[摘要]：由于行政機關地位的特殊性，使得行政權每天不得不處理大量的突發 事件，使得行政應急性原則日益成為行政法的基本原則之一。另外，現代社會發展迅速，行政事務日趨紛繁復雜，國家不得不在事實上和法律上承認行政機關一定程度的自由裁量權，因而，行政自由裁量權是現代社會的產物，是現代法治的有效補充。依據行政機關對行政自由裁量權的操作，可以將其分為法定幅度內的自由裁量權、手段選擇方式上的自由裁量權和隨機性的自由裁量權三種類型。但是，行政自由裁量權的行使因其自身的屬性極易越軌，引發行政權力的濫用和腐敗的滋生，故而在實踐中行政自由裁量權必須受到一定的規制，行政應急性原則必須有一個合理的界限。

[關鍵詞]：行政應急性原則 合法性原則 合理性原則 行政自由裁量權 行政應急性原則之合理界限

 

引言

英國思想家洛克曾把行政緊急權力和行政非常權力稱為“行政特權”。認為“在某種場合，法律應該讓位于執行權。因為世間常能發生許多偶然的事情，遇到這些場合，嚴格地呆板地執行法律反會有害”（1）。美國政治家漢密爾頓也曾經說過:“意外事件有時會在一切社會里產生，無論這些社會是怎樣組成的。”“不幸是同國家分不開的弊病，就象腫瘤和斑疹是同人體分不開的疾病一樣。”（2）因此他建議，當國家利益出現嚴重危險時，政府必須能在緊急狀況中采取行動，直至國會能夠召集起來并采取必要的立法措施應付這種特殊局面。為對付突發事件，必須動員國家和全社會的資源和力量，必須有一整套對付緊急情況的應急處理機制。其中，政府的行政緊急權力是最主要、最重要的手段。現代社會發展迅速，行政事務日趨紛繁復雜，國家不得不在事實上和法律上承認行政機關一定程度的自由裁量權，因而，行政自由裁量權是現代社會的產物，是現代法治的有效補充。依據行政機關對行政自由裁量權的操作，可以將其分為法定幅度內的自由裁量權、手段選擇方式上的自由裁量權和隨機性的自由裁量權三種類型。行政自由裁量權的行使因其自身的 屬性極易越軌，引發行政權力的濫用和腐敗的滋生，故而在實踐中必須遵循四個基本原則: 行政應急性原則、行政效率原則、合法性原則和合理性原則，此四者之間密切相關，是行政執法主體具體運用行政自由裁量權的指南。而筆者以為，其中尤以行政應急性原則更為重要.

一、行政應急性原則的定義和特征

何謂行政應急性原則？該原則也被稱為“危機管理原則”。“危機管理”也稱為“突發事件管理”、“緊急狀態管理”（Emergency Management），特指公共危機的潛伏、爆發、控制、化解、修復、常態化等全過程中的應對機制和制度安排。在現代法治國家，為防止突發事件的巨大沖擊力導致整個國家生活與社會秩序的全面失控，需要運用行政緊急權力并實施應急法律規范，來調整緊急情況下的國家權力之間、國家權力與公民權利之間、公民權利之間的各種社會關系，以有效控制和消除危機，恢復正常的社會生活秩序和法律秩序，維護和平衡社會公共利益與公民合法權益。簡言之，危機管理＋利益平衡，這就是應急法制（contingency legality）的基本功能。

應急法制具有許多特點。主要特征有五：（1）權力優先性，這是指在非常規狀態下，與立法、司法等其它國家權力相比，與法定的公民權利 相比，行政緊急權力具有某種優先性和更大的權威性，例如可以限制或暫停某些憲定或法定公民權利的行使；（2）緊急處置性，這是指在非常規狀態下，即便沒有針對某種特殊情況的具體法律規定，行政機關也可進行緊急處置，以防止公共利益和公民權利受到更大損失；（3）程序特殊性，這是指在非常規狀態下，行政緊急權力的行使過程中遵循一些特殊的（要求更高或更低的）行為程序，例如可通過簡易程序緊急出臺某些政令和措施，或者對某些政令和措施的出臺設置更高的事中或事后審查門坎；（4）社會配合性，這是指在非常規狀態下，有關組織和個人有義務配合行政緊急權力的行使，并提供各種必要幫助；（5）救濟有限性，這是指在非常規狀態下依法行使行政緊急權力造成行政相對人合法權益的損害后，如果損害是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救濟，如適當補償（但不得違背公平負擔的原則）。具有這些特點的應急法制，不言而喻也具有對公民權利造成嚴重傷害的可能性。

經過艱苦努力，舉國抗擊SARS的斗爭取得了偉大勝利。但這場斗爭具有長期性和復雜性，至今還有許多變量和未知數，需要人們給予更多的關注并付出更大的努力。已經過去的SARS危機暴露出我國應急法制存在許多薄弱環節，遠不適應危機管理的客觀要求。例如，在SARS危機下緊急行政權力的行使界限和程序，限制人身自由的被隔離人員的權利保護，財產征用的損失補償，公民的出行自由、言論自由、知情權、集會權、勞動權、經營自主權等憲法權利和法定權利應如何加以限制或暫停行使以及如何補救，這些方面都存在應急法律規范缺口多、執行不到位、救濟不力等問題，因此某些權益糾紛至今仍難以得到有效解決。這是SARS危機帶給我們的深刻教訓和啟示。行政應急性原則是現代行政法治原則的重要內容。

如果沒有社會的高速發展，社會突發事件也不會有這么多，行政權的重要性更不會有現在這么大。因此，行政應急性原則雖然作為行政法基本原則中的一個新興原則。但是，大家有一個比較一致的看法。下面筆者就不妨介紹幾位行政法學家對行政應急性原則的看法：行政應急性原則是指在某些特殊緊急情況下，根據國家安全、社會秩序和公共利益的需要，行政機關可以采取沒有法律依據的或與一般性法律相抵觸的行為。（3）應急性原則，指在某些特殊緊急情況下，出于國家安、社會秩序或公共利益的需要，行政機關可以采取沒有法律依據的或與法律相抵觸的措施。（4）

這兩種定義當中，筆者更贊同第一種，第一種定義更顯準確。 行政應急性原則的法律特征是：（1） 必須有現實的需要行使行政應急權利的法定情形的存在 也就是要有現實的突發事件的存在，這些突發事件具有如下特性：一是突發性或非預期性；二是巨大的危險性；三是緊迫性；四是不確定性。它們的出現對一個社會產生巨大影響，往往導致公共危機，需要全社會特別是政府加以特殊的應對和管理。（2） 必須有行使行政應急權的必要，對明顯可以不限制或不侵犯的公民的權利和自由的不得限制或侵犯 很多時候，確實也出現了所謂的“緊急突發事件”。但是，事實上， 這些“緊急突發事件”并不是真正的突發事件，更不是本文所要研究的緊急事件。而只不過是政府機關在處理日常事務中，遇到的情形比較少，屬于不太常見的情況。這些事件本質上不具有緊急突發事件的特征（當然這些事件具有緊急突發事件的某種表象特征，讓人誤以為就是緊急突發事件）。

筆者以為，緊急突發事件一定要具備以下四要素：一是突發性或非預期性；二是巨大的危險性；三是緊迫性；四是不確定性。這四個要素缺一不可。否則，就會為行政機關的違法行政打開“潘多拉多盒子”，為行政機關濫用公權力提供借口，后果是十分嚴重的。（3） 必須有行使行政應急權的主觀意識 筆者以為，行政機關行使緊急行政權，主觀上一定要有行使該權力以應付緊急情形的意識。（4） 必須有行使行政應急權的行為 筆者以為行政應急行為的必要外觀就是一定要有客觀行為，且該行為一定要與應急情事有關，否則，該行為不能作為應急行為，其后果也不能按照應急行為的后果來處理。（5） 行使行政應急權的行為必須是沒有法律的規定或者與正常法律的規定相沖突 行政應急性原則的最大特點就是該行政權的行使沒有法律的規定或者與普通法律的規定相抵觸，如果該行政權的行使有法可依、與普通法律規定的精神相一致，那么該行為就為適法行為，不是本文要探討的行為。（6） 行使行政應急權的行為客觀上必須沒有超過適當的限度 由于行政應急行為所要處理的突發事件具有突發性，客觀上很難把握處理限度，如處理不當，很容易使該原則的積極意義轉化為消極意義，并會給社會和個人帶來嚴重的災難，導致嚴重的危害。

二、行政應急性原則在現實中存在的必要性完善

中國緊急狀態法的立法構想由于緊急狀態往往會給公民的人身財產安全造成巨大威脅，給社會秩序造成巨大破壞，因此，對緊急狀態進行相關的立法是非常必要的。特別是在緊急狀態時期，由于社會秩序混亂，侵犯公民權利，危害社會公共利益的事情更容易發生，不論是政府，還是一般的社會公眾，都需要一定的行為規范來約束自身的行為，才能建立起有效的應急機制來控制緊急局勢，盡早恢復社會秩序。應急性原則存在的原因，是國家和社會在正常運轉中不可避免一些緊急情況的發生，包括戰爭、政變、分裂活動、動亂、恐怖活動、嚴重暴力犯罪成風、流行病疫、自然災害等威脅國家安全和獨立、社會秩序穩定以及公共利益的情形。當這些情形發生時，行政機關可以采取非常緊急措施，即采取法律未規定的或與一般的法律規定相抵觸的非常管理措施，在一定程度上限制或剝奪公民、社會組織的權利和自由。這是權衡國家利益、社會公共利益與個人利益的結果。政府為迅速處理突發事件并減少損失，運用緊急權力，采取的各種緊急措施在法律上視為有效。行政效率是行政活動的生命。沒有一定的行政效率就無法實現公共行政的目的。為了實現行政效率，十分有必要賦予行政機關以一定程度的行政自由裁量權。何謂行政自由裁量權？行政自由裁量權是指“行政機關對于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取的行動方針中進行選擇，根據行政機關的判斷采取行動或不采取行動。也可能是執行任務的方法、時間、地點或側重面，包括不采取行動的決定在內。”[5]行政自由裁量權對于彌補法制之不足，解決法律的穩定性、滯后性與社會變化的急速性、行政事務的廣泛性、復雜性之間的矛盾有著重要的意義。現代社會始終處于不斷變動之中，新事物、新情況、新問題層出不窮，法律法規不可能反映和預料每一情況。即使拋開這一層面，由于現代生活紛繁復雜，法律法規也不可能事無巨細一一作出規定，縱使作出規定也只能是原則性的規定。這就為行政機關行使職權留下了余地。由此可見，在現代社會中行政機關不僅享有很大的行政職權，而且這些職權中許多只是原則性或范圍上的規定，已成為一個不爭的事實。就連西方保守派也不再堅持傳統的嚴格的三權分立，而轉向用新的三權分立理論來解釋這種現象。但由于行政事務的廣泛、復雜，行政效率相對行政公正而言，它不僅是一種靜態的行政成果的評價，更是行政過程中各種環節的效率因素的動態組合，它不是單純某一行政事項完成和成果的取得。即行政效率是行政管理過程中各種環節的效率因素相互聯系、相互作用的一種整體結果，它離不開行政管理過程中的各種聯系和作用因素，而這些相互聯系和作用的環節因素就形成一種功能性的效率機制。行政效率機制是一個綜合的、動態的、手段與目標相互促進、注重質和量的功能性概念. 若只注重量上的效率機制作用，忽視質上的效率機制作用，就會導致行政專橫、蠻行。

三、對行政應急性原則規制之必要

正如法學家耶林也曾指出:法律本身不是目的，而是為達到社會公共利益所運用的手段。（6）因此，在緊急狀態下，行政緊急權力必須合乎憲法和法律，必須體現法律的目的和精神。

另外，德國一位偉大的法學家曾經評價過刑罰一樣：刑罰是一柄雙刃劍，若處理不當，國家和人民兩受其害。因此，行政緊急權力的行使并非毫無法律限制。

許多國家在相關立法和實踐中，一般要求符合以下條件:(1)存在明確無誤的緊急危險;(2)只能由法定有權機關或由有權機關依法 委托的其他機關、組織行使;無權機關確有必要行使了緊急權力，事后應由有權機關確認有效;(3)必須依照有關法律規定的特別程序，如在法國，部長會議可以決定緊急狀態，但需經議會最終批準;(4)緊急措施應該適當，對明顯可以不限制或不侵犯的公民的權利和自由的不得限制或侵犯。

從廣義上說，應急性原則仍是合法性原則、合理性原則的非常態體現。應急性原則并沒有脫離行政法治原則，而是行政法治原則內含的特殊內容。行政應急性原則更是如此，由于行使行政應急權的行為必須是沒有法律的規定或者與正常法律的規定相沖突，況且行政機關又具有比司法機關更大的自由裁量權 ，再因為行政應急行為所要處理的突發事件具有突發性，客觀上很難把握處理限度，很容易使該原則的積極意義轉化為消極意義，并會給社會和個人帶來嚴重的災難，導致嚴重的危害。行政效率的低下，又最終歸結為行政效率機制作用的滯后、遲鈍，它與行政事務的繁雜性和緊迫性不相適應。特別是因此而給予行政機關在行使職權時以較大的自由裁量權，使人們習慣于按個人意志辦事. 對行政機關及廣大行政相對人的效率要求，立法機關及享有行政立法權的國家行政機關就必須及時地以行政法規、規章等形式對效率要求加以規范(可謂行政立法行為)，這即為規范效率因素，它將效率要求上升為一種法律權利義務模式，適時地制定質高量足的規范體系。這一因素能否發揮作用及發揮作用的程度如何，往往直接影響下一環節的作用發揮，直至影響整個行政效率的高低。

另外，1.在原則效率因素上，我國憲法雖已規定了我國行政機關性質以及行政管理的最終的人民性目的，但卻沒有“行政效率”這一直接的概念性規定。一方面，這很大程度上影響了行政機關及其工作人員的效率意識的樹立，從而導致行政行為的效率低下;另一方面，也影響行政相對人配合行政的積極性和自覺性，因行政相對人沒有從憲法的高度認識“行政效率”與自己權益實現的關系。

2.在效率要求因素上，我國行政法既缺乏一套專門規范行政機關及其工作人員在實際行政管理過程中如何去積極發現和探求具體行政事項的內在效率，并上升為效率要求的制度，也沒有建立行政機關及其工作人員在實際行政過程中怎樣收集、掌握行政相對人的效率要求的規則。這樣，使得行政機關及工作人員總是循著傳統的、熟悉的、便利自身的方式去行政，而缺乏約束和激勵機制，總是四平八穩，不求最佳效率。

3.在規范效率因素上，立法機關的代議性決定了在通常情況下，大多數公民享有間接立法權。行政事務與廣大行政相對人的切身利益性及其復雜性，迫切要求有關立法機關在考慮民主的基礎上，迅速立法，避免因立法滯后，法律空白而造成社會政治、經濟的無序化。但是我國行政法沒有規定有關行政立法信息反饋的程序，也沒有為公眾參與行政立法提供程序保障，這就不能及時對法律、法規、規章等進行廢、改、立以反映民眾的行政效率要求。

4.在執行效率因素上，我國行政法至今沒有完整地、系統地規定有關行政執行機制，內部分工不明確，缺乏相互配合、相互制約的機制，致使執法機關中腐敗現象滋生。例如:調查、辦案機構和人員與處罰、裁決機構和人員混一，處罰、裁決機構與復議機構混一的情況相當普遍。這不利于行政執法質量和效率的提高，不利于對行政執法人員的監督制約，不利于預防和遏制行政機關辦案工作中的腐敗現象。此外，行政首長負責制還沒有真正納入民主法制的軌道，首長負責制成了“一言堂”，各級領導變成了“官大一級壓死人”的情況，以權壓法，以情易法，以錢亂法的問題首先在執法機關領導人員中出現，使第一線執法人員往往無所適從，導致“案子好破，關系網難破;外部關系網好破，內部關系網難破”的惡劣局面。這是影響行政效率的重要原因。另外，對行政執法費耗沒有法定的嚴格約束機制，形成工作人員花行政機關的錢，行政機關花國家的錢的不良狀態。

5.在行政救濟效率因素上，我國已有較完善的行政訴訟和行政復議制度，但對提高行政效率來講，也存在不足。最佳行政效率除了講求時間、數量等量上的效率外，還應包括質上的效率，亦即取得好的社會效益，它要求得到行政相對人心悅誠服并積極地予以協助。

單純的強制服從是不能取得好的效率的。若某一行政行為不能取得行政相對人的支持與協助，甚至認為侵害其合法權益，這就應給予行政相對人一定的救濟途徑，但行政救濟也應講求效率，盡快地解決行政爭議，否則也會嚴重影響整個行政效率的提高。而目前我國的現實是:無論某一具體行政行為是否為明顯的違法與不當，都只能通過行政復議和行政訴訟來解決，這對于那些需要調查取證的違法不當不很明顯的具體行政行為來說是可行的，必要的，可對那些有明顯的違法不當的具體行政行為，就顯得不必要而徒耗時間、人力、物力。

四、行政應急性原則規制途徑

行政活動的特性還在于它是一種直接的、經常的國家管理活動。行政機關在形成的法律關系中往往居于主導地位，可以單方面設立、變更或者撤銷這種關系。這就更增加了行政權濫用的可能性。

傳統的行政法側重于從實體角度，從行政機關的權力授予、權力行使的標準方面來保證行政權的有效行使。這在社會還不太復雜，行政活動相對較少的情況下還行得通，但隨著行政作用不斷增加，單純從實體方面的控制已遠不能滿足人們對行政公 正、高效的需要。所以，世界上許多國家在堅持運用傳統的監控方法???從實體方面監督，并使其日臻完善和精微外，還努力尋求其他的監控手段和方法。從行政程序方面進行監督便是世界大多數國家的極重要的選擇之一。通過法律規定行政機關作出行政行為的方式、步驟、時限等內容，要求行政機關行使職權時必須符合一定的程序;通過創設的民主參與的程序機制，要求行政機關在作出行政決定前通知利害關系人、舉行聽證會、告知當事人等，為行政相對人提供反映情況和對行政機關提出異議的機會;通過建立一套科學的程序規則使行政機關能迅速完成工作任務，等等。通過這些正當的科學的行政程序最后實現使行政機關既能合法合理地工作，又能受到監督的目的，達到行政的高效與公正。行政程序的意義在于它可以超越行政行為的具體內容，從各類行政行為中抽象出一般的程序規則，從而克服了對繁雜各異的行政行為監督和控制的困難。行政效率機制的功能作用的發揮，以致最后提高行政效率并不是自發進行的，它需要一定的外部環境和條件的配合，其中重要的條件就是行政法的規范和保障作用。

首先，作為行政效率機制的功能作用發揮的起點，并始終指導行政的行政原則效率應是客觀的、法定的。如上述，行政效率機制的功能發揮，要以國家追求一定的行政效率評價標準為起點、為指導。不同社會制度的國家有不同的效率評價標準，它除反映一定的社會生活條件外，還反映統治階級的意志和利益。奴隸制、封建制國家的效率評價標準是以最小的行政耗費，使奴隸和農民完全無條件地服從奴隸主、行政效率機制的行政法保障封建主的剝削壓迫，從而滿足奴隸主、封建主最大的政治、經濟特權。資本主義國家則是將以最低的行政管理支出來盡量地欺騙、麻痹無產者，使其自愿地為資本家創造出最大的剩余價值作為效率評價標準(即行政原則效率)。而社會主義國家要以較少的行政管理耗費去滿足廣大勞動人民群眾的物質、文化需要，促進整個社會的共同發展。無論什么社會性質的國家，對這一指導性、起點性的行政效率評價標準都無一例外地用法律加以規定。這樣，在我國，就確保了行政效率是通過行政管理最大限度地滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，確保人民當家作主權利的實現。只有這樣才能使行政效率機制的功能作用始終以人民利益的保護為基點，才能使我國行政管理真正地沿著社會主義方向不斷地改進、發展和完善。

其次，行政效率機制在行政管理過程中，其功能的發揮，無論是效率要求、規范效率，還是執行效率和救濟效率，必須有行政法的規范和保障。由于行政事務的專業性、復雜性、技術性和緊迫性，也由于行政管理介入影響行政相對人的切身利益，決定了行政效率機制的功能必須隨時間、地點、條件、事項等的不同或變化而作出及時地調整，使之始終以行政原則或行政效率的起點評價標準為指導，探求行政事項的內在效率性，產生效率要求并及時地上升為規范模式，不斷地促進具體行政目標的合理選定，具體行政措施的合法適當地采取，迅速簡便的行政救濟途徑的實施，以更佳的行政效率來滿足廣大人民群眾的物質文化需求，推動社會的全面進步。而行政效率機制的不斷調整功能，不是因人、因事不同而隨意進行的，它是在科學合理、合乎現實和規律的行政法的規范和保障下進行的。否則，其調整功能將成為一種任意行為，不但不利于最佳行政效率的實現，反而會大大降低行政效率，甚至背離行政原則，即行政效率的起點評價標準，這就會導致行政專制、專橫，引起社會行政秩序的紊亂，阻礙社會發展。

再次，法律規范是一種權利義務模式的設定，它高度抽象、概括，具有反復適用性。同理，對影響行政效率機制的功能發揮的各種因素及其相互作用的關系用行政法加以規范，使之具可操作性，并可反復適用，這本身就是一種效率，它可節省時間等的支出，無疑會極大地推進行政效率機制的及時調整，從而獲得最佳的行政效率。

最后，依法治國也要求行政效率機制應有行政法的規范和保障。依法治國的關鍵是依法行政，或者說，依法治國能否取得成效，主要取決于依法行政。因行政機關是國家機關中對經濟和社會發展影響最大，與公民關系最為密切，因而也是權力最大、機構最多、人數最多的一個部門。國家所頒布的法律、法規百分之八十都需行政機關執行。而依法行政的難點和重點就在行政效率無論在質上還是在量上的低下。余論：行政應急性原則的規制標準對行政應急性原則的規制應有一定的標準。對這個標準既不能定的太高，如果定的高了，那么行政應急全的行使就無法得到規制，使規制應急權的希望落空，不能實現規制應急行為的初衷。當然，行政應急性原則的規制的標準也不能定的過低，否則行政機關在遇到緊急突發事件時就無法及時處理，會導致國家和人民整體利益的受損，更無法實現行政效率。所以，對行政應急性原則的規制應有一定的度，即決不能失之偏頗。否則，會導致嚴重的后果。筆者以為，行政應急性原則的規制，應遵循以下原則：首先是有利于實現依法行政原則。

筆者以為，現在社會是法治社會，法律在社會中的作用日益凸現。行政機關與人民群眾的聯系也更加緊密，依法行政的作用日益重要。因而，任何行政法律行為都必須有利于實現依法行政目的。其次是有利于保障民主、維護人權原則。民主、人權是二十一世紀的法治需要，也是衡量社會進步與否的最低標準，行政應急性原則的行使，往往很容易損害人民的基本權利。因而，對行政應急性原則的規制應有利于保障民主、維護人權原則。最后是正確處理好個人利益與整體利益的關系原則。緊急突發事件的發生涉及到千家萬戶的利益，行使應急權可能會損害到個別人的利益，但是，只要是著眼大局，維護整體利益對個別人一些權利的損害，只要不損害基本人權即可。

 

 

參考書目：

1．《行政法學》，羅豪才，北京大學出版社。

2．行政效率機制的行政法保障

3．行政應急性原則 金石 中國政法大學法學院，北京100088碩士研究生

4．行政程序設置的標準及程序法律化的意義 楊偉東

5．論對行政自由裁量權的程序控制 劉陽中 [作者單位]四川師范大學法學院，四川成都610068 (責任編輯:劉梅康)行政管理福建行政學院福建經濟管理干部學院學報2001年第3期　

6．社會科學研究2001年第5期論我國行政程序法律化的現狀與發展 姚銳敏

7．論行政相對人的正當防衛權張廉華 中共聊城市委黨校，山東聊城252000

8．論行政自由裁量權及其合理性監控 鄒玉政

9．【法學】論行政程序對濫用自由裁量權的控制作用程亞冰(西北政法學院政治與公共管理系，陜西西安　710063)

10. 中國緊急狀態法的立法狀況及特征莫紀宏(中國社會科學院法學研究所，北京100720)

11. 中國人民大學學報2003年第5期 呂景勝(1961-)，北京人，法學博士，中國人民大學副教授，主要研究行政法、經濟法。