應對《國有土地上房屋征收和補償條例》適用研判報告
作者：周曉文 陸亞嬋 發布時間：2011-03-01 瀏覽次數：2390
一、目前房屋征收與補償基本情況
市區的房屋拆遷工作總體形勢不容樂觀，截至目前共有78個項目未實施完畢，合計面積91.
1、結轉項目完成情況有待推進。2003年度市政府地段改造項目、2006年度火車站地段第二期項目和機床廠地段改造項目等，剩余拆遷量不足5戶，但是推進難度較大，至今仍未完成。2006年度耿伙城中村改造項目、2007年度外經局宿舍改造和劇場路一期等項目，2010年分別僅完成了2戶、3戶、5戶，仍需結轉至2011年度，整體情況不夠理想。
2、重點項目拆遷推進效果顯著。2010年市委市政府對拆遷工作高度重視，專門成立了市區重點項目建設指揮部，并制定了工作任務和實施目標，因此這類項目的推進工作比較順暢，效果比較顯著。2010年下半年實施的毓龍路項目，全線涉及住戶1123個，非住宅54個，拆遷房屋面積11.87萬平方米，項目組織實施不足一個半月已經基本實施完畢。市區的長壩路安置房、海龍路安置房項目也基本在兩個月左右完成項目拆遷工作。
3、住宅性質拆遷項目推進緩慢。在組織實施拆遷過程中，一些項目的“釘子戶”主要是涉及住宅性質的住戶。拆遷時，如果不能保證被拆遷人的基本生活，侵犯到他們的根本利益，矛盾激烈，協調難度較大。在2010年實施的機床廠工程項目中，僅對一戶進行了行政強拆，是該年度唯一的一例行政強拆。對“釘子戶”的強制執行僅僅是啟動了強制執行程序、召開了強拆申請聽證會，但最終并未組織實施。強制執行的不到位致使項目及時推進難以保障。
4、補償安置難度加大。新《條例》明確要求因舊城區改建征收行為，應當回遷或就近安置，實踐中實現回遷的難度較大。目前我市房屋拆遷安置以房屋置換為主，貨幣補償相對低于同地段市場商品房價格。新條例明確規定補償金額不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產市場價格，該規定的實際執行將會大大增加今后拆遷工作的成本。新條例實行“先補償、后搬遷”的辦法，進一步維護了人民群眾利益。但如果群眾選擇產權調換的補償方式，政府需事先投入一大筆資金建設安置房，同時也需要投入一大塊建設用地指標，否則很難實現拆遷安置房足量及時到位的目標。
5、拆遷行政案件復議、訴訟難度增大。從市拆遷管理辦公室了解到，2010年度市區拆遷許可復議的案件10件，許可訴訟的案件9件，較2009年的2件拆遷許可復議案件和14件拆遷許可訴訟案件相比，拆遷許可復議比例大幅上升，拆遷許可訴訟略有降低。但是，拆遷許可行政復議、訴訟的應訴難度增加，行政復議案件中有60%在省住建廳辦理，拆遷許可訴訟案件有22%在異地中級法院審理，行政復議答辯和訴訟應訴工作難度加大。
引起上述問題的主要原因有：面臨政策調整導致被拆遷人的觀望心態；一些媒體報道不夠客觀中立所形成的不利社會輿論環境；各個拆遷項目拆遷補償標準因各種因素影響的不平衡性等等。
二、新《條例》施行產生的影響
新《條例》更加嚴格了房屋征收程序，更加規范了房屋征收行為，明確了司法強拆為唯一的強制執行手段，加大了維護被征收人權益的力度，同時也給行政機關的征收工作和法院的審判執行工作帶來了巨大的挑戰，將產生較大的影響。
（一）對行政機關征收工作的影響
1、拆遷項目推進困難。舊條例本身存在的弊端，施行十年來造成了一定的負面影響，再加上新聞媒體的某些非客觀的報道，加劇了群眾對舊條例的抵觸心理。新條例出臺，群眾的普遍心理是適用新條例更有利于自己。因此，對新條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續沿用原有的規定辦理。這些項目的被拆遷人心理上會失衡，產生抵觸情緒，不利于拆遷工程的順利開展。目前，我市2010年對新條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證但仍未拆遷完畢的項目有78個，拆遷任務十分繁重，形勢十分嚴峻。新《條例》規定，將政府的征收決定提交法院審查執行，該規定初衷是為了改變近年來愈演愈烈的惡性強拆。然而，因為司法程序較之行政程序缺乏效率性，一定程度上會造成拆遷項目的實施進程緩慢。同時，嚴格界定了公共利益，被拆遷人將會以拆遷項目不屬于公共利益范圍為由不積極配合拆遷，工作推進難度加大，拆遷周期、拆遷成本等可能面臨較大幅度增加。
2、征收主體及時轉換問題。目前，我市拆遷政策規定政府部門是房屋拆遷管理部門，具體負責對房屋拆遷工作實施監督管理，拆遷主體并非政府，通常是建設單位。新條例實施后，市、縣人民政府將成為征收主體，由政府征收部門與被征收人訂立征收補償協議，房屋征收部門與房屋征收實施機構之間屬于委托與被委托關系。因此，政府征收部門職能須盡快轉換，理順與具體征收實施機構的關系，熟悉征收程序、掌握征收政策，盡快進入角色。當前，我市的房屋征收部門尚未明確，建議政府盡快明確征收部門。
3、拆遷管理工作壓力加大。當前正處于新舊政策過渡期，如果相關保障機制不到位，監管力度不夠，拆遷人、拆遷實施單位與被拆遷人的矛盾將會不斷升級，加之拆遷任務重、時間緊，暴力拆遷、野蠻拆遷等違法拆遷現象勢必會進一步抬頭，重效率、輕規范，重結果、輕程序的狀況會也會進一步凸顯，由此導致的投訴、上訪及不穩定因素會大大增加，給政府開展拆遷管理工作帶來較大困難。
（二）對法院審判執行工作的影響
1、新條例明確政府征收責任主體地位，可能導致以政府為被告的行政訴訟案件增加。新條例改變了政府既當運動員又當裁判員的雙重角色定位，明確了市縣級政府為房屋征收的主體，加大了政府的責任。如果被征收人不服征收決定，則可以選擇行政復議或者行政訴訟來維護自己的合法權益。因此，進入法院的征收案件，市縣級政府就自然的成為了被告。政府成了被告，對法院審判工作帶來巨大的壓力。我國的行政訴訟一審設置在基層法院，而法院的財政依賴于政府。在此情況下，法院公正裁判的壓力進一步增大。
2、明確界定公共利益范圍，法院審查職責增強。新《條例》采用列舉和概括相結合的形式規定了公共利益條款，未涉及到非公共利益拆遷問題。目前，在全國各地存在大量的商業拆遷，或者是并非真正的為公共利益而需要的拆遷項目仍在推進。非公共利益的拆遷應嚴格按照民事途徑由雙方協商解決，政府只能監督，不能參與其中。新《條例》規定法院成為審查何為公共利益的主體，審查職責增強，加大了法院的工作壓力。法院在審查中尤其要注意的是謹防“舊城改造”成為公共利益的“大籮筐”，將非公共利益納入公共利益范疇，侵害被征收人的合法權益。然而，在目前情況下，我國的司法權威性不夠，公共利益最終由法院說了算，不能真正讓被征收人信服。往往法院一紙判決得不到被征收人的自覺履行，真正成為名副其實的“紙上判決”，一定程度上浪費了司法資源，進一步損害司法權威。
3、取消拆遷行政裁決，不服拆遷行政裁決的行政訴訟案件將消失。當前因不服拆遷行政裁決的行政訴訟案件在整個行政訴訟案件中占有較大比例。僅2010年我院的107件行政訴訟案件中，因不服拆遷行政裁決的行政訴訟案件就有29件，占了整個行政訴訟案件的近三成。新《條例》規定了對被征收人不服征收決定的法律救濟途徑為提起行政復議或者行政訴訟，取消了拆遷行政裁決。《條例》施行后的將來，這類案件將不復存在，將主要以不服征收決定或者一些程序性事項上的案件為主。這種變化對法院審判工作的影響不會太大，只是案件類型的轉變，不存在工作量大小的變化。
4、廢除行政強拆，法院作為強拆主體壓力劇增。市區的拆遷項目進行強拆（包括行政強拆和司法強拆，行政強拆為主）的數量逐年減少，2008年有17戶，2009年有12戶，2010年僅有1戶。行政強制具有高效率、多手段、存有后遺癥的特征，司法強制具有程序嚴格、手段單一、權威性強的特征。新條例的出臺，用司法強拆取代了行政強拆，強拆數量不一定會有大的變化，但會造成實踐操作中的困難。因為征收會涉及政府的許多社會保障職能，政府在強制執行的過程中可以發現并及時解決問題，而法院無法解決社會保障問題；司法強拆具有嚴格的程序，一方面固然可以保障被征收人的合法權益，然而許多征收拆遷項目要求較強的時間性，通過司法程序難以達到及時強拆的目的。同時，強制執行由法院進行，將法院推向社會矛盾的風口浪尖。法院在當前案多人少矛盾越來越嚴重的情況下，接受強拆任務，無疑是對法院的又一大挑戰和考驗，一定程度上影響甚至嚴重降低司法的權威性和公信力。“執行難”問題已經是法院工作的一大難以承受之重，再加上政府申請的強拆執行，當事人、政府的雙重“夾擊”，會讓法院的司法執行陷于疲于應付而“兩頭不討好”的局面。
5、相關規定的缺位給法院的法律適用帶來難題。新《條例》規定，房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。新條例規定了對被征收房屋的補償，并未涉及到如何補償被收回的“國有土地使用權”，這顯然是對被征收人財產權利的無償剝奪。如此規定不利于征收工作的順利開展和保障當事人的合法權益。在我市房屋拆遷過程中，因房屋評估產生糾紛的具有較高比例，2010年的29件拆遷裁決案件中一半以上的案件是因對評估結果或程序有異議引發的。在現實的房屋評估過程中，存在評估程序和評估市場不規范、評估機構從業人員素質不高等問題。新《條例》規定，對評估確定的價值有異議的，可以向房地產價格評估機構申請復核評估。對復核結果有異議的，可以向房地產價格評估專家委員會申請鑒定。其中沒有規定被征收人有權另行委托其他評估機構進行評估，這對被征收人有失公平。所以法院在辦理該類案件過程中，依照新條例規定會引發被征收人的不滿情緒。
三、對策建議
國務院公布并施行《國有土地上房屋征收與補償條例》，給法院審判工作提出了新的更高的要求。為準確適用該條例，我院在充分調研的基礎上，提出以下對策和建議。
（一）加強學習調研，準確適用新規。我院行政庭、執行局、立案庭等相關業務部門積極組織新《條例》的學習，比照舊條例，準確把握新條例的制定背景、立法精神和主要內容，充分認識新條例公布實施的積極意義和重大影響；加強部門之間的業務交流，在涉及新《條例》適用上，保持高度的司法統一性，維護司法權威；深入拆遷管理部門，了解當前拆遷工作開展情況以及新條例施行后的工作態勢變化情況，保證行政審判以及非訴審查、執行工作的從容應對；建議對房屋征收案件實行交叉管轄，避免因地方政府的不當干預造成裁判不公。
（二）樹立服務大局意識，確保依法征收。新條例實施后，法院成為強制搬遷唯一的執行主體，既要在征收行為合法的基礎上，保證執行到位，推進征收工作的整體進程，又要切實履行司法審查職責，準確界定公共利益，嚴格審查征收行政行為，切實保障被征收人合法權益。法院要在依法辦事的前提下，樹立大局觀念，行使好審判權和執行權，秉持推進城市建設進程與維護被征收人合法權益并重的理念，對合法征收工作提供有力的司法支持，對征收工作中不規范行為及時發出司法建議，及時糾正，規范征收行為，保障群眾合法權益不受侵害。
（三）加快相關立法進程，保障征收有法可依。與舊條例相比，《條例》規定的征收程序更為規范、嚴格，征收行為更為公開、公正和嚴謹。目前，各地相關的拆遷政策文件較不完善，也不統一，層級效力性較低。因此，為保證新《條例》貫徹落實到位，房屋征收評估辦法、房屋征收補償等相關配套法規需進一步到位，保證新《條例》適用順暢，實現行政執法有法可依，行政審判有法可用。同時，因法律未賦予房屋征收類型的聽證案件當事人上訴權，而征收涉及其重大的財產利益，建議賦予該類案件當事人以復議權，充分救濟他們的合法權益。
（四）加強與行政機關、上級法院溝通，創優司法環境。一是加強與行政機關的溝通。市政府作為征收工作的主體，對征收工作比較熟悉，法院應加強與市政府相關部門的溝通協調。積極參與市區重點項目建設的社會穩定風險評估，建立風險預估機制。在案件審理協調過程中，運用我院委托行政機關進行案件協調的特色工作機制，充分發揮行政機關的作用。堅持行政執法與行政審判的良性互動，通過規范行政執法行為，優化法院審判的司法環境。二是加強與上級法院的溝通。因房屋征收強制執行涉及當事人重大利益，事關社會和諧穩定，建議對房屋征收案件的強制執行及時報請上級法院批準或者備案。同時建議不能將因強制拆遷案件引起的信訪納入對基層法院信訪工作的考核，否則勢必給基層法院工作帶來更大壓力。
（五）加強案件協調，實質化解糾紛。要將協調理念貫穿于行政訴訟、執行的始終，通過在被拆遷人與政府相關部門之間居中協調，力求解決爭議、化解矛盾。一是重視前期介入。案件受理前，提前排查矛盾糾紛，掌握實際情況，提前化解矛盾。二是重視借力聯動。構建強制搬遷工作聯動機制，建議市相關部門出臺制度。借助政府、主管部門，聯合多方力量，合力化解糾紛。三是重視全程協調。要將協調貫穿于辦案的始終，庭審前抓緊協調，庭審中反復協調，判決后追蹤協調。執行中配合協調，強制執行后政府要做好對被征收人的安置補償的協調工作，保障被征收人的正常生活不受影響，努力化解當事人之間的矛盾，促使當事人達成諒解，最終實現和諧執行。
（六）配強法院審執力量，保障司法強拆順利進行。取消行政強拆前，進入法院強制拆遷程序的案件數量只占強拆糾紛的很小比例，但法院強拆時仍需要借助政府各部門的合力，才能完成強拆任務。取消行政強拆后，法院成為唯一的強拆主體。在當前審判工作強度大、執行難的情況下，法院的審判、執行力量愈顯不足，政府需要適時增加法院人員編制，保證有足夠的審判、執行力量；提供能夠保證審判執行工作順利開展所需要的物力和財力，應對數量激增的拆遷案件。
