政府法治建設(shè)始于改革開放并伴隨著整個改革開放過程。一方面，其為改革開放的順利進(jìn)行提供了最有效的保障；另一方面，不斷推進(jìn)政府法治建設(shè)也是改革開放不斷深入的題中之義。目前，中國已進(jìn)入社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，進(jìn)一步推進(jìn)政府法治建設(shè)是有效應(yīng)對整個轉(zhuǎn)型期不斷涌現(xiàn)的新情況、新問題的重要方式。人民法院在案件審理基礎(chǔ)上提出的行政性司法建議則為政府法治建設(shè)的推進(jìn)提供了一劑良藥，成為政府法治化道路的助推器。

 

一、行政性司法建議的概念辨析及特征

 

行政性司法建議不同于行政審判中的司法建議，兩者之間的區(qū)別在于其所依據(jù)的劃分標(biāo)準(zhǔn)不同。行政審判中的司法建議所依存的根據(jù)是訴訟形態(tài)，即將發(fā)生在行政訴訟中的司法建議界定為行政審判中的司法建議。而行政性司法建議依存的根據(jù)是司法建議針對的對象，即將以行政機(jī)關(guān)為對象所作的司法建議統(tǒng)稱為行政性司法建議。因此，只要其針對機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，無論是公法上的問題還是私法上的問題，無論是行政審判還是民事審判中發(fā)現(xiàn)的，都可以稱作是行政性司法建議。

 

行政性司法建議主要有如下三個特征：第一，建議的對象為行政機(jī)關(guān)，判斷一個司法建議是否為行政性司法建議的重要標(biāo)準(zhǔn)是該建議針對的對象是否為行政機(jī)關(guān)而非是否在行政訴訟活動中做出。這也是行政性司法建議與行政審判中的司法建議的重要區(qū)別；第二，建議的內(nèi)容具有行政性，行政性司法建議是人民法院針對行政機(jī)關(guān)的行政管理或執(zhí)法行為做出的建議，具有行政性的特點(diǎn)。人民法院針對行政機(jī)關(guān)的非行政行為作出的建議不構(gòu)成行政性司法建議。如在一起以某行政機(jī)關(guān)為原告的辦公用品買賣合同糾紛中，人民法院針對該行政機(jī)關(guān) 在合同簽訂過程中存在的瑕疵而作出的司法建議，應(yīng)當(dāng)界定為民事性司法建議而非行政性司法建議；第三，效力上的軟法性。法學(xué)理論界通常根據(jù)法律強(qiáng)制力的高低可以將法律分為硬法和軟法。一般情況下，能夠由國家強(qiáng)制力予以保證實(shí)施的規(guī)范，稱之為硬法。而具有協(xié)商性、鼓勵性、指導(dǎo)性，沒有用國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的規(guī)范則稱之為軟法。我國現(xiàn)行的法律未對被建議機(jī)關(guān)不遵守行政性司法建議的法律責(zé)任做出規(guī)定，因此行政性司法建議在法律效力上不具有強(qiáng)制力，具有軟法性。

 

二、行政性司法建議的功能分析

 

（一）防范功能

 

自法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人羅納德.哈里.科斯提出法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念后，越來越多的學(xué)者開始關(guān)注法律成本，對法律成本的有效性進(jìn)行系統(tǒng)分析。成本有效性分析是分析法律法規(guī)對經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的影響，比較投入不同的成本，選擇有效成本，即效益既定下的成本最小化，或者成本既定下的效益最大化。 防范功能的重要意義在于使司法建議的對象能夠以較低的成本取得更好的社會效果，實(shí)現(xiàn)效益既定下的成本最小化。作為各類糾紛的聚集地，人民法院通過日常的審判執(zhí)行工作，可以及時預(yù)見今后一段時期可能引發(fā)糾紛的領(lǐng)域和信息，進(jìn)而向行政機(jī)關(guān)作出行政性司法建議，起到防范于未燃的作用，避免糾紛的發(fā)生。防范功能完成了行政機(jī)關(guān)在此類糾紛中從事后糾正向事先預(yù)防的角色轉(zhuǎn)變，更好的實(shí)現(xiàn)了法律效果、社會效果與經(jīng)濟(jì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。如人民法院在民事案件審理過程中，針對商品房買賣合同糾紛案件暴露出的開發(fā)商與購房者合伙規(guī)避首付款問題向銀監(jiān)會等機(jī)關(guān)提出行政性司法建議，有利于其及時填堵監(jiān)管漏洞，完善監(jiān)管措施，降低決策成本，避免日后糾紛發(fā)生，確保房地產(chǎn)市場的良性運(yùn)行。

 

（二）糾錯功能

 

與防范功能不同，法律的糾錯功能在于事后的規(guī)范、監(jiān)督而非事前的預(yù)防。在某些案件中，由于法院不可控制的原因，即使法院作出了公正的判決，也無法將問題根本解決，并且有可能因同一原因出現(xiàn)連續(xù)不斷的訴訟。 因此人民法院在案件審理過程中，針對案件所暴露出的行政機(jī)關(guān)在行政管理中存在的缺陷及問題，對于不便在判決書中予以闡明的，可以通過向行政機(jī)關(guān)作出予以糾正的司法建議的方式與其進(jìn)行溝通，進(jìn)而提高行政機(jī)關(guān)依法行政的水平，防止糾紛的再次發(fā)生。如在行政訴訟中，對于由行政機(jī)關(guān)做出的除顯失公平的行政處罰行為以外的具體行政行為，根據(jù)現(xiàn)行法律，人民法院只能就其合理性問題作出判決。因此，對于雖然合法但不合理的行政行為，法院作出的駁回訴訟請求的判決難以最大限度的維護(hù)行政相對人的權(quán)益。此時，行政性司法建議作為審判職能的延伸方式，可以就具體行政行為合理性問題提出司法建議，對行政判決進(jìn)行有效補(bǔ)充，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的合理性。

 

三、行政性司法建議的現(xiàn)狀與反思

 

 （一）立法內(nèi)容簡單，缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定

 

司法建議是一項(xiàng)具有中國特色的司法制度，但我國目前僅在民事訴訟法第一百零三條和行政訴訟法第六十五條對該制度作了簡單規(guī)定。民事訴訟法中規(guī)定的司法建議主要涉及調(diào)查、執(zhí)行領(lǐng)域，而行政訴訟法中的司法建議也僅涉及到執(zhí)行過程中行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定的情形。上述兩個法律條文將司法建議的內(nèi)容規(guī)定的過于狹窄，主要體現(xiàn)了司法建議的糾錯功能，但實(shí)踐中司法建議范圍明顯超過了法律規(guī)定，進(jìn)而導(dǎo)致司法建議制度的立法規(guī)定與司法實(shí)踐嚴(yán)重脫節(jié)。另外，上述法律缺乏對被建議機(jī)關(guān)未及時做出反饋義務(wù)的責(zé)任性規(guī)定，難以引起被建議機(jī)關(guān)的重視。盡管在2007年3月1日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法建議工作作為構(gòu)建社會主義和諧社會提供司法服務(wù)的通知》，但該規(guī)定的效力等級相對較低，對被建議機(jī)關(guān)約束力不足，難以適應(yīng)目前我國司法建議工作的現(xiàn)狀。

 

（二）部分人民法院對行政性司法建議工作重視不夠

 

作為人民法院審判職能的延伸，司法建議工作是人民法院在遵循司法規(guī)律前提下對社會生活的適度能動與干預(yù)，也是人民法院積極參與社會管理創(chuàng)新，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要方式，但部分法院對司法建議工作特別是行政性司法建議工作本身重視不足，遏制了該項(xiàng)制度的發(fā)展。其主要表現(xiàn)在以下三個方面：

 

1、民事訴訟及刑事訴訟法官怠于提出行政性司法建議。民事及刑事審判庭與行政機(jī)關(guān)溝通聯(lián)系相對較弱，一些審判人員即使在訴訟中發(fā)現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)存在的問題，但鑒于行政機(jī)關(guān)不是案件當(dāng)事人，認(rèn)為法院應(yīng)該堅(jiān)持不告不理，怠于提出行政性司法建議。

 

2、個案性行政性司法建議的數(shù)量高于綜合性行政性司法建議的數(shù)量。個案性行政性司法建議即為傳統(tǒng)的"一案一議"，是針對個案反映的問題提出的司法建議。而綜合性行政性司法建議是對數(shù)個案件分析總結(jié)后提出司法建議。綜合性行政性司法建議涉及面廣，輻射度強(qiáng)，能夠更好的預(yù)測矛盾糾紛的走向，有利于行政機(jī)關(guān)完善管理方式，化解社會矛盾。該類建議需要審判人員對一系列案件進(jìn)行詳實(shí)分析的基礎(chǔ)上作出，對審判人員的素質(zhì)要求相對較高，故審判人員極少提出綜合性行政性司法建議。

 

3、司法建議質(zhì)量不高。人民法院對行政性司法建議工作缺乏統(tǒng)一的管理及統(tǒng)籌安排，審批流程不嚴(yán)，部分法官作出司法建議的目的是為了應(yīng)付考核任務(wù)，發(fā)出司法建議前并未做深入的研究調(diào)查，導(dǎo)致司法建議質(zhì)量不高，可操作性差。

 

4、行政性司法建議反饋率低

 

"司法建議的效果有點(diǎn)像輿論監(jiān)督，提出的問題再有針對性，能否發(fā)揮作用也得看被建議者的態(tài)度。" 因此，行政性司法建議能否被行政機(jī)關(guān)采納是評價該建議價值高低的重要標(biāo)準(zhǔn)，而行政性司法建議反饋率的高低在一定程度上則成為衡量該建議是否被采納的重要標(biāo)尺。但從目前人民法院實(shí)踐來看，行政性司法建議的反饋率極低，大多司法建議石沉大海。一方面，行政性司法建議的對象為行政機(jī)關(guān)，這些單位對司法建議的性質(zhì)、作用認(rèn)識不清，在收到司法建議后擔(dān)心復(fù)函反饋信息即意味著承認(rèn)自己在工作中存在問題，可能成為上級主管部門追究責(zé)任的依據(jù)，大多對行政性司法建議持消極態(tài)度；另一方面，我國目前缺乏關(guān)于行政性司法建議反饋制度的規(guī)定，而被建議的行政機(jī)關(guān)往往為法院的平級甚至上級機(jī)關(guān)，對建議的排斥心理嚴(yán)重。

 

四、行政性司法建議的推進(jìn)與改革

 

在現(xiàn)有的法律體現(xiàn)和司法環(huán)境下，行政性司法建議制度的理論與實(shí)踐出現(xiàn)脫節(jié)問題，行政性司法建議的作用未能有效發(fā)揮，只有對行政性司法建議制度進(jìn)行不斷的推進(jìn)完善及改革，才能不斷彰顯該制度在推進(jìn)政府法治建設(shè)中的生命力。

 

(一)完善相關(guān)法律規(guī)定，實(shí)現(xiàn)行政性司法建議理論及實(shí)踐的有機(jī)統(tǒng)一

 

完善立法是行政性司法建議制度得以有效實(shí)施的前提和保障。第一，在刑事訴訟法中增設(shè)關(guān)于司法建議的規(guī)定。我國目前僅在行政訴訟法和民事訴訟法中對司法建議制度作出了規(guī)定，刑事訴訟中的司法建議缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。通過在刑事訴訟法中增設(shè)司法建議的規(guī)定，可以進(jìn)一步完善我國三大訴訟法中的司法建議制度，構(gòu)建完備的司法建議法律體系；第二，細(xì)化司法建議制度的具體內(nèi)容。我國目前的法律對司法建議的規(guī)定過于簡單，可操作性不強(qiáng)。通過以法律規(guī)范的形式對司法建議的效力、適用范圍、內(nèi)容、形式及作出程序等問題做出具體明確規(guī)定，可以增強(qiáng)司法建議的可操作性，提高司法建議的質(zhì)量；第三，增設(shè)對被建議單位責(zé)任落實(shí)的規(guī)定。通過在立法層面明確司法建議的后續(xù)工作，明確被建議機(jī)關(guān)回復(fù)義務(wù)的法律責(zé)任，加大司法建議的采納力度。

 

（二）規(guī)范人民法院自身對行政性司法建議的管理制度，提高行政性司法建議的質(zhì)量

 

人民法院從自身加強(qiáng)對行政性司法建議的重視，提高建議質(zhì)量，增強(qiáng)建議的可操作性是確保行政性司法建議最終發(fā)揮效用的前提和保障。第一，建立科學(xué)合理的考核機(jī)制，激發(fā)法官作出司法建議的積極性。將司法建議活動納入法官的崗位目標(biāo)考核，確定以法官做出司法建議的數(shù)量、質(zhì)量及最終落實(shí)情況為基礎(chǔ)的考核標(biāo)準(zhǔn)。加大對民事訴訟及刑事訴訟法官作出行政性司法建議的考核力度；第二，制定統(tǒng)一的司法建議制作和發(fā)出程序。司法建議書的制作應(yīng)該嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序和格式，確保建議的統(tǒng)一性。應(yīng)在人民法院內(nèi)部設(shè)立專門的部門負(fù)責(zé)司法建議工作，法官在草擬行政性司法建議后，統(tǒng)一交至人民法院的專門部門，并由人民法院的專門部門以法院名義發(fā)出，杜絕以法院庭、室等內(nèi)設(shè)部門的名義發(fā)出司法建議書；第三，建立行政性司法建議的回訪制度。對于發(fā)出的行政性司法建議，人民法院的專門部門要定期回訪，注意監(jiān)督，積極調(diào)研司法建議的現(xiàn)實(shí)可操作性及被建議單位的落實(shí)情況，接受被建議單位的反饋意見和相關(guān)建議。

 

（三）建立政府法制辦與人民法院的聯(lián)動制約機(jī)制，確保行政性司法建議最終落實(shí)

 

行政性司法建議的最終作出及有效落實(shí)需要多部門的聯(lián)合協(xié)作制約。人民法院通過與政府法制部門建立關(guān)于行政性司法建議的聯(lián)動機(jī)制，可以有效的監(jiān)督落實(shí)行政性司法建議的發(fā)送、反饋。在聯(lián)動機(jī)制下，人民法院將作出的行政性司法建議統(tǒng)一向政府法制部門匯報備案，由政府法制部門對司法建議的內(nèi)容、質(zhì)量及可行性等問題進(jìn)行調(diào)研監(jiān)督，以確保行政性司法建議的質(zhì)量。被建議機(jī)關(guān)在接到行政性司法建議后對建議有異議的，應(yīng)立即向政府法制部門反饋并提出異議。對于被建議機(jī)關(guān)在一定時間內(nèi)未提出異議的行政性司法建議，其應(yīng)當(dāng)認(rèn)真落實(shí)建議反映的情況并將相關(guān)的落實(shí)情況及時向法制辦反饋，依靠多方力量，協(xié)力監(jiān)督行政性司法建議的落實(shí)。