一、我國現行法規定行政強制措施的意義和存在的問題

 

我國現行法規定行政強制措施的形式有兩種，一種是各個領域的單行法律、法規和規章規定的形式。這種形式的規定，一般都不直接使用行政強制措施的名稱，而使用最能直觀地描述強制手段的語言和叫法，如強制約束、強制帶回、強制隔離、強制立即離境、扣留、查封、扣押、強制拆除，強行拍賣等等。這種形式的規定，既是為行政機關在行政執法過程中使用強制手段提供依據，又是對行政執法實踐的總結和對行政執法實踐需要的回應。這從一個側面說明，離行政執法實踐活動越近，對行政執法實際感知越深的法規和規章制定者，越容易規定行政強制措施，與此相反中央級國家機關規定行政強制措施相對比較審慎。

 

另一種是《行政訴訟法》、《行政復議法》（1990年頒布的《行政復議條例》也規定了行政強制措施）、《國家賠償法》、《立法法》以及《行政強制法》規定的形式。這種形式的規定，都是用行政強制措施概括地指稱單行法律、法規和規章規定的名稱不一的各種強制手段，如《行政訴訟法》第11條第1款第2項規定的"限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施"。《行政強制法》規定的"行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。"這種規定形式是對單行法規定的名稱不一，形態各異的行政強制手段的綜合概括，其初衷或目的是實現對單行法規定的這類強制性手段進行設定上的和復議、訴訟上的制約，并對其違法造成的損害后果進行國家賠償。

 

（一）行政強制措施的意義

 

第一、單行法律、法規和規章對強制性手段的規定或認可，在一定程度上適應了行政執法實踐的需要，也與加強行政執法的總體政策思路相吻合，并且符合強制實現法律的方式本身對力度的要求。從更廣泛的意義上分析，行政執法是實現法律內容的方式之一，行政執法者在執法過程中必須擁有足以排隊各種抵抗或妨礙的強制手段，否則，行政執法將不會形成任何權威，也無法實現行政執法預期的效果。從這個意義上說，單行規律賦予行政主體采取強制性手段的權力也是必須的。

 

第二，《行政訴訟法》、《行政復議法》、《國家賠償法》、《立法法》、《行政強制法》對行政強制措施的規定，使用名稱不一，形態各異的行政強制性手段，從屬性和特征上被統一到一類"行為"之中，并被置于"行政強制措施"名下，解決了理論上和方法上對該類強制性手段難以窮盡列舉的困難，也解決了列舉的煩瑣和不周延的問題。《行政訴訟法》等法律對行政強制措施的規定，還在一定程度上填補了各單行法律，法規，規章重授權，疏監督的漏洞，將這類強制性手段置于復議機關和人民法院的經常性監督之下。

 

第三，單行法律，法規和規章的規定，與《行政訴訟法》、《行政復議法》、《國家賠償法》、《立法法》及《行政強制法》的規定相結合，使顯得散亂的眾多強制性手段有了明確的類別歸屬，也使《行政訴訟法》等法律概括、統合的行政強制措施有現實的依托。兩種規定的結合，在一定程度上產生了相得益彰的效果。

 

（二）行政強制措施存在的問題

 

第一，《行政訴訟法》等法律規定的行政強制措施是作為具體強制措施的實際所指應是行政機關"對有關對象的人身、財產和行為自由加以暫時性限制，并使其保持一定狀態的手段" ，這種強制性手段源于法律、法規和規章的規定，"它或者服務于行政違法案件的查處，或者服務于行政強制執行的實現，或者服務于法律、法規規定需要即時強制的狀態，也可能為其他種類的具體行政行為服務。" 。正是這種強制性手段的服務性，使其容易與其他具體行政行為相混淆，因為在許多時候，這種強制性手段及其使用是某一特定具體行政行為完整過程的組成部分。從作為方式，方法的強制性手段，到對眾多強制性手段概括和統合的行政強制措施，是如何實現從方法，手段到具體行政行為的轉化的？現有法律規定和現有理論的解說都存在難以自圓其說的問題，這也是在行政強制措施問題上存在眾多分歧的重要原因之一。

 

第二，既然行政強制措施是對眾多行政強制性方法、手段的概括和統合，那么，從邏輯上講，行政強制措施應該是對眾多強制性方法、手段的概念抽象。對強制性方法、手段抽象概括而成的概念--行政強制措施，同被抽象概括的實務原型--強制性方法、手段，在根本屬性上應該是同一的，如果不同一，就犯了邏輯錯誤。學界存在的關于行政強制措施不包括行政強制執行措施的認識 ，與上述邏輯環節上的處理不當有關，我國理論界和實務界在行政強制措施問題上存在原模糊認識也或多或少與此有關。

 

第三，單行法律、法規和規章規定強制性方法或手段，多數重授權，疏規范和監督。《行政訴訟法》等法律規定行政強制措施重事后監督或救濟，而對采取行政強制措施過程中的實體條件和程序條件建設，通常是鞭長莫及。這就使二者的銜接常常出現問題：法院審理以行政強制措施為訴訟標的案件，常常因為缺少實體標準和程序標準而難以作出判決，這就給加快有關行政強制措施的立法提出了非常現實的要求。

 

二、行政強制措施的可訴性研究

 

根據我國《行政訴訟法》第11條的規定，行政強制措施屬于法院受理行政案件范圍內的具體行政行為。從表面上看《行政訴訟法》的規定已解決了行政強制措施的可訴性問題，給人的印象也是，相對人對任何行政強制措施不服都可以向法院提起行政訴訟。其實，行政強制措施的可訴性問題并沒有這么簡單。

 

對行政強制措施的可訴性問題，我國學界因對行政強制措施范圍理解的不同而存在不同的觀點：一種觀點把行政機關采取的預防性、制止性、保全性、執行性強制措施及即時性強制措施，統統歸入行政強制措施的范圍，并且認為所有上述行政強制措施都具有可訴性 。另一種觀點首先把行政強制措施劃分為預防性措施、制止性措施和執行性措施，其中預防性措施和制止性措施具有可訴性，而執行性措施與行政強制執行無別，是一種執行行為，故不具有可訴性 。還有一種觀點認為，《行政訴訟法》規定的"行政強制措施并不是指行政機關的行政強制執行措施，行政強制執行措施與行政強制措施比較相似，但兩者并非同一概念。事實上因對行政強制執行措施不服而提起行政訴訟可以分兩種情況：第一種情況是，如果行政強制措施所實現的完全是原某項具體行政行為所確定的義務，而未導致產生新持義務，那么，該行政強制執行措施只是原某項具體行政行為的一個有機組成部分，即具體行政行為的執行部分，相對人對這種行政強制執行措施不服不能向法院提起行政訴訟；第二種情況是，如果行政強制執行措施在實現原某項具體行政行為所確定義務的同時，又導致形成了新的義務，那么就新的義務部分而言，該行政強制執行措施就是一項新的具體行政行為。相對人不服，可以單獨對其提起行政訴訟" 。

 

上述三種觀點對本書所講的一般性行政強制措施和即時性行政強制措施具有可訴性的認識是一致的，其分歧點集中于行政強制執行措施是否具有可訴性上。對此，第一種觀點認為可訴，第二種觀點認為不可訴，第三種觀點認為胡的可訴，有的不可訴，可訴與不可訴由行政強制執行措施是否為相對人增設了新的義務決定。

 

行政強制措施的獨立性和成熟性，是指行政強制措施作為一個獨立的具體行政行為是否已經成立，而行政強制措施的采取是否影響或可能影響行政相對人的合法權益 。從一般意義上講，具有獨立性和成熟性，并影響或可能影響行政相對人權益的行政強制措施，就具有可訴性。具體講，需要區別不同形態的行政強制措施，并分別加以分析。

 

就行政即時強制措施而言，由于它是一個獨立的、實實在在的處置相對人權益的斷然行動，實施終了的行政即時強制具有獨立性、完整性和成熟性，顯然也同行政相對人有利害關系。因此它具有可訴性。

 

與一般性行政強制不同，行政強制執行措施是以行政主體預先為相對人設定義務的具體行政行為的存在為前提的，在相對人不發行具體行政行為確定的義務并超過自行履行的法定期限，又未產生延能動具體行政行為效力的法定情形時，有自行強制執行權的行政主體采取的強制相對人履行義務的強制措施。行政強制執行措施的采取純粹是為了具體行政行為內容的實現。從與相對人權益的關系考察，行政強制執行措施的采取也有兩種效果：一種效果是，行政強制執行措施的采取并不增加或減少相對人的權益，也不增加或減少相對人的義務，即不對相對人權益產生損害后果。因此這種行政強制執行措施不具有可訴性。另一種效果是，行政強制招待措施的采取，是通過為相對人增加義務的"制裁性"方式，來實現相對人履行義務的督促，并期待義務內容的實現。綜上所述，行政強制措施是一個范圍較寬廣的概括性、包容性概念。因適用場合和所追求目標的不同，在現行法上的名稱和實際存在的形態有很大差異。行政強制措施是可訴性具體行政行為，但并不是每種行政強制措施都具有可訴性。一個特定的行政強制措施是否具有可訴性取決于它是否為一個獨立、完整和已經成立的具體行政行為，也取決于它與相對人權益的關系。這需要我們大家進一步的繼續研究。