤法官咨詢指導的意識不強，在日常交往中依法辦事的意識仍需進一步強化，等等。這些問題的存在，導致創建活動的功能作用未能充分發揮，需要采取有力措施予以改進和加強。

 

3．配套措施尚不完善。由于缺乏一個強有力機構的牽頭組織，在"無訟村居"創建過程中，尚缺乏科學有效的考核、保障、獎勵以及工作責任等制度機制的有力支持，各創建主體對創建活動認識還不統一，存在職責不明、分工不細、管理不順、協調不暢等問題。法院受自身財力、物力、職權及影響力等因素的限制，在活動推動工作中，無法對各創建主體聯創工作開展情況予以正向激勵和負向評價，從而影響了相關人員的工作積極性、主動性和創造性。

 

（二）原因分析

 

1．思想認識存在偏差。馬克思主義認識論認為，人們的認識活動，需要經過生動的直觀、抽象的思維再到實踐的反復運動，它是一個由淺入深、由表及里、由片面到全面的漸進過程。從本次調研情況看，雖然近年來洪澤法院"無訟村居"創建工作取得明顯成效，但部分法院干警在思想意識層面對于開展該項活動積極意義的認識仍然不夠，甚至還存在一定的偏差。認為法院開展掛鉤服務工作相悖于司法專門化、專業化的要求，既牽扯了大量的精力，又增加法官額外的負擔，形式意義遠大于實質價值。這種思想認識的存在，在一定程度上制約了"無訟村居"創建工作的開展和推進。加之建構過程中的非周延因素，對人民法院在活動中的角色、"無訟村居"創建活動在社會管理工作全局中地位作用等均缺乏系統全面深入的理性思考，導致角色定位模糊。

 

2．具體制度設計欠缺。"無訟村居"創建活動，必然依托于具體的制度形態來體現和反映。當前，在創建活動的制度設計方面還存在一些薄弱環節，一定程度上影響了創建活動的深入推進。一方面，由于"無訟村居"創建處于探索階段，創建活動的工作目標、原則、限度等還比較概括化，缺乏詳盡明確、可操作性強的工作流程設計和具體要求。另一方面，由于相關制度內容不夠豐富，活動的載體、形式缺乏多樣化和實效性，還不能滿足人民群眾不斷增加的現實需求。

 

3．系統整合工作不夠。"無訟村居"創建與訴調對接機制、大調解工作、兩聯一掛活動、平安與法治建設指導員制度 等，作為獨立的制度設計，均有自身一定的特點和規律。但從這些制度的本質屬性分析，都蘊藏著司法便民、利民、惠民精神，都要求法官走下審判高臺，積極開展能動司法活動，實現司法服務的主動、及時、高效。但我們對這種內在關聯性和一致性的認知不夠，在實踐中未能對上述工作進行系統全面有機地整合，而是單打獨斗地分頭推進，各自為戰，既造成了資源上的浪費，又影響了具體工作的實際成效，影響"無訟村居"建設整體縱深推進。

 

4．社會基礎資源受限。"無訟村居"創建產生于具體的社會歷史條件，受特定的經濟社會發展階段的制約。當前創建活動中存在的一些列問題，許多就是缺乏必要的社會資源依托所致。一方面部分公眾對"無訟"的理解不全面，認知有偏差，關心參與的積極性不夠高，往往認為行訟理訴是司法機關的責任，提出的"無訟"目標不切實際。退一步講，他們即使肯定"無訟村居"創建工作的價值，也會認為是在為法院減輕工作壓力，故創建工作主要是法院的事，使得創建活動與社會民眾產生事實上的脫節，尚未得到民眾的一致參與和支持。另一方面，對"無訟村居"創建活動的宣傳推介不夠，社會影響力還不足，向黨委政府的宣傳通報不夠，尚未將無訟創建上升到黨委決策、政府部署的層面來推進。

 

四、深入推進"無訟村居"創建工作的思考

 

在當前司法現狀與社會需求矛盾突出的特定時期，創建"無訟村居"活動是踐行司法為民宗旨的積極探索和有益嘗試。為此，我們對加快推進該項創建活動初步提出如下構想。

 

（一）進一步厘清角色定位

 

正確把握人民法院在"無訟村居"創建工作中的角色定位是充分發揮法院職能作用、保障創建活動順利運行的前提。我們認為，人民法院在社會矛盾糾紛化解中的角色定位，既不是推卸責任的旁觀者，不愿承擔日益繁重的糾紛化解工作；也不是無所不能的包攬者，越位處理本由人民調解組織和行政調處更適宜的社會矛盾，更不能主動勸導矛盾糾紛進入司法渠道處理。基于此，在"無訟村居"創建工作的不同發展階段，人民法院擔當的角色使命有所不同、有所側重。

 

首先，在創建"無訟村居"試點階段，人民法院是"探索者"。人民法院作為國家政權的重要組成部分，在國家治理和社會管理中擔任重要的職責和使命，在認真履行審判職能的基礎上，有責任和義務積極探索社會矛盾糾紛化解領域的新思路、新舉措。在"無訟村居"初創階段，人民法院可以選擇部分村居作為試點大膽探索，先試先行，為創建活動的健全完善打下基礎、積累經驗。

 

其次，在創建"無訟村居"推廣階段，人民法院是"推動者"。在創建"無訟村居"試點工作取得實效、各項工作機制基本健全、轉化推廣的條件已經成熟的基礎上，人民法院應及時向黨委政府建言獻策，將創建活動推廣到轄區所有村居。積極爭取黨委、黨委政法委的領導支持和政策引導，將創建工作納入為地方平安建設、法治建設考核，對創成"無訟村居"的基層組織，給予一定的物質獎勵，對工作業績突出的個人予以表彰。主動對創建活動進展情況進行調研，對發現的問題及時解決或者聯系協調解決，必要時建議黨委政法委牽頭解決，從而保障創建工作取得實實在在的成效。

 

此外，在整個"無訟村居"創建過程中，人民法院是重要的"參與者"和"實踐者"。對所有的成訟糾紛，人民法院應該及時公正地審理，通過對具體案件的處理，適時開展法制宣傳教育；對訴前調解、指導人民調解組織等非訟事務，積極參與、不推不讓、有效指導，力促將絕大部分矛盾糾紛化解在訴前。在案件判決后，應做好法律釋明和回訪工作，力爭使受到破壞的社會秩序得到維護、社會關系得到修復。

 

（二）進一步明確工作目標

 

"無訟村居"創建工作的總體目標，可以從以下三個層面設定：

 

一是從人民法院司法層面，首先，要通過"無訟村居"創建活動，使司法工作更加貼近人民群眾，及時對基層矛盾糾紛開展排查、預警、研判、應對工作，對矛盾糾紛發現在早，處置在小，努力實現無訟、少訟；其次，對成訟案件注重群眾工作方法的運用，注重化解積怨，修復關系，努力實現無判、少判；第三，對調解不成判決結案的案件，加強判后釋法、執行和解工作，使得案件當事人服判息訴，努力實現無訪、少訪。

 

二是從國家治理和社會管理層面，要通過"無訟村居"創建活動，科學構建、有效運行矛盾糾紛的司法與非司法方式既區分又銜接的化解機制，使得各責任主體分工明確、互相監督、密切配合，公正高效低成本地化解矛盾矛盾糾紛，為經濟平穩健康發展、建設全面小康社會營造良好的法治環境。

 

三是從民眾和社會的角度，要通過"無訟村居"創建活動，逐步樹立尊崇法治的觀念和理性平和的糾紛解決觀，選擇最優方式維護自己的合法權益、實現自己的利益訴求。

 

（三）進一步借鑒他人經驗

 

在創建活動中，我們將始終密切關注相同或類似領域實踐中涌現的新做法、新舉措，結合我縣實際予以借鑒、吸收、運用，使得該項工作精益求精、日臻完善。

 

經驗樣本一：簽訂共建協議，明確各方職責。蘇州昆山市法院開展的"和諧共建"活動，該院在4個鄉鎮、1個街道及15個共建點分別簽訂共建協議，依托"法官工作室"，與共建單位共同排查化解矛盾，指導、協助基層組織推進"民主法治村（社區）"建設和"無信訪、無訴訟、無犯罪村（社區）"活動，努力從源頭促進社會和諧穩定。

 

經驗樣本二：擴大創建范圍，創建無訟鄉鎮。海門法院在位于長江入海口崇明島上的海永鄉開展的"無訟鄉鎮"創建活動，由于崇明島離市區較遠、居民訴訟不太方便、且海永鄉居民有糾紛時更愿意找政府解決，而政府在矛盾化解中需要海門法院在島上設立的三廠法庭提供法律服務。該院立足各方需要，在海永鄉開展了"無訟鄉鎮"創建活動，成功創建了全國首個無訟鄉。

 

經驗樣本三：黨委牽頭組織，制定傾斜政策。2011年9月，福建省武平縣啟動"無訟無訪村居"創建活動，要求參與創建的村居要達到"無群體性事件、無重大刑事案件、無非正常上訪事件和無訴訟"四大標準，實現"一般矛盾糾紛不出村居，重大矛盾糾紛不出鄉鎮"。為調動廣大村居民參與共建的積極性，縣里還制訂了相應的傾斜政策：對連續3年實現"無訟無訪"的村居，除村居委會享有5000元獎勵外，轄區村民在1年內享受信用社貸款利率優惠、參加新農合和城鎮居民醫療保險個人繳費部分由縣財政補貼10%、參加新型農村養老保險60周歲以上村居民每月基礎養老金提高10%。

 

（四）進一步強化系統推進

 

按照循序漸進、以點帶面、全面發展的總體思路，就活動的系統推進，我們擬采取"三步走"的策略實施。

 

第一步，簽訂協議，院鎮共建。就創建工作試點開展情況通報各鎮，于2013年6月底前與轄區各鎮簽訂共建協議，為共建活動提供制度保障。明確共建雙方要圍繞加強組織領導、開展共建活動、增進交流互動、建立長效機制等內容開展工作，努力做到組織健全、制度落實、活動經常，積極爭取鎮黨委政府對創建工作的理解和支持，變法院的單方推進為院鎮的協力并進。

 

第二步，延伸探索，擴大范圍。進一步延伸無訟創建活動范圍和領域，在全面總結無訟村居創建經驗的基礎上，將無訟創建活動向矛盾糾紛易發、社會關注度高的社會管理重點、熱點領域拓展，努力于2013年12月底前與相關部門建立無訟工地、無訟校園、無訟執法機關、無訟企業等共建機制。

 

第三步，提檔升級，全面覆蓋。加強工作匯報和情況報送，積極爭取黨委政府對"無訟"創建活動的領導和支持，努力推動將無訟創建納入轄區社會管理總體工作部署，力爭于2004年底前將其打造成全縣創新社會管理方式的樣本品牌。進一步建立健全無訟創建活動的組織領導、督查考核、保障激勵等機制，明確各創建主體的工作職責，調動各主體創建工作的積極性。強化對創建活動的宣傳推介，提升人民群眾對創建活動的認知、認同。

 

（五）進一步把握工作限度

 

人民法院在推動、參與無訟村居創建活動、積極追求"無訟少訟、無判少判、無訪少訪"工作目標時，也必須遵循司法工作自身的規律,發揮司法權最基本的功能，保障案件當事人依法行使訴訟權利和其他合法權益。在具體工作中，我們認為要把握以下幾個底線:

 

1.切實保障當事人訴權行使。在向案件當事人告知風險、曉明利害、做好息訟指導的前提下，如當事人仍然堅持訴訟的，切實尊重當事人的自主選擇權，及時做好立案工作和訴訟指導工作，堅決避免社會公眾形成這樣的誤解，即認為法院為單方減輕辦案工作壓力而拒絕裁判、推卸責任。

 

2.妥善發揮裁決功能。正確把握"調判結合"的原則和尺度，對受理的大量傳統民事案件如婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛等，在明斷是非的基礎上堅持能調則調、調解優先的原則，盡量以和諧的方式實現案結事了。但也應防止因過度強調調解而出現的以判壓調、以拖促調甚至法官懇求當事人調解的現象。對調解不成、損害國家利益、社會公眾利益以及對弘揚社會主義道德風尚具有典型示范意義的案件，堅持以裁判方式結案，發揮司法裁判對農村社會思想道德和價值取向的引導作用，維護法律權威，促進社會進步。

 

3.認真辦理涉訴信訪。在注重說服教育工作，積極向當事人宣傳法律、政策，講清案件法律關系、講透裁判理由的同時，切實保障當事人的申訴信訪權利，引導當事人依法、有序表達意愿訴求，避免采取壓訪、堵訪措施。對涉訴信訪案件，應逐案落實包案領導、責任部門和責任人員，逐案查找癥結、制定措施、明確時限，綜合運用法理情等多種手段，既注重解決法律訴求，又積極化解"法度之外、情理之中"的問題，努力做到案結事了，息訴罷訪。

 

結語：社會主體所處的位置一定程度上決定了其承載的功能價值的內容。在加快建設社會主義法治國家進程中，人民法院不僅肩負有效化解糾紛、保障法律實施、維護公平正義的神圣職責，還承擔著參與國家治理和社會管理的社會使命。面對當前法院工作面臨的新形勢新任務，我院開展了創建"無訟村居"的探索與嘗試，其運行時間還不長，還有諸多方面需進一步完善，我們將在今后的工作中加強調查研究，認真加以解決。借此機會，也懇請各位領導、專家和同仁多提寶貴意見。

 

 

 

 

 

（表1：:2010年—2012年法院受理農村居民離婚糾紛、贍養等傳統案件統計表）