內容摘要：盡管我國的《行政訴訟法》沒有規定行政訴訟簡易程序，但是2010年12月13日最高院發布的《最高人民法院關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》（以下簡稱《通知》）對行政訴訟簡易程序作了規定。目前，行政訴訟簡易程序僅在個別基層法院開展試點工作。本文試圖從經濟學的角度分析行政訴訟簡易程序的必然性及程序構建的路徑選擇。

 

一、行政訴訟普通程序設立的歷史背景及合理性分析

 

《行政訴訟法》第6條規定："人民法院審理行政案件，依法實行合議、回避、公開審判和兩審終審制度，"第46條規定："人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應當是三人以上的單數。"這表明，在我國人民法院審理行政案件實行的是以合議制為原則的普通程序，即一切行政案件無論繁簡、難易，一律組成合議庭適用普通程序進行審理。其原因主要有三個方面：第一，各級行政機關官本位主義嚴重，依法行政的意識不強，各種干擾司法獨立審判的事件時有發生，實行獨任制的簡易程序不利于制約強大的行政權力；第二，《行政訴訟法》制定之初，我國的法治氛圍不強，公民的民主法治意識尚處于萌芽階段，維權意識不強，實行獨任制的簡易程序不利于更好的保護行政相對人的利益；第三，當時的"民告官案件"數量少影響大，行政審判法官及行政審判經驗都處于匱乏狀態，行政案件審理具有一定的難度。利用普通程序的合議機制，可以通過集體智慧確保一些重大疑難案件的解決。 因此我國的行政訴訟制度采用普通程序是與當時的法治環境及社會背景分不開的，具有一定的歷史必然性。

 

盡管我國《行政訴訟法》確立的普通程序在特定的歷史條件下發揮了重要作用并促進了我國行政訴訟制度的迅速發展，但隨著社會的變化和時代的變遷，面對紛繁蕪雜的行政訴訟案件，行政訴訟普通程序在某些方面顯得捉襟見肘，單一的審判程序已經制約了行政審判活動的發展，只有對其進行改革才能適應目前我國繁雜的行政訴訟案件審理。

 

二、"帕累托最優"原理下的行政訴訟程序改革

 

1、行政訴訟程序改革的應然性分析

 

美國經濟學家薩繆爾森認為："稀缺這一事實存在于經濟學的核心之中。沒有一個社會達到了一種無限供給的烏托邦。物品是有限的，而需求則似乎是無限的"。 這一觀點同樣適用于行政司法活動，作為一種社會活動，其也要消耗一定的社會資源，來實現其價值目標--公平、正義，而其所消耗的資源不是無限供給的。

 

近幾年來，行政訴訟案件日益增多，從而使得有限的行政司法資源與繁雜的行政司法任務之間的沖突日益凸顯。以揚州市邗江區人民法院為例，2001年該院共受理行政訴訟案件10件，而2010年該院受理行政訴訟案件31件，十年間，該院受理的行政訴訟案件數量翻了兩番，而行政審判人員并未增加，行政法官的人均收案數成倍增長。面對快速增長的行政訴訟案件，有限的司法資源已不能滿足行政訴訟的需要。如何有效的進行行政司法資源配置，以緩解法院內部案多人少的壓力，成為行政審判活動必須面對的問題。

 

此外，隨著社會經濟的不斷繁榮和公民訴訟意識的不斷增強，行政訴訟案件的種類也呈現出了多元化趨勢。越來越多的公民改變了多一事不如少一事的心理，完成了由"厭訴"到"好訴"的蛻變，致使法院受理的行政訴訟案件激增。而在這些案件中，事實清楚、法律關系簡單、權利義務關系明確的案件占了很大比重。對于這些案情簡單、標的額較小的行政訴訟案件，如果仍一味的遵循行政訴訟普通程序原則，要求所有的案件都組成合議庭，經過繁瑣的庭審和漫長的審理周期，則不僅使審判人員及當事人都顯得力不從心，而且是對行政司法資源及當事人的財力、精力的極大浪費。

 

在行政訴訟普通程序下，我國目前的行政資源配置存在著匱乏與浪費并重的問題，即目前我國的行政資源配置未實現"帕累托最優"。"帕累托最優"是指一種資源分配狀態，在這種狀態下如果不使任何人情況變壞則不能再使某些人情況變好，意即目前的狀態是一種最優的選擇。從法律經濟學的角度看，對于行政司法活動而言，如果通過一種行政司法資源的配置，能夠使行為人獲益的同時不損害其他行為人的利益，那么這種配置和調整是合理的，當這種過程沒有進一步改進的必要時，行政訴訟效率處于最佳狀態，從而實現了行政司法資源配置的"帕累托最優"。與"帕累托最優"相對應的概念是"帕累托改進"，是指一次改變更夠至少有利于一個人，而不會對任何人造成傷害。對于我國目前的行政訴訟制度來說，顯然還存在通過重新配置行政資源來提高行政效率的必要性與可能性，存在"帕累托改進"的空間。

 

2、行政訴訟簡易程序--行政訴訟普通程序的替代正效應

 

根據經濟學中的替代效應，當某一物品的價格上升時，消費者傾向于用其他物品來替代變得較為昂貴的物品，從而最便宜的獲得滿足。行政司法資源的配置也存在類似的問題。與十年前相比，我國目前的行政審判資源并未得到增加，行政訴訟案件數量卻激增，審判資源缺乏與行政案件數量增加之間產生了嚴重的矛盾。不分類別一律采用合議制的普通程序顯然已不能滿足行政訴訟制度的需要。而適時的引入行政訴訟簡易程序，將一些案情簡單、事實清楚的案件從行政訴訟普通程序中分離出來，用簡易程序替代普通程序，可以使我國的司法資源得到更好的配置。

 

三、行政訴訟簡易程序的制度構建--以法律的機會成本為基礎

 

機會成本是經濟學上的概念，是指人們選擇一項行動而放棄的其他所有行動中的最大代價，或者資源投向一個用途而不得不放棄投向其他所有用途中的最大的用途。 法律的機會成本，也叫選擇成本。 當人們按照法律規定來選擇自己的行為時，必然存在"做什么"，"不做什么"的問題，從而意味著喪失了某種機會收益，承擔了相應的機會成本。一項合理的法律規范，從全社會的角度看，必須是守法收益大于守法成本，全社會守法的凈收益大于零。守法的機會成本高，法律必然難以實施。對于行政訴訟而言，如果法定程序設置的過于復雜，訴訟收益小于訴訟成本的話，則法律的機會成本過高，該項法律不是一項合理的法律。具體到行政訴訟簡易程序的設置上，則要確保該程序的簡約性與快捷性。對于案情簡單，適宜快捷審理的案件，如果行政訴訟審理周期長，審理過程繁瑣，則通過訴訟途徑尋求保護的機會成本會變高。此時，一部分權益受到侵害的主體可能選擇忍氣吞聲，放棄利益；而另一部分主體為了使自己的權益在最短時間內得到最快的保護，減少精力和財力的損耗，則往往會選擇上訪、圍攻政府等非正常途徑來解決問題。這種途徑即是當訴訟成本增加時，公民放棄司法救濟而選擇的負的司法替代品。負的司法替代品與整個社會的高效運轉和依法管理是格格不入的，當負的司法替代品增多時，社會必定會進入一個無序的狀態。

 

因此，行政訴訟簡易程序在設置的時候應盡量降低法律的機會成本。

 

1、便捷高效原則

 

波斯納認為："公正在法律中的第二個意義，就是效益。" 簡單的講，訴訟效益就是以最低的訴訟成本來取得最大的法律效益，實現訴訟目的。行政訴訟簡易程序在制度設計時必然也要體現效益這一要義，以降低行政訴訟法的機會成本。1）采取獨任審判方式。行政訴訟的獨任審判方式在設立上可以參照我國的民事和刑事訴訟簡易程序。針對案情簡單、權利義務關系明確或者訴訟標的額較小的案件可以由審判員一人獨任審判，庭審環節可以簡化和合并。在審判期限上獨任制審判的審理期限也要短于普通程序。對于可以當庭宣判的案件應該當庭宣布，以提高審判效率。2）采用靈活的送達方式。對于適用簡易程序的行政訴訟案件，在文書的送達方面也可以采取靈活的方式，只要能確保文書能有效送達，電話、短信、傳真等送達方式皆可運用。3）簡化訴訟程序。對于案情清晰明了，當事人雙方對法律事實方面爭議不大的案件，可以適當簡化訴訟程序。在開庭審理過程中，簡化法庭陳述、舉證、質證、辯論、最后陳述等環節，提高效率。

 

2、簡普分流原則

 

行政訴訟簡易程序的設置，可以使許多案情簡單、性質輕微的案件及時結案。但對于一些案情復雜、社會影響較大的行政訴訟案件，則仍應該適用普通程序，以達到"簡出效率，繁出精品"的效果。不論繁簡，而將所有案件一律機械適用普通程序或者簡易程序都是違背審判規律的。因此，對于行政訴訟一審案件，在立案時即應實現分流，根據案件的繁簡程度轉入普通程序或者簡易程序審理。根據最高人民法院發布的《通知》，適用行政訴訟簡易程序的案件范圍主要包括以下三類案件：第一，涉及財產金額較小，或者屬于行政機關當場做出決定的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強制等案件；第二，行政不作為案件；第三，當事人各方自愿選擇適用簡易程序，經人民法院審查同意的案件。

 

對于《通知》關于行政訴訟簡易程序案件范圍的規定，筆者認為對于社會影響力大的案件，即便是基本事實清楚、法律關系簡單、權利義務明確，亦不可適用簡易程序。行政案件往往涉及官民糾紛，其所造成的社會影響力一般要大于普通的民事案件，因此，對于已經或者可能產生較大社會影響力的案件，即便符合事實清楚、法律關系簡單、權利義務明確的規范要求，亦應采納普通程序，以防止在案件審理過程中出現行政干預行為或對案件定性不準確，造成不良影響。

 

同民事訴訟簡易程序一樣，行政訴訟簡易程序也存在與普通程序的轉換銜接問題。對于適用簡易程序進行審理的行政案件，如果在審理過程中發現該案件爭議較大、案情復雜，本身并不適合通過簡易程序進行審理，則法院必須將其轉化成普通程序。簡易程序轉換成普通程序后，勢必存在兩者之間的鏈接問題。筆者認為，對此也可以參照民事訴訟程序的轉化進行設計，通過延長舉證期限、審理期限、組成合議庭等方式確保行政訴訟當事人雙方的權利得以保障。

 

3、行政訴訟和解原則

 

行政和解是指行政主體和行政相對人，在第三方調解之下或者雙方在自愿合法的基礎上，針對行政爭議進行協商、相互讓步，從而均衡公共利益和個人利益，有效解決行政爭議的一種爭端解決方式。 本文所指的行政和解是指在行政訴訟過程中，行政主體及行政相對人達成協議，有效解決爭端的一種方式。盡管我國的行政訴訟法上沒有行政和解的規定，在理論上也存在"公權不可處分"、"行政意志優于私人意志"等觀點，但行政和解在實踐中大量存在。依法行政原則，亦非不可與契約自由原則相互調和。 實踐中，行政和解其實"潛伏"于行政訴訟的整個過程。

 

與行政訴訟普通程序相比，在行政訴訟簡易程序中進行行政和解具有天然的優越性。首先，采用行政訴訟簡易程序進行審理的案件主要是案情簡單、權利義務明確清晰的案件，可以避免行政主體與行政當事人之間通過行政和解協議損害第三方利益；其次，采用行政訴訟簡易程序進行審理的案件，當事人雙方之間的爭議不大，為行政和解協議的達成奠定了基礎；最后，適用行政訴訟簡易程序進行案件審理，步驟靈活簡捷、審理氛圍融洽，當事人之間的對峙情緒較弱，更有利于和解協議的達成。因此，在制度設計上，可以將行政和解制度納入到行政訴訟簡易程序中來，實現在立法上對該制度的認可。

 

當然，并不是所有適用行政訴訟簡易程序進行審理的案件都可以進行行政和解。行政機關與行政相對人之間進行和解主要存在于以下三類案件中。第一，涉及行政裁量權的案件。行政機關對其做出的具體行政行為有裁量權是進行行政和解的前提。因為，行政機關擁有一定的裁量權，其才可以在裁量權的范圍內與相對人進行和解，否則，極有可能因為其協議突破了其本身的權限而歸于無效；第二，行政契約類案件，行政契約本身就體現了協商、合意等行政民主精神，行政主體與相對人之間因為行政契約產生糾紛自然可以通過和解解決；第三，行政賠償、行政補償案件。根據法律規定，賠償、補償訴訟可以適用調解，則也可以適用行政和解。第四，行政不作為案件。行政不作為案件中，如果行政機關在行政訴訟過程中啟動了作為程序，而相對人在行政機關作為后亦不愿追究行政主體的不作為責任，主動撤訴，則雙方是以實際行動達成了和解。

 

四、結語

 

傳統法學習慣于將法律的目標固定于"公平"、"正義"，并認為追求效率勢必會影響到法律的公平、正義。隨著法律經濟學的發展，中國的司法理論界和實踐界也逐漸認識到效率也應該是法律的追求目標。根據科斯定理，所有的法律活動，包括立法及司法活動都要以資源的有效配置和利用為目的，這里的資源的有效配置和利用就是通常所講的法律效率。在行政訴訟過程中引入簡易程序是符合法律的效率目標的，也必然能更好的實現法律的公平正義。