2005年3月，某區人口與計劃生育局（下稱區計生局）檢查組到本區東關鎮新興村馬莊組進行計劃生育工作檢查。檢查中，工作人員向張某了解情況，張某反映的本組一超生戶超生小孩的時間與東關鎮人民政府（下稱鎮政府）上報的不一致。區計生局據此認定鎮政府的計劃生育工作存在漏洞，在全區予以了通報。同年5月7日晨，東關鎮計劃生育服務站（下稱計生站）工作人員孫某等人，以張某提供的問題有誤，影響了區計生局對鎮政府的計劃生育工作考核為由，"扣押"了張某的農用手扶拖拉機一臺。經張某催要，計生站后將拖拉機返還，拖拉機無損壞。同年8月，張某以鎮政府為被告，向區法院提起行政訴訟，要求法院確認鎮政府扣押私有財產的具體行政行為違法。

 

案件在討論中有兩種意見。一種意見認為，計生站為了鎮政府的利益，以鎮政府的名義實施扣押行為，應當認定為鎮政府的具體行政行為違法。第二種意見認為，計生站雖以鎮政府的名義扣押財產，但不能由鎮政府承擔具體行政行為違法的責任，應由計生站承擔民事侵權的責任。

 

筆者同意第二種意見。理由如下：

 

首先，計生站行使人口與計劃生育有關工作應當認定為受鎮政府的行政委托。《人口與計劃生育法》第十條第三款："鄉鎮人民政府負責本轄區的人口與計劃生育工作，貫徹落實人口與計劃生育實施方案。"《江蘇省人口與計劃生育條例》第十三條："鄉（鎮）人民政府和城市街道辦事處負責本轄區的人口與計劃生育工作，貫徹落實人口與計劃生育實施方案；鄉（鎮）人民政府和城市街道辦事處應當按照有關規定設立計劃生育辦公室，配備計劃生育工作人員。"依據上述法律規定，人口與計劃生育工作應是鄉鎮人民政府的行政職權。《江蘇省機構編制委員會、計劃生育委員會、財政廳〈關于建立鄉鎮計劃生育服務機構及核定人員編制的通知〉》規定：鄉鎮計劃生育服務機構的性質為全民事業單位，由鄉鎮人民政府領導，業務上接受縣（市）計劃生育委員會和計劃生育指導站的指導。據此，鄉鎮計劃生育服務機構的性質為非國家行政機關。經查，計生站具有獨立法人資格，鎮政府也沒有單獨成立計劃生育辦公室，行使東關鎮人口與計劃生育管理工作的是計生站。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》二十一條規定：行政機關在沒有法律、法規或者規章規定的情況下，授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權，應當視為委托。根據以上有關法律規定和本案事實，我們不難得出這樣的結論：對有關人口與計劃生育工作，鎮政府將此行政職權委托給了計生站行使，如果計生站在行使受托的行政職權時違法或侵權，應由委托組織鎮政府承擔行政行為違法的法律后果。

 

其次，認定受托機關的行為是委托行為，應以行使受托的行政職權為限。本案中，張某不存在計劃外生育二胎的事實，也沒有利用虛假材料騙取準生二胎等違法、違規行為。他向檢查人員提供情況、反映問題，行使的是法律賦予公民的權利。在此情況下，任何部門和個人都無權對張某的私有財產進行扣押。計生站對張某的財產進行"扣押"，是對權利人的打擊報復，顯然超出了鎮政府委托的職權范圍，不能認定為委托行為，應當由計生站承擔違法的法律后果。國家賠償法第七條四款規定：受行政機關委托的組織或個人在行使受委托的行政權力時侵犯公民、法人或其他組織的合法權益造成損害的，委托的行政機關為賠償義務機關。據此可知，如果受委托組織所實施的致害行為與委托的職權無關，則國家不能對該致害行為承擔賠償責任，受害人只能追究受委托組織的民事侵權責任。反之，張某有了上述有關違法行為，依法應予行政處罰等，計生站再以鎮政府名義扣押其私有財產，則應認定為委托行為，由委托組織鎮政府承擔行政行為違法的法律后果。實踐中，大量存在的也是這種情況，導致人們習慣地認為所有計劃生育服務機構的行為，鄉鎮人民政府都應承擔行政行為違法的后果。

 

最后，界定行使公共權利的職務行為時還應充分考慮多種因素。如何區分執行職務行為和非執行職務行為，理論上有兩種標準：一是實質內容理論，又稱主觀標準說；二是外表形式理論，又稱客觀標準說。我國國家賠償法在界定"執行職務行為"和"非執行職務行為"時采用了類似"外表形式理論"的"與行使職權有關論"（簡稱"有關論"）。即凡與執行職務，行使職權有關的行為，如果符合其他構成要件，國家將承擔法律后果。否則，應認定為個人行為。當然，"有關論"仍然很抽象，而且具有很大的隨意性。為了準確判斷某一行為是否屬于執行職務行為，還應結合一些具體標準。這些具體標準如：職權標準、時空標準、名義標準和目的標準等。在界定執行職務行為應予考慮的相關因素中，目的因素又是重中之重。本案中，計生站孫某等"扣押"財產的行為能否認定為為了公共利益的行政行為呢？筆者認為，該行為只是為了維護鎮政府一個小集體的利益，與維護社會公共利益毫無關系。張某提供、反映的問題如果是真實的，其應該得到肯定，說明鎮政府的計劃生育工作的確存在漏洞，工作需要進一步加強；張某反映的問題如果不實，那也只能對其批評、教育，更不能打擊報復。因此，將計生站"扣押"張某私有財產的行為認定為與公共利益有關的行政行為有悖于我國計劃生育的基本國策。

 

綜上所述，此案應當定性為計生站的民事侵權，而非鎮政府的具體行政行為違法。