行政強制法是一部旨在規范行政強制的設定和實施，保護公民、法人和其他組織的合法權益，促進和監督行政機關依法履行職責的一部重要法律。自1999年行政強制法進入立法者視野之時刻起，幾經提交全國人大常委會審議，歷時十二年，終于"千呼萬喚始出來"。它的出臺是我國行政法治建設中的一件大事，對于促進依法行政和法治政府建設，培育和弘揚社會主義法治精神，保障公民、法人和其他組織的合法權益，具有十分重要的意義。

 

作為"行政法典三部曲"之一，行政強制法既是一部規范政府權力的法律，同時也是一部保護公民權利的法律。毋庸置疑，行政權和公眾權益的博弈導致了行政強制法的立法過程如此曲折多變。令人欣慰的是，行政強制法注重兼顧公民權利和行政權力，對行政強制權規范和保障并舉，并凸顯對公民權利的保護。本文試從行政強制法確立的適當、教育和強制相結合原則及體現的以人為本、執法為民理念進行粗淺地分析，強調行政強制法是一部凸顯保護公民權利的法律。

 

一、      確立了行政強制適當性原則

 

（一）適當性原則的內涵

 

適當性原則是行政法領域中的一項普遍原則，在行政強制領域中，也稱比例原則、"法益衡量原則"。最常見的描述是指權力的行使，雖是達成目的所必須的，但是不可給予人民超過目的之價值的侵害。 有學者描述為："行政機關執行職務時，面對多數可選擇之處置，應就方法與目的關系權衡更有利者而為之。" 其要求行政機關為了達到預期的目的而采取的限制手段的強度，不得與達成目的的需要程度不成比例。即因該限制手段所造成的侵害，不得逾越所欲追求目的而獲致之利益。 換句話說，所采取的干涉方法必須是可達目的的方法，該方法所附帶產生的不利益，必須是所有方法中最小的，該方法所達成的利益必須大于所造成的不利。

 

一言以蔽之，所謂適當性原則，是指行政機關在可以采用多種方式實現某一行政目的的情況下，應當采用對當事人權益損害最小的方式，這樣做才是適當和合理的。

 

（二）適當性原則的具體規定

 

《行政強制法》第五條規定："行政強制的設定和實施，應當適當。采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制。"本條明確規定了行政強制適當性原則。

 

此外，《行政強制法》對適當性原則的適用在其他條款中亦作了比較明確地規定，具體而言：

 

一是情節輕微的，能不實施就不實施。第十六條規定，違法行為情節顯著輕微或者沒有明顯社會危害的，可以不采取行政強制措施。第三十九條規定，對沒有明顯社會危害，涉案財物數量較少，當事人確無能力履行，中止執行滿三年未恢復執行的，行政機關不再執行。同時，本條第二款規定當事人不依法履行行政決定時，應當優先使用非強制手段。

 

二是查封、扣押、凍結的財物價值應當適當。第二十三條規定，查封、扣押的限于涉案的場所、設施或者財物，不得查封、扣押與違法行為無關的場所、設施或者財物；不得查封、扣押公民個人及其所撫養家屬的生活必需品。第二十九條規定，凍結存款、匯款的數額應當與違法行為涉及的金額相當。

 

三是行政機關在依法強制執行時，所選擇的強制手段應當適當。首先應當優先使用間接強制手段，包括代履行和執行法罰。在代履行和執行罰無法實現行政目的時，才適用直接強制執行。在實施直接強制執行時，也應當遵循適當性原則，選擇適當的強制手段。

 

根據適當性原則，在強制手段和非強制手段都能達到行政管理目的時，應當采用非強制手段，不得采用強制手段；在實施強制手段時，在達到行政目的的前提下，應當采用對當事人損害最小的措施。該原則要求行政執法機關在行政管理過程中，應當慎用行政強制，選擇對當事人權益損害最小的行政強制執行方式。行政強制法并沒有對直接強制執行的手段作出統一規定，多種強制手段都可以實現行政目的的，行政機關應當選擇對當事人損害最小的方式。

 

二、      確立了教育與強制相結合的原則

 

（一）   法律的教育與強制作用

 

法的作用可以分為規范作用與社會作用兩類。法律的規范作用根據其作用的具體對象、主體范圍和方式的不同，可以分為：指引作用、評價作用、預測作用、強制作用和教育作用。

 

法律的教育作用表現在：通過法律的實施，法律規范對人們今后的行為發生直接或間接的誘導影響。這種作用的對象是社會一般成員的行為。法律的強制作用表現在：法律為保障自己得以充分實現，運用國家強制力制裁、懲罰違法行為。法律的強制作用是任何法律都不可或缺的一種重要作用，是法律的其他作用的保證。

 

（二）教育與強制相結合的原則的具體規定

 

《行政強制法》第五條明確規定："實施行政強制，應當堅持教育與強制相結合。" 此外，教育與強制相結合的原則還體現在本法許多其它具體規定中。如違法行為情節顯著輕微或者沒有明顯社會危害的，可以不采取行政強制措施。行政機關作出強制執行決定前，應當事先催告當事人履行義務。催告應當以書面形式作出。經催告，當事人履行行政決定的，不再實施強制執行。行政機關申請人民法院強制執行前，應當催告當事人履行義務。實施行政強制執行，行政機關可以在不損害公共利益和他人合法權益的情況下，與當事人達成執行協議。執行協議應當履行，當事人不履行執行協議的，行政機關應當恢復強制執行。

 

（三）教育與強制相結合的原則的意義

 

筆者認為，教育與強制相結合的原則對于限制、規范、約束行政權力的行使，更好地保障公民、法人和其他組織的合法權益具有重要的意義。

 

行政強制立法的目的不是強化行政強制，而是減少行政強制。正因為法律具有教育與強制的作用，行政強制法在程序設計上，必須始終貫徹教育與強制相結合的原則。教育和強制這兩項手段看似一柔一剛，截然不同，但在法律范疇中，在將法律規定轉化為人們行為規范的目標下，兩者卻是相互促進、高度統一的。強制不是目的，教育和引導才是目的。要維護法的尊嚴，制止違法行為，必須堅持教育與強制相結合的原則。否則，搞"不教而誅"，就會適得其反。《行政強制法》的規范對象是行政強制，強調勸導、教育不僅符合立法規律，也是必要的。只有將強制與教育相結合、結合好，才能使人民群眾認同、接受、自覺遵守《行政強制法》的規定，才能使強制有權威、起實效，才能促進社會和諧而不是破壞和諧氛圍。

 

三、      體現了以人為本、執法為民的理念

 

2011年1月10日，胡錦濤同志在十七屆中央紀委六次全會上發表重要講話，強調深入貫徹落實以人為本、執政為民理念。必須進一步把以人為本、執政為民貫徹落實到黨和國家全部工作中，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益，始終保持同人民群眾的血肉聯系。

 

行政機關作為國家政策和法律的執行者及實施者，在行政強制領域理當體現以人為本、執法為民的理念，唯此才能遏制行政強制"亂"、"濫"和"軟"的問題，從而有效保護老百姓的合法權益，建立和諧的官民關系。

 

（一）實施限制人身自由強制措施的具體規定

 

《行政強制法》第十八、十九和二十條就實施限制人身自由強制措施的程序作出了明確具體的規定。諸如實施行政強制措施前須向行政機關負責人報告并經批準；由兩名以上行政執法人員實施；出示執法身份證件；通知當事人到場；當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑；聽取當事人的陳述和申辯；制作現場筆錄和在現場筆錄上簽名蓋章；情況緊急的應當在二十四小時內報告并補辦批準手續；實施限制人身自由強制措施不得超過法定期限；實施行政強制措施的目的已經達到或者條件已經消失的，應當立即解除，不得拖延。

 

人身自由是憲法保障的公民的基本權利，依法享有人身自由是公民得以行使其他各項權利的前提和基礎。隨著近年來立法進程的加快，設定限制公民人身自由的行政強制措施日益增多，但其實施程序和制約機制卻顯得過于簡單、薄弱。根據《行政強制法》第九條、第十條的規定，限制人身自由的行政強制措施只能由法律規定。《立法法》第八條、第九條也規定，限制人身自由的強制措施只能制定法律。

 

（二）關于查封、扣押對象的具體規定

 

《行政強制法》第二十三條對查封、扣押的對象規定了"三個不得"的限制：一是不得查封、扣押與違法行為無關的場所、設施或者財物，二是不得查封、扣押公民個人及其所扶養家屬的生活必需品，三是不得重復查封已被其他國家機關依法查封的場所、設施或者財務。

 

實施查封、扣押，既要達到維護正常行政管理秩序的目的，也要注重公民、法人和其他組織權益的保護。因此，實施查封、扣押，必須在必要的限度內。查封、扣押的對象應限定于為實現制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等行政管理目的必須要查封、扣押的場所、設施或者財物。

 

（三）關于文明執法的具體規定

 

《行政強制法》第四十三條規定，不得在夜間或者法定節假日執行；不得采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行行政決定。第六十一條規定，違反本法規定，在夜間或者法定節假日實施行政強制執行的，或者對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定的，行政機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

 

行政機關文明執法是依法行政的應有之義。文明執法的基本要求是規范化，科學化，人性化。行政機關應當秉持以人為本、依法行政、執政為民的理念，充分尊重當事人的合法權益，嚴格遵循法律規定的程序，自我約束，盡可能避免行政強制"暴力"的一面，避免激化對立情緒，引發社會矛盾。不文明的執法行為會損害行政機關的威信和形象。如某些執行人員夜間"突襲"；而對于一些"釘子戶"，有的采取斷水、斷電的方式強迫當事人履行義務，嚴重影響了當事人的基本生活。這些現象之所以不時發生，是因為有的執法人員對"強制"的錯誤理解，把"強制"和嚴苛的行政行為劃等號。事實上，"以人為本"應是"強制"的基礎。行政強制執行代表的是公權力，維護的是公共利益，而被執行者也依法享有自己的合法權利，應該予以尊重。

 

（四）關于執行回轉的具體規定

 

《行政強制法》第四十一條明確規定："在執行中或者執行完畢后，據以執行的行政決定被撤銷、變更，或者執行錯誤的，應當恢復原狀或者退還財物；不能恢復原狀或者退還財物的，依法給予賠償。"

 

執行回轉制度是一項錯誤彌補制度，是指在執行中或者執行完畢后，據以執行的行政決定被撤銷、變更，或者執行錯誤的，行政機關對已被執行的財產重新恢復到執行程序開始前狀態的執行制度。第四十一條規定執行回轉制度，主要考慮以下三個方面：一是維護被執行人的合法權益，恢復到執行程序開始前的狀況，實現平等保護。二是規范行政機關的強制執行行為，促進其合法正當地行使強制執行權。三是體現"有錯必糾"原則，實現真正意義上的公平公正。

 

四、結語

 

不難看出，《行政強制法》凸顯對公民合法權益的保護，彰顯了人文關懷。對于破解行政強制"亂"、"濫"和"軟"等突出問題，提高行政管理效能和公共服務水平，樹立良好政府形象，加快建設法治政府具有重要意義。當然，法律的生命力在于實施。生效的法律必須不折不扣地執行，這也是法治的題中應有之義。書面的承諾要得到有效兌現，必須從嚴格遵守與實施做起。