【摘要】：近幾年來，我國環境污染情況嚴重，已威脅到廣大社會公眾的身體健康和生命安全，阻礙了我國社會主義市場經濟健康發展、影響了社會主義社會和諧穩定。傳統的環境訴訟與環保行政機關的管理已經無法勝任保護環境公益的任務，因此環境公益訴訟的建立與完善成為了法學界的熱點問題。但由于我國在法律法規及相關政策上沒有明確環境公益訴訟的地位，環境公益訴訟在我國的發展遭遇了眾多困境亟待解決。我們可以從環境公益訴訟遭遇的困境中找尋出適合其在我國發展的出路，從而更好地救濟環境污染的受害方。

 

【關鍵詞】：環境污染；環境公益訴訟；環境權；困境；出路

 

近幾年來，我國的經濟建設取得了重大成就，但環境污染和破壞問題卻日益嚴重，這種情況極大程度地制約了我國的可持續發展，激發了社會對于環境公益訴訟制度建立與完善的需求。目前，我國的環境公益訴訟的發展遭遇了一系列困境，建立健全環境公益訴訟成為了環境司法的首要問題。

 

一、環境公益訴訟概況及現狀

 

環境公益訴訟相對于環境私益訴訟而言，是一種新型權益救濟手段，二者代表了不同的利益。環境公益訴訟"指按環境法或其它法律法規的規定，有原告起訴資格的無直接利害關系人，包括公民、企事業單位、社會團體、國家機關，當環境作為一種公益受到直接與間接的侵害或有侵害之虞時，為維護環境公共利益而向法院提起民事或行政訴訟的制度" 。根據環境致害主體的不同，環境公益訴訟可以分為環境民事公益訴訟以及環境行政公益訴訟兩種類型。

 

鑒于環境公益具有共同善、自然人獨立享受等特點，環境公益訴訟的特點可以歸納為：原告范圍的廣泛性、訴訟目的的特定性（維護環境公共利益）、較強的專業性及技術性、救濟內容的預防性以及訴訟裁判效力適用范圍的擴張性。

 

古羅馬時期最早出現了公益訴訟，當時的羅馬法把訴訟分為了公益訴訟與私益訴訟。20世紀，隨著工業化的不斷推進，西方社會由自由資本主義進入壟斷資本主義時期，公益訴訟受到了廣泛關注。美國的《清潔空氣法》首次確定了環境公益訴訟制度，賦予所有公民提起公益訴訟的權利。在這之后，許多國家都相繼制定了環境公益訴訟制度，英國建立了由公共衛生監察員代表公眾利益進行環境訴訟的制度。在日本，通過判例承認了日照權、眺望權、景觀權等具體的環境權。根據《瑞典環境保護法》，對于任何有害于環境的行為，不論是已經發生的或者即將發生的，都可以向法院提起訴訟 。

 

我國現行法律欠缺對環境公益保護應有的重視，沒有可操作性的規定。僅僅在刑事訴訟法里規定了起訴主體，除由檢察機關代表國家對危害國家社會公共利益的行為提起訴訟外，民事、行政訴訟中均未提及 。《環境保護法》第6條規定："一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。"該條文看似規定環境公益訴訟，實際上卻沒有任何相應措施去實行，簡直可以算"一紙空文"了。現階段我國對于環境污染的限制停留在行政處罰的層面，面對紛繁復雜的環境問題以及龐大的環境污染損失只能是杯水車薪。環境污染的受害居民往往通過民事訴訟解決環境污染損害問題，其他個人以及團體受制于原告資格限制而不能"伸張正義"。這樣的現狀令人擔憂也亟待完善。

 

二、環境公益訴訟遭遇的困境

 

楊立新曾經指出"按照現行法律，對于環境污染事件，只有極少數人享有起訴權，或者任何公民、法人對這種違法行為均無起訴權。即便是有的受害人依法具有原告資格，也常常由于訴諸法律主張權利對他來說可能是很不經濟的，或者因為受害人多，誰也不愿意付出代價讓別人搭便車等原因而無人起訴。因此，在設計法律程序時，應當設定代表公共利益的法律主體。" 當前保護環境公共利益的需要以及行政手段的不足都顯示了環境公益訴訟的必要性，然而現階段，我國發展環境公益訴訟遭遇了如下各種困境：

 

（一）理論基礎和制度方面的困境：

 

環境公益訴訟的基礎在于國家對環境權的確認，實施環境公益訴訟是環境權的內在要求，兩者相輔相成，但在我國的立法體系中，對于環境權的確認存在嚴重缺失 。環境權的缺失致使環境公益訴訟喪失了保護的對象，環境權一日沒有法定化，構建環境公益訴訟制度就如同"水中撈月"，沒有理論基礎，如何建立發展？根本法、實體法和程序法上對于環境權的模糊規定均對環境公益訴訟起了限制作用，現行的立法體系在一定程度上阻礙了環境公益訴訟的發展。同時，我國現行法律中也缺乏對于環境公益訴訟管轄、審級的規定、鑒定和評估的制度，這使得環境公益訴訟由于相關制度方面的缺失而裹足不前，發展遲緩。

 

（二）證據方面的困境：

 

環境公益訴訟中，大部分的環境專業鑒定和檢測均由環境保護部門做出，從證據法的角度來看，環境保護行政部門作為環境公益訴訟原告具有取證上的優勢和證據規則上的不利之處 。同時由于環境訴訟的專業性、科學技術的不確定性等因素以及環境侵權的潛在性與隱蔽性導致其公益訴訟難度大大增加，環境保護行政部門作為原告要完全把握訴訟中的專業技術問題都可能性甚微，其他部門和公眾作為環境公益訴訟原告取證則更加困難，在技術層面和經濟層面面臨的困境更大。與此同時，因果關系推定的難度、舉證責任的模糊不清與欠缺規定更是使得環境公益訴訟可操作性下降。

 

（三）原告方面的困境：

 

中國現行法律法規環境訴訟原告方面做了諸多的限制：《民事訴訟法》第108條規定："原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。"《民事訴訟法》第l5條規定："機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位和個人向人民法院起訴。"這兩條表明原告只能是有直接利害關系的個人與組織，其他人或者組織的"支持"沒有明確細化，導致了公眾與組織發起公益訴訟十分困難。《行政訴訟法》第2條規定："公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。"第4l條第1項規定："原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。"《環境保護法》第6條規定："一切單位和個人都有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。"這些法條也都表明我國沒有明確肯定環境公益訴訟，對于環境訴訟的原告持保守的態度，這使得環境公益訴訟在我國舉步維艱。

 

不少學者提出，我國環境訴訟要放寬原告限制，學習外國的相關經驗，賦予公眾、非政府組織、檢察機關以環境公益訴訟原告資格，但是這樣放寬資格也不代表完全解決問題。

 

首先是公眾方面，中國民眾目前的環境意識明顯偏低且依賴性較強 。由于環境保護的整體性和利益的擴散性，很多人都由于訴訟成本高、難度大等因素而企圖"搭便車"，很多受害者都不愿意發動訴訟來維護自身利益，更何況其他民眾？希望公眾站出來維持正義恐怕還需要多做公民思想工作。

 

其次是NGO方面。眾所周知，我國的非政府組織一直處于發展不均衡狀態。政府發起成立的環保NGO在數量以及資金方面與草根環保NGO相比具有壓倒性優勢。很多環保NGO依附于政府，而有時很多環境問題往往是由于地方政府片面追求經濟所導致的，這種情況下環保NGO由于對政府的依賴而不可能對其提起訴訟。其作為環境公益訴訟原告的獨立性大打折扣，寄希望于環保NGO能夠"伸張環境正義"，可能還需要很長一段時間。

 

最后是檢察機關方面。不少人覺得檢察機關既有維護公益的義務又有專業和資金的優勢，可以很好地發起環境公益訴訟，但是我國并非是三權分立國家，檢察機關作為司法機關行使刑事方面公訴和法律監督職能，其作為環境公益訴訟原告有很多不利之處例如造成職責越位、控辯力量不對等、檢察機關與法院以及行政機關的關系和定位混亂等情況；再加上程序法上對于檢察機關的頗多限制，例如檢察機關不能調解、和解等，檢察機關要勝任環境公益訴訟原告，還需要國家在機構職能設定和制度建立方面給予支持。

 

（四）訴訟成本和訴訟時效的困境：

 

環境公益訴訟屬于一種高成本的訴訟，涉案價值高、涉案范圍廣 ，但現行法律卻沒有明確環境公益訴訟費用的承擔，高額的環境公益訴訟成本容易打擊人們的積極性，成為環境公益訴訟發展壯大的一大阻礙。根據民法規定，環境污染的訴訟時效是三年，然而環境污染往往具有緩慢性，有的甚至要經歷幾十年才突顯出來，目前的訴訟時效不利于環境公益訴訟的有效提起，環境公益訴訟在成本和時效方面顯得有些"力不從心"。

 

三、環境公益訴訟的出路分析：

 

雖然環境公益訴訟在我國遭遇了一系列的困境，但仍然具有相對強大的可行性。首先是政策方面，保護環境這一基本國策以及可持續發展的政策目標賦予了環境公益訴訟存在的必要性；其次是法律方面，我國目前法律雖然沒有明確規定公民、組織有提起環境公益訴訟的權利，但在憲法、基本法和一些單行法規中均規定了單位和個人對環境損害的檢舉權和控告權，這些規定可以被認為足環境公益訴訟存在的法律依據 ；最后是司法實踐方面，目前我國已經出現了帶有環境公益訴訟性質的判例，例如2005年的保護松花江公益訴訟以及2007年的保護石榴崗河公益訴訟等，同時我國當前法官整體素質已經得到了明顯的提高，這都為我國建立環境公益訴訟制度提供了條件。然而我國要建立健全環境公益訴訟，從困境中找尋出路還應當注重如下幾個方面：

 

（一）建立環境公益訴訟理論基礎以及相關制度

 

我國要建立健全環境公益訴訟，當務之急是為其建立理論基礎，讓環境公益訴訟有立足的根本。因此，我國應當建立完善環境權以及新訴權理論。環境權源于公共信托理論，該理論認為：水、空氣等人類生活須臾不離的環境要素不是無主物，而是全體國民的共有財產，國民為了管理他們的共有財產可委托政府管理。此時國民與政府之間為委托人和受托人的關系，政府應當為全休國民包括當代美國人及子孫后代管理好這個財產．未經委托人許可，政府不得自行處理這些財產 ；新訴權理論則是擴大了利益的范圍，使得訴的利益不僅包括現有利益也包括將得利益。這些理論為任何公民行使環境權提供了條件，為環境公益訴訟奠定了理論基礎。

 

同時我國也需要盡快制定環境公益訴訟的配套制度，建立多元標準合理地配置舉證責任例如吸收借鑒國外的危險領域標準、蓋然性標準、間接證明途徑等，明確鑒定和評估的標準等，增加環境公益訴訟的可操作性。

 

（二）構建完善的原告范圍

 

我國應當盡快立法擴大環境公益訴訟的原告范圍，通過對國外環境公益訴訟制度的借鑒，我們可以把環境公益訴訟的原告類型擴大為：公民個人、環保NGO、檢察機關，但是鑒于上節所述這三者的缺陷，我們在擴大范圍的同時應當完善這三類主體：對于公民個人而言，可以考慮通過普及環保意識以及降低訴訟費用和減輕舉證責任的方法來激勵公民訴訟的積極性，畢竟基于環境權理論，公民應當最有希望成為環境公益訴訟的"主力軍"；對于環保NGO而言，我們可以借鑒德國的做法，僅賦予部分有能力的環保NGO公益訴訟原告資格，這些NGO必須是非營利且長期致力于環境保護的組織并且優先考慮草根環保NGO，政府通過官方承認這些組織，擴大它們的知名度，也便于環保NGO擴展資金來源途徑；對于檢察機關而言，應當對其作為環境公益訴訟原告作一定的限制，首先是范圍的限制，檢察機關應當有訴訟主當事人和從當事人之分，對于涉及國家和社會利益的環境公益訴訟，檢察機關是訴訟主當事人，履行原告的權利和義務，對于涉及公民個人的環境公益訴訟，檢察機關可以作為從當事人，在訴訟中提出意見，輔助公民更好地訴訟；其次是處分權的限制，檢察機關在環境公益訴訟中不可以隨意調解、和解、撤訴；最后是，為了環境公益訴訟中控辯雙方的平等性，檢察機關必須有承擔敗訴的可能性。

 

環境公益訴訟中的原告資格不僅應當完善和適當限制，更應當建立多元制的訴訟模式，先由公民個人提起訴訟，環保NGO承擔輔助訴訟的功能，最后由檢察機關作為訴訟補充當事人，這樣的模式既保證了公民成為原告"主力軍"，又適當地減輕了檢察機關的工作和社會責任。

 

（三）建立合理的訴訟費用制度和時效制度

 

訴訟成本很大程度上抑制了環境公益訴訟原告的積極性，為了解決這個問題，我國應當建立合理的訴訟費用制度，從費用的收取和轉嫁兩個方面考慮。費用收取方面，可以適當降低訴訟門檻，根據不同的訴訟主體制定不同的制度，例如如果是檢察機關作為原告，則可以依照"敗訴者承擔訴訟費用"的方式；如果是公民個人作為原告，則需要綜合考慮各方受益情況來分擔訴訟費用；費用轉嫁方面，可以考慮建立相應的環保基金或者設立環境保險來轉嫁巨額賠償風險，保證社會的穩定。

 

訴訟時效方面則可以適當地延長，延長的程度應當視環境公益訴訟原告類型的不同而不同，對于普通公民和環保NGO，訴訟時效應當適當延長，可以考慮延至10年，最長不超過30年，這個延長的幅度要低于檢察機關作為原告的環境公益訴訟，這是由于檢察機關代表了國家和社會環境公益，如果受訴訟時效過短的限制，造成損害的程度和范圍會大大超過一般的個人訴訟。

 

（四）證據方面引入專家輔助制度

 

環境侵權救濟的特殊性決定了專家意見在環境訴訟中具有重要作用 ，原告被告舉證、質證過程以及法官裁斷都需要有專家的輔助指導，促進法官判案的科學性以及平衡訴訟雙方的力量。在證據方面引入專家輔助制度可以很好的幫助弱勢群體解決舉證難、敗訴風險大的困難，更好的鼓勵更多人提起環境公益訴訟，選擇法律武器保護受侵害的環境權。

 

四、結語：

 

梁慧星教授認為：損害社會公共利益的行為最終是要損害個人的利益，公共利益與個人利益有著天然的聯系。環境被污染，損害的不僅是個人利益，也是社會共同利益。為此，我國應建立完善環境公益訴訟的立法，從環境公益訴訟的困境中找尋出路，建立適合中國發展的訴訟原告制度，使得民主與法制的精神能夠在環境侵害的救濟中得進一步的體現。

 

 

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