2011 年施行的《中華人民共和國人民調(diào)解法》第33條規(guī)定："經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請司法確認(rèn)。"這是司法確認(rèn)首次正式出現(xiàn)在我國的法律之中。自此，司法確認(rèn)制度的法律地位得到正式確認(rèn)。對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)有利于鼓勵當(dāng)事人選擇調(diào)解的方式解決糾紛，有利于完善訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制。從實踐來看，由于人民調(diào)解協(xié)議經(jīng)過法院司法確認(rèn)后即具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，加上法院對確認(rèn)案件不收取訴訟費用，且程序簡單、處理快捷，故司法確認(rèn)以其經(jīng)濟(jì)、高效、便捷的優(yōu)勢，越來越多的當(dāng)事人選擇以此方式維權(quán)。但是，由于相應(yīng)法律規(guī)范的不健全、調(diào)解人員素質(zhì)參差不齊等原因，導(dǎo)致目前司法確認(rèn)案件存在較多問題。

 

一、司法確認(rèn)制度的概念

 

在當(dāng)前我國民事訴訟中, 最終體現(xiàn)當(dāng)事人勝負(fù)結(jié)果的法律文書主要有三種, 即民事判決書、民事調(diào)解書和民事裁定書。本文所倡導(dǎo)構(gòu)建的司法確認(rèn)制度, 即將當(dāng)事人在民事訴訟中自主達(dá)成的民事和解協(xié)議, 訴訟外達(dá)成的民事和解協(xié)議以及人民調(diào)解組織、司法行政調(diào)解員主持下所達(dá)成的民事調(diào)解協(xié)議, 通過人民法院的民事確認(rèn)程序, 以制作民事確認(rèn)書的方式予以承認(rèn), 并賦予其強(qiáng)制的法律效力, 以終結(jié)訴訟的制度。民事確認(rèn)書與民事判決書、民事調(diào)解書、民事裁定書具有同等的法律效力。

 

二、可以申請司法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議范圍

 

根據(jù)《人民調(diào)解法》規(guī)定，當(dāng)事人可以申請法院確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議，這一點沒有疑義。但是，對于商事調(diào)解協(xié)議、行政調(diào)解協(xié)議（針對民事糾紛），是否應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人申請司法確認(rèn)的問題，卻存在較大爭議。有人主張，由于商事調(diào)解、行政調(diào)解解決的爭議通常比較重大，不宜允許當(dāng)事人就調(diào)解協(xié)議申請司法確認(rèn)。筆者認(rèn)為，這種觀點核心在于關(guān)注重大案件中案外人利益如何保護(hù)問題。無論是否重大，對當(dāng)事人本人而言，都有權(quán)利自行處分自己的權(quán)利，因而也可以申請司法確認(rèn)。而由于司法確認(rèn)程序相對簡單，可能難以過濾掉損害案外人重大利益的調(diào)解協(xié)議。這種擔(dān)憂十分有道理。但正如前面所述，這個問題的核心仍然在于調(diào)解的質(zhì)量如何。我國的商事調(diào)解機(jī)構(gòu)在商事調(diào)解領(lǐng)域取得了一定的成績，贏得了較好的聲望。在我國一些地方，交警部門就交通事故糾紛主持達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，當(dāng)事人可以向法院提出司法確認(rèn)申請。人民法院受理并審查后，對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行確認(rèn)。這種做法方便群眾，深受歡迎。應(yīng)當(dāng)說，如果商事調(diào)解、行政調(diào)解質(zhì)量比較讓人信賴，司法機(jī)關(guān)通過一定方式確認(rèn)商事調(diào)解協(xié)議和行政調(diào)解協(xié)議，有利于非訴訟調(diào)解發(fā)展，有利于社會矛盾化解。行政調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解同人民調(diào)解及其他民間糾紛解決力量一起，構(gòu)成了龐大的訴外糾紛解決網(wǎng)絡(luò)，為各種民商事糾紛的解決提供了相應(yīng)的渠道。2009年經(jīng)中央批準(zhǔn)的《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》第20條規(guī)定，經(jīng)行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達(dá)成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議，經(jīng)調(diào)解組織和調(diào)解員簽字蓋章后，當(dāng)事人可以申請有管轄權(quán)的人民法院確認(rèn)其效力。2011年4月，中央社會治安綜合治理委員會、最高人民法院等16部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》第3條規(guī)定："經(jīng)人民調(diào)解組織、行政調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以依法向人民法院申請司法確認(rèn)。人民法院應(yīng)當(dāng)按照司法確認(rèn)程序、管轄的相關(guān)規(guī)定，受理當(dāng)事人的申請，及時對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查，依法進(jìn)行確認(rèn)。調(diào)解組織對調(diào)解協(xié)議的履行情況進(jìn)行監(jiān)督， 督促當(dāng)事人履行約定的義務(wù)。"這些文件對人民調(diào)解以外的非訴訟調(diào)解也持鼓勵、支持的態(tài)度。當(dāng)然，問題的關(guān)鍵仍然在于如何通過資質(zhì)管理、有序規(guī)范等途徑保障非訴訟調(diào)解的質(zhì)量，否則，以司法確認(rèn)等方式對非訴訟調(diào)解提供司法保障不僅無益于非訴訟調(diào)解發(fā)展，而且可能損害司法本身的權(quán)威。歐盟在2008年發(fā)布的《歐洲議會及歐盟理事會關(guān)于民商事調(diào)解若干問題的2008/52/EC指令》指令中一方面要求成員國賦予調(diào)解協(xié)議執(zhí)行力，一方面強(qiáng)調(diào)保證調(diào)解的質(zhì)量，要求各成員國應(yīng)采取一切其認(rèn)為適當(dāng)?shù)呐e措來鼓勵在調(diào)解人以及提供調(diào)解服務(wù)之機(jī)構(gòu)的調(diào)解活動中堅持并發(fā)展自愿準(zhǔn)則，以及其他能對調(diào)解服務(wù)進(jìn)行有效質(zhì)量控制的機(jī)制；要求成員國應(yīng)鼓勵為調(diào)解人提供初級以及更進(jìn)一步的培訓(xùn)，以確保調(diào)解是以一種有效、中立以及適當(dāng)?shù)姆绞较蚣m紛當(dāng)事人展開的。 有學(xué)者對我國臺灣地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，"臺灣地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市之民案調(diào)解近年來無論從數(shù)量上還是調(diào)解成功率上看,與刑案調(diào)解相比,都呈顯萎縮跡象。實證研究表明,影響民案調(diào)解成功率的因素包括:當(dāng)事人的情緒;當(dāng)事人的權(quán)利意識;當(dāng)事人的證據(jù)意識;當(dāng)事人對主要事實的認(rèn)識;當(dāng)事人參與調(diào)解的誠意;調(diào)解人的作用等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解在調(diào)解人資格、調(diào)解人倫理、當(dāng)事人行為等方面缺乏規(guī)制,才是構(gòu)成民案調(diào)解走向萎縮的真正原因。" 我們在研究放寬可以申請司法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議的范圍的同時，必須采取有效管理措施，加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)、商事調(diào)解組織及其他有關(guān)社會團(tuán)體中從事調(diào)解工作的人員的培訓(xùn)、管理，切實保障調(diào)解質(zhì)量。此外，我們也可以研究如何針對案外人利益保護(hù)設(shè)計相應(yīng)的救濟(jì)手段，盡可能將司法確認(rèn)程序的負(fù)面影響降到最低。

 

三、司法確認(rèn)的操作程序

 

根據(jù)民事協(xié)議的不同種類,司法確認(rèn)的操作程序有所不同。民事協(xié)議一般有三類:

 

一是民事訴訟中當(dāng)事人自主達(dá)成的和解協(xié)議;

 

二是訴訟外當(dāng)事人自主達(dá)成的和解協(xié)議;

 

三是訴訟外人民調(diào)解組織、司法行政調(diào)解員主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議。

 

第一類即在民事訴訟中當(dāng)事人之間達(dá)成的和解協(xié)議的情況下的的操作程序為: ①當(dāng)事人一方或雙方以口頭或書面形式向該案件的審判法官提出申請, 當(dāng)事人口頭申請的,應(yīng)將申請內(nèi)容記入筆錄; ②由法官對協(xié)議進(jìn)行自愿性和合法性審查; ③由審判法官制作民事確認(rèn)書; ④民事確認(rèn)書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收后發(fā)生法律效力。

 

第二類即訴訟外的當(dāng)事人之間達(dá)成的和解協(xié)議、調(diào)解協(xié)議的情況下的的操作程序為: ①由一方當(dāng)事人書面提出申請, 并提交由雙方當(dāng)事人簽字的和解協(xié)議或調(diào)解協(xié)議; ②由立案庭進(jìn)行審查后立案, 立案庭的審查僅限于形式上, 而不作實質(zhì)上的審查; ③由法官對協(xié)議進(jìn)行自愿性和合法性審查; ④由審判法官制作民事確認(rèn)書; ⑤民事確認(rèn)書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收后發(fā)生法律效力。

 

四、司法確認(rèn)決定的效力

 

司法確認(rèn)程序的重要價值之一就是通過司法途徑賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，使得一方當(dāng)事人在對方當(dāng)事人不履行調(diào)解協(xié)議時可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。如德國在其"促進(jìn)調(diào)解及其他訴訟外糾紛解決程序的法案"（草案） 中明確規(guī)定：根據(jù)所有當(dāng)事人的申請或一方當(dāng)事人申請且其他當(dāng)事人明確同意的，調(diào)解協(xié)議可以提交法院備案并被宣告具有執(zhí)行力。歐盟在2008年發(fā)布的《歐洲議會及歐盟理事會關(guān)于民商事調(diào)解若干問題的2008/52/EC指令》中明確規(guī)定：各成員國應(yīng)確保糾紛各方當(dāng)事人，或者已取得其他當(dāng)事人明確同意的一方當(dāng)事人，得以請求賦予基于調(diào)解而形成的書面協(xié)議之內(nèi)容以強(qiáng)制執(zhí)行力;調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容可以由某一法院或其它適格的權(quán)力機(jī)構(gòu)依據(jù)請求作出地之成員國的法律以判決或決定或以某一有公信力之手段賦予強(qiáng)制執(zhí)行力。歐盟的這一指令集中傳達(dá)了這樣的信息：調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)被法院等權(quán)力機(jī)構(gòu)賦予執(zhí)行力。我國《人民調(diào)解法》及《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》、《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》相關(guān)規(guī)定也表明，調(diào)解協(xié)議經(jīng)確認(rèn)后，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當(dāng)事人可以向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)然，有人提出有強(qiáng)制執(zhí)行力的是調(diào)解協(xié)議而不是法院的司法確認(rèn)決定書。筆者對此持不同觀點。從基層法院的實踐及《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》所附文書樣式來看，調(diào)解協(xié)議內(nèi)容是確認(rèn)決定書的組成部分，當(dāng)事人需要根據(jù)確認(rèn)決定書申請執(zhí)行，執(zhí)行的內(nèi)容也是確認(rèn)決定書認(rèn)可的部分。具有強(qiáng)制執(zhí)行力的是法院的確認(rèn)決定書，也就是說，確認(rèn)決定書才是執(zhí)行依據(jù)。司法確認(rèn)決定具有強(qiáng)制執(zhí)行力，可以作為執(zhí)行依據(jù)，對此大家基本沒有不同意見。但是，司法確認(rèn)決定是否具有既判力？對此問題大家爭議較大。從外國和我國臺灣地區(qū)規(guī)定看，有的確認(rèn)決定具有既判力，有的沒有，有的只有相對的既判力。我國臺灣地區(qū)認(rèn)為經(jīng)核定的調(diào)解協(xié)議具有相對的既判力。臺灣地區(qū)民事訴訟法規(guī)定，起訴前經(jīng)法院調(diào)解后，調(diào)解協(xié)議成立者，與訴訟上和解有同一之效力。調(diào)解有無效或者可以撤銷的原因的，當(dāng)事人可以向原法院提起宣告調(diào)解無效或者撤銷調(diào)解之訴。原調(diào)解事件的申請人，可以就原調(diào)解事件合并起訴或者提起反訴，請求法院于宣告調(diào)解無效或撤銷調(diào)解時合并裁判。因此，要考察經(jīng)核定后的調(diào)解協(xié)議的效力，就需要認(rèn)真研究訴訟上和解的效力。臺灣地區(qū)民事訴訟法規(guī)定，和解成立的，與確定判決有同一效力。臺灣地區(qū)的一般學(xué)說認(rèn)為和解有羈束力、形式確定力、執(zhí)行力。但是，和解是否具有實質(zhì)確定力，也就是既判力，學(xué)說見解則有不同看法。一種觀點認(rèn)為，和解與確定判決具有同樣的效力，因此，和解與判決一樣，具有既判力。另一種觀點認(rèn)為，和解是當(dāng)事人之間私人行為，不能有既判力，而且法院僅就和解的內(nèi)容為形式審查，就其瑕疵之存否并未讓當(dāng)事人充分提出攻擊或防御方法后為訴訟上的判斷，因此不能承認(rèn)和解有既判力以遮斷當(dāng)事人瑕疵主張。第三種觀點為折衷觀點。這種觀點認(rèn)為，原則上訴訟上和解有既判力，但如果以不法或不能事項為內(nèi)容，或者以違背公序良俗事項為目的，或者有無權(quán)代理等情形時，該和解為無效，當(dāng)事人可以主張在該范圍內(nèi)和解不生既判力，也就是說，以和解內(nèi)容正當(dāng)為前提承認(rèn)既判力。 從對和解效力的研究我們可以看到，與和解有同樣效力的經(jīng)核定的調(diào)解協(xié)議具有執(zhí)行力不存疑義，但其既判力卻是有爭議的。即使承認(rèn)其有既判力，這種既判力也是相對的，在存在無效和可撤銷事由時，當(dāng)事人可以向原法院提起宣告調(diào)解無效或者撤銷調(diào)解之訴。法國新民事訴訟法第130條規(guī)定，以筆錄方式對和解協(xié)議的確認(rèn)不具有既判力。這種筆錄只能具有可以簽發(fā)執(zhí)行根據(jù)的效果。這種形式的確認(rèn)判決文書具有行政性質(zhì)，不是一種訴訟性質(zhì)的裁判決定，法官只不過對協(xié)議予以見證，而并不賦予其既判力。當(dāng)事人可以經(jīng)本訴途徑對其提出攻擊，但不能向上訴法院提出上訴，第三人也不能針對其提出取消裁判的異議。 在我國法律對法院司法確認(rèn)決定是否具有既判力沒有明確規(guī)定情況下，我們不能從既判力的概念出發(fā)尋找是否具有既判力的答案，而必須在現(xiàn)實和需求中尋找線索。既判力不是判決裁定與生俱來的，而是通過法律賦予的。是否通過立法賦予司法確認(rèn)決定以既判力，并不是絕對的，既可以賦予，也可以不賦予，關(guān)鍵看兩點因素：第一，賦予既判力是否有利于公正地解決糾紛；第二，賦予既判力是否有利于有效率地解決糾紛。一個調(diào)解協(xié)議，如果法官并未對其合法性、自愿性進(jìn)行必要審查，就賦予其既判力，對當(dāng)事人來講可能并不公正，對案外人或公共利益而言，則存在更大的受損風(fēng)險；如果一個調(diào)解協(xié)議，經(jīng)過法官必要審查（投入足夠的司法資源），確保了其合法性和自愿性，但對調(diào)解協(xié)議的確認(rèn)決定仍沒有任何既判力，就會使法律秩序處于不確定狀態(tài)，不斷提起的訴訟也會使前期投入的大量司法資源付之東流。法國之所以認(rèn)為法院對和解協(xié)議的確認(rèn)決定沒有既判力， 與法院對和解協(xié)議并不進(jìn)行實體審查密切相關(guān)。而我國臺灣地區(qū)，法官對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審核時，要進(jìn)行必要的實體審查，如審查是否違法，因此經(jīng)核定后的調(diào)解協(xié)議具有一定的既判力也是合理的。投入多少司法資源審查調(diào)解協(xié)議，不僅取決于司法資源本身，也取決于調(diào)解協(xié)議通常的質(zhì)量狀況。調(diào)解質(zhì)量越高，需要投入的司法資源就越少，調(diào)解質(zhì)量越低，投入的司法資源就會越多，否則公正就無法保障。然而，這樣的消長關(guān)系雖然容易理解，但我們常常很難事先通過精密的數(shù)據(jù)運算得知恰當(dāng)?shù)馁Y源配備方式。對司法資源的投入與司法公正之間的關(guān)系，常常要通過實踐才能獲得暫時的真理性認(rèn)識。《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》確立了書面審查與庭審相結(jié)合的適度審查原則。從現(xiàn)在司法確認(rèn)程序的運行情況看，當(dāng)事人及案外人就司法確認(rèn)文書申請再審的案件目前非常少，有極個別檢察院以案件當(dāng)事人存有虛假訴訟行為的嫌疑為由提出抗訴。基于目前情況，我們似乎可以看到賦予司法確認(rèn)決定一定既判力的良好前景，但這種既判力也不應(yīng)當(dāng)絕對化，否則也不利于實現(xiàn)公正。

 

五、結(jié)束語

 

由于相應(yīng)法律規(guī)范的不健全、調(diào)解人員素質(zhì)參差不齊等原因，導(dǎo)致目前司法確認(rèn)案件在實踐中存在較多問題應(yīng)引起重視，主要有以下幾個方面：

 

1、人民調(diào)解協(xié)議主體方面。基層調(diào)解組織在確定相關(guān)義務(wù)主體時認(rèn)定不明確，約定第三方權(quán)利義務(wù)未經(jīng)第三方同意，往往只通知積極主張權(quán)利者，較易遺漏未積極參與調(diào)解的權(quán)利人或者義務(wù)人，如繼承糾紛中的出嫁女等。

 

2、人民調(diào)解協(xié)議管轄方面。我國民事訴訟法對于管轄有較為嚴(yán)格和詳盡的規(guī)定，但是，在人民調(diào)解委員會調(diào)解處理相關(guān)糾紛時，有時未能對管轄問題進(jìn)行審查，導(dǎo)致人民法院在確認(rèn)相關(guān)調(diào)解協(xié)議時是否應(yīng)當(dāng)受理存在爭議。與此同時，人民調(diào)解委員會調(diào)解相關(guān)案件是否應(yīng)當(dāng)受到級別管轄約束以及在涉及級別管轄問題時，人民調(diào)解委員會所在的基層人民法院有無管轄權(quán)或是否應(yīng)當(dāng)受理也存在爭議。

 

3、人民調(diào)解協(xié)議表述問題。案件表述的事實與當(dāng)事人陳述不一致，協(xié)議內(nèi)容表述有瑕疵甚至違反法律禁止性規(guī)定、履行的內(nèi)容理解存在分歧都是在法院實踐過程中發(fā)現(xiàn)的問題，這些都直接影響了相關(guān)協(xié)議的履行，有的甚至引起新的糾紛。

 

4、人民調(diào)解協(xié)議的履行問題。由于部分當(dāng)事人根本不具備履行能力，選擇人民調(diào)解只是為了更快地進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序，使得本應(yīng)是自愿調(diào)解、自覺履行的人民調(diào)解協(xié)議變身為進(jìn)入法院執(zhí)行程序的通行證。