最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第41條規定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。”司法實務中，有人由此提出了“行政訴訟起訴期限為2年”的說法。筆者認為，要準確計算行政訴訟的起訴期限，就應全面系統地領會行政訴訟法及其司法解釋關于起訴期限的有關規定，正確把握行政訴訟起訴期限的不變性。

一、行政訴訟起訴期限的涵義

行政訴訟的起訴期限，是指公民、法人或者其他組織不服行政機關作出的具體行政行為，而向人民法院提起行政訴訟，其起訴可由人民法院立案受理的法定期限。行政訴訟起訴期限是法律設定的起訴條件之一，解決的是行政起訴能否進入司法實體審查的問題。
　 行政訴訟的起訴期限由法律規定。行政訴訟法第39條規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起3個月內提出。行政訴訟只有起訴期限的耽誤，沒有起訴期限的中斷。只有在起訴期限內提起訴訟的行政案件，人民法院才有權對其進行司法審查。超過起訴期限起訴的行政案件，人民法院只能裁定不予受理。如果在立案受理時沒有查明，但在審理過程中查明已超過起訴期限的，人民法院應該裁定駁回起訴。 

二、行政訴訟起訴期限的起算

在行政訴訟法、行政訴訟法司法解釋和行政法律法規中，對行政訴訟起訴期限均有規定。如行政訴訟法第38條第2款規定：“申請人不服行政復議決定的，可以在收到復議決定書之日起15日內向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起15日內向人民法院提起訴訟。”再如，郵政法、統計法、藥品管理法等規定的起訴期限為15日；森林法、海關法、土地管理法等規定的起訴期限為30日；專利法規定的起訴期限為3個月。
    不同的行政訴訟，其起訴期限也不同。那么，起訴期限從哪一天開始計算呢？根據行政訴訟法第39條的規定，起訴期限應從公民、法人或者其他組織知道作出具體行政行為之日起計算。這里的“知道”是指行政機關在作出具體行政行為時，書面告知行政相對人，如果法律規定可以口頭告知的，行政機關也應制作筆錄存檔。對行政機關作出具體行政行為時，雖然告知了具體行政行為的內容，但沒有告知訴權或者起訴期限的，行政訴訟法司法解釋第41條規定，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。

與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對具體行政行為不服的，可以依法提起行政訴訟。而行政機關在作出具體行政行為時，對有法律上利害關系的人沒有告知的義務。因此，與具體行政行為有法律上利害關系的人，在一般情況下，不可能及時知道具體行政行為的內容 。對此，行政訴訟法司法解釋第42條規定：“公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。”

三、行政訴訟起訴期限的不變性

行政訴訟的起訴期限是一個不變的期間，它的不變性源于法律的明確規定。行政訴訟起訴期限與民事訴訟時效制度不同，在行政案件的立案審查和開庭審理過程中，人民法院應主動審查起訴期限。行政訴訟法規定的3個月起訴期限是一個不變的期間。在行政訴訟法司法解釋出臺后，有人對司法解釋第41條存在片面的理解，認為凡是行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或其他組織訴權或起訴期限的，其起訴期限就是2年，而排除了行政訴訟法規定的3個月的起訴期限。在司法實務中之所以產生這種認識，是因為沒有處理好行政訴訟法與司法解釋兩者之間關于起訴期限規定的聯系，片面理解司法解釋的規定，而忽視了行政訴訟法的規定。其實，起訴期限的不變性是由法律明確規定的，即使符合司法解釋第41條規定的情形，其法定起訴期限仍然沒有改變，司法解釋第41條只是明確了起訴期限的計算起點和起訴期限的長度。

適用司法解釋第41條的前提，是公民、法人或者其他組織知道了行政機關作出的具體行政行為的內容，但行政機關在作出具體行政行為時，未告知行政相對人訴權或者起訴期限。符合司法解釋第41條規定的情形，其起訴期限計算的起點是行政相對人知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日，起訴期限應該是從計算起點之日起3個月內。也就是說，從知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起3個月內不提起行政訴訟的，其起訴期限就已屆滿。例如，2006年9月1日，某行政機關在向行政相對人李某作出行政處罰時，行政處罰決定書上未告知李某訴權和起訴期限，2007年6月1日，李某通過信訪知道自己還享有訴權，并于2007年9月21日提起行政訴訟，人民法院經審查后認為，李某雖在知道具體行政行為內容之日起2年內提起了行政訴訟，但李某在知道自己有訴權之日起3個月后才提起，其起訴已明顯超過了法定起訴期限，故應依法裁定不予受理。

司法解釋第41條規定的起訴期限的長度是2年。如果公民、法人或者其他組織從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起2年內不提起行政訴訟，無論其是否知道訴權或者起訴期限，其起訴期限均已屆滿。