提 要：《行政強制法》的出臺使我國的行政強制執行模式再次成為學界爭議的焦點。我國現行的行政強制執行模式是"雙主體的主輔論"，即"以申請人民法院強制執行為主，行政機關自己執行為輔"的制度。但此種模式的缺陷已逐漸凸顯，鑒于《行政強制法》所體現的"盡量擴大行政機關的行政強制執行權"的立法價值取向，筆者認為，可以突破法院對行政機關的執行申請進行裁定并負責具體執行的"裁執合一"模式，建立司法裁判、行政執行的"裁執分離"模式。

 

 

關鍵詞：行政強制執行  裁執分離  行政強制法 

 

 

行政強制法是一部旨在規范行政強制的設定和實施，保護公民、法人和其他組織的合法權益，促進和監督行政機關依法履行職責的一部重要法律。它的出臺是我國行政法治建設中的一件大事，具有里程碑式的意義。在學界，對于行政強制執行的模式之爭從未停息過，行政強制法再次肯定了行政和司法雙主體并行的"二元"強制執行模式，即"以申請人民法院強制執行為主，行政機關自己執行為輔。"

 

在司法權和行政權的博弈中，一直"難分伯仲"。新的《國有土地上房屋征收與補償條例》有一大"亮點"，即用"一元化"的司法強制執行模式取代行政和司法雙主體并行的"二元"強制執行模式。行政強制法又重新明確規定了行政自行強制和申請人民法院強制兩種類型，重回"二元"模式。或許是由于一方面，立法者擔心行政執法權的隨意濫用，會侵犯相對方的合法權益；另一方面，又出于對司法的居中裁判地位和執法效率的考量，導致行政強制執行的模式在學界備受爭議。

 

筆者認為，"一元"和"二元"模式都有它們與生俱來的缺陷，可以構建一種新的行政強制執行模式，即司法裁判、行政執行的"裁執分離"模式。

 

本文試通過對我國的行政強制執行模式的爭議、缺陷進行粗淺地分析，進而提出"裁執分離"模式，并對其內涵及價值意義進行分析。

 

 

一、   我國行政強制執行的模式之爭

 

 

長久以來，對于我國行政強制執行的模式之爭從未間斷過，學界主要有四種觀點：

 

第一種觀點主張采取德奧模式，即由行政機關實施行政強制執行權。在德奧模式中，行政機關才是行政強制執行唯一的請求者、確認者與執行者。德國學者認為，行政強制執行制度屬行政范疇，而非司法范疇，行政強制執行權理當歸屬于行政機關。如果將行政強制執行權交由法院行使，難免會使行政權喪失獨立性與完整性。行政強制執行是一種為國家所專有的公權力。行政機關可以自行實現其請求權及自行采取強制措施，無需法院或其他專門強制執行機關的參與。行政強制執行權依據行政強制執行法，獨立于司法執行權。

 

第二種觀點主張采取英美模式，即司法強制為主，并進一步擴大其強制執行權。美國在19世紀創立的違憲審查制度確立了"司法優先"、"法律支配"的觀念，司法權優于行政權，只有法院才可以對公民采取影響其基本權利的強制執行行為。當然，行政機關在下列特定的情況下也可以成為行政強制執行的主體：對負有繳納國稅義務財產的查封與扣押；對外國人驅逐出境；對妨害衛生的行為的排除；妨害安全秩序之排除。

 

第三種觀點主張采用目前我國現行的"雙主體的主輔論"模式（以申請人民法院強制執行為主，行政機關自己執行為輔的制度）。《關于〈中華人民共和國行政強制法（征求意見稿）〉的說明》對這一制度作了概括的總結，并給予了充分肯定的評價。

 

第四種觀點主張將我國現行的"雙主體的主輔論"模式轉變為"以行政機關自行強制執行為主，申請法院強制執行為輔"的雙軌制執行體制。此種觀點強化了行政機關的行政強制執法權，還權于行政機關。

 

筆者認為，第四種觀點的呼聲將會越來越高。《中華人民共和國行政訴訟法》第66條規定："公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。"新出臺的《中華人民共和國行政強制法》第二條第三款規定："行政強制執行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。"認真對比這兩個法條不難發現，前者強調的是"申請人民法院強制執行,"而后者強調的是"行政機關強制履行義務"。由此可見，立法者在立法過程中已體現出逐步強化行政機關的行政強制執行權的傾向。

 

 

二、"一元"司法強制執行模式和"二元"雙主體強制執行模式的缺陷

 

 

（一）"一元"司法強制執行模式的缺陷

 

新的《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的一元化司法強拆模式，體現了中國社會對法治的一種規范性期待。將"司法"而非"行政"建構為一種寄托法治公平正義的保護性制度設置，這無疑是法治觀念和制度設計上的一大進步。然而，這種一元化的司法強拆模式也不是沒有缺陷，在中國現在的社會條件下也必然面臨"生存性"挑戰。

 

1、有違法院的居中裁判者的角色定位

 

法院的定位是居中裁判者。讓本來擔任"裁判員"角色的法院擔任"運動員"，會使法院的司法權威受到極大的挑戰。同時，很有可能把因司法強拆所引發的一系列爭議、矛盾和利益沖突轉移到法院，法院作為權利救濟的最后一道屏障的地位和作用便難免受到質疑。再次，司法強拆將使法院頻繁地被推向圍繞拆遷而展開的復雜、劇烈利益博弈的風口浪尖，這種直接卷入激烈利益博弈的角色，對于法院中立、消極的角色無意也是一種挑戰，甚至加劇"司法行政化"色彩。

 

2、使法院難脫淪為政府的"拆遷辦"之嫌

 

一直以來，都在強調司法獨立。然而，"捆綁式"拆遷，司法很難真正做到獨立。不少地方的征地拆遷工作搞的是"整體聯動"，黨政一把手任總指揮，公檢法紀齊上陣任副總指揮，拆遷到哪里，公檢法就到哪里，公檢法在黨的統一指揮下行動。在地方的政治生態中，法院的意志和權威可能受到地方政府甚至黨政長官意志的制約。法院的權力和獨立性受到多種制度性擠壓，使法院難脫淪為政府的"拆遷辦"之嫌，使法院處于左右為難的尷尬處境。

 

3、大量的拆遷任務增加了法院的負累

 

法院負責行政強制執行的具體實施，雖然能在一定程度上防止行政權的濫用，但卻在業務量上大大增加了法院的壓力，使得法院不堪重負，而且影響了執行效率。司法實踐中，法院對于行政案件的處理實行的是審查和執行的分離。具體而言，由行政庭負責案件形式上的合法性審查，由執行庭負責強制執行。由于法院缺乏相應的人力、物力和財力，往往由行政庭分擔部分行政強制執行任務，法院甚至直接在行政機關設立"執行室"，法院與行政機關聯合執法，導致的結果是執行效率低下，加劇了執行難，使得本已十分有限的司法資源更加捉襟見肘，也使法院無法充分利用有限的資源行使其最本質的審判權。

 

（二）"二元"雙主體強制執行模式的缺陷

 

1、行政機關與法院的執行權劃分不清

 

我國現行的法律、法規對于行政機關與法院的行政強制執行權的配置缺乏明確、統一的標準。行政機關在何種情況下自行實施行政強制執行權，何種情況下申請人民法院行使無明確法律規定。盡管新的《行政強制法》規定："法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行。"即凡是法律沒有賦予行政機關行政強制執行權的就一律由法院行使。但這仍是一個原則性規定，這種具有很大不確定性的標準本身又沒有一種裁量判斷的客觀尺度和具有客觀、公正性的判斷主體，導致實際執行中出現諸多弊端。

 

2、行政機關擁有的非常有限的自行強制執行權大大降低了執行效率

 

我國現行的"以申請人民法院強制執行為主，行政機關自己執行為輔"的"雙主體的主輔論"模式，使得絕大部分的行政強制執行權在法院。據不完全統計，我國目前申請人民法院強制執行的數量占行政強制執行總數的70％，而行政機關自行強制執行的僅占5％左右。一方面，大量的行政案件的執行加大了本身就具有繁重審判任務的法院的執行壓力，影響了正常的司法審判活動；另一方面，此類非訴行政案件要事先經法院進行形式上的合法性審查，大大降低了執行效率，只能造成行政強制的"執"而不"行"，使得很難及時實現具體行政行為確定的義務，妨礙了行政職能的實現，也損害了行政機關的執法權威。

 

 

三、我國行政強制執行"裁執分離"模式的構建

 

盡管新的《行政強制法》對行政訴訟法以來的行政和司法雙主體并行的模式予以確認，但我國現行的"雙主體的主輔論"模式的缺陷日益凸顯。鑒于行政強制法所凸顯的還權于行政機關的傾向，筆者認為，應該突破法院對行政機關的執行申請進行裁定并負責具體執行的"裁執合一"模式，建立司法裁判、行政執行的"裁執分離"模式。

 

（一）"裁執分離"模式的內涵

 

具體指在行政機關發動強制執行權之前，由行政機關依法申請人民法院對其強制執行決定作出合法性審查，再由行政機關來擔任具體實施的工作。即將審查和執行職能在法院和行政機關之間重新分配，法院重新回歸居中裁判者的角色，只負責對行政強制執行決定的合法性進行審查，同時附帶對執行的內容和范圍進行確定，具體的執行則由行政機關負責實施。

 

（二）"裁執分離"模式的價值和意義

 

行政強制法的出臺使強制執行模式再次成為學界爭議的焦點，關于強制執行模式的改革，人們紛紛提出了不少主張。筆者認為，"裁執分離"模式對于完善現行行政強制執行模式，科學合理配置行政強制領域的權力具有重要意義。

 

1、"裁執分離"模式實現了還權于行政機關

 

行政權的屬性決定了行政機關行使行政強制執行權具有效益性和時效性。"裁執分離"模式能實現行政強制執行實施權向行政權的回歸。其實，《行政強制法》（草案）（三次審議稿）已確立過司法裁判、行政執行的"裁執分離"模式。在此模式下，法院基本退出了行政強制執行的具體實施。法院僅對金錢債權案件負責強制執行，其他的行政機關向法院申請強制執行的案件，法院只作形式上的合法性審查，作出裁定后交由行政機關委托其他組織執行。這樣，法院不再參與到具體的強制執行中，將大部分的行政強制執行權還于行政機關，從而保證行政決定能及時實現。

 

筆者認為，行政強制執行權向行政機關回歸的價值取向已逐步確立，對于新的《國有土地上房屋征收與補償條例》確立的"一元化"的"司法強制"的悖論破解，具有重要的啟示性意義。

 

2、"裁執分離"模式使得法院重歸居中裁判角色

 

"裁執分離"模式能將法院從繁重的強制執行實施中解放出來，重歸法院的居中裁判者的角色。法院的本質是行使審判權，法院行使行政強制執行權會致使其喪失司法權的裁判、中立秉性。同時，還會損害行政權的完整性、執行性和強制性，助長行政權對司法權的對抗。西方法諺云："無訴訟即無裁判，無訴求即無法官"。 一方面說明了司法的被動性特點，另一方面更說明了人們的"訴求"才是法官存在的基礎。一旦法官裁判的公正性受到人們的懷疑，一旦法院喪失了超然、中立的可貴品質，法院存在的根基和價值依據也會蕩然無存。"裁執分離"模式使這些問題迎刃而解，法院只對行政機關申請強制執行的案件行使審查權，可以重歸居中裁判角色。

 

3、"裁執分離"模式提高了行政強制執行效率

 

法院所擁有的人力、物力和財力等物質強制力量非常有限，執行數量龐大的非訴行政案件，不僅大大增加了執行負擔，而且使執行效率大打折扣。行政強制執行權是行政法中對公民與法人等施與的最具有物質強制性、壓迫性的一種權力。行政機關具有法院不可比擬的物質強制力量方面的優勢，由行政機關行使行政強制執行權能大大提高執行效率。以河北省政府法制辦提供的一份材料為例，該省申請法院強制執行的案件執行率不到30％，且這類案件的執行一般需要6至9個月甚至更長。相比而言，在公安、稅務等擁有行政強制執行權的部門，行政強制執行案件基本上都能執行。

 

四、小結

 

通過以上對我國現行行政強制執行模式的分析，司法裁判、行政執行的"裁執分離"模式不僅能強化法院對行政機關的監督與制約，防止行政權的濫用侵犯相對人的合法權益，更能消解法院既當"裁判員"又當"運動員"的尷尬，維護司法居中裁斷的地位。筆者認為，"裁執分離"模式是對行政強制執行領域制度資源優化配置的一次有意探索。

 

 

 

 

 

 

注釋：

 

1、朱新力:《外國行政強制法律制度》[M]. 北京：法律出版社，2003年版，第310頁。

 

2、楊玉良：《國外行政強制執行比較研究》，載《新疆石油教育學院學報》，2010年第1期。

 

3、楊建順：《關于行政執行權力配置的思考》，中國法院網，http:/www.chinacourt.org/html/article/200208/12/8517.shtml

 

4、楊建順：《論裁執分離的行政強制執行》，載《中國審判》，2011年第8期。

 

5、胡夏冰：《司法權性質與構成的分析》[M]. 北京：人民法院出版社，2003年版，第223頁。

 

6、陳新民：《公法學札記》[M]. 北京：中國政法大學出版社，2001年版，第187頁。

 

7、李立：《限制行政強制權不能因噎廢食》[N]. 法制日報，2006-2-15。