行政行為在德國、日本、臺灣地區(qū)稱行政處分，在奧地利、瑞士、美國稱行政裁決。行政行為是大陸法系國家行政法的核心概念，其中尤以法國的理論影響深遠(yuǎn)。行政行為在法國是學(xué)術(shù)上使用的一個(gè)名詞，不是法律概念。行政行為的定義歷來爭議很大，最廣義的理解是指行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)，為了行政的目的作出的所有行為，包括法律行為和事實(shí)行為。有的則主張行政行為不包括事實(shí)行為，僅指行政機(jī)關(guān)所作出的產(chǎn)生法律效果的行為，包括公法和私法上的效果。有的則進(jìn)一步主張應(yīng)將行政機(jī)關(guān)根據(jù)私法作出的行為排除在外。各種觀點(diǎn)不一而足。

學(xué)術(shù)上的不確定性，在某種程度上表現(xiàn)在各國法律規(guī)定上的不一致和混亂。在德國，行政行為稱為行政處分，在德國《聯(lián)邦行政程序法》第35條規(guī)定：“行政處分指官署為處理公法上具體案件，所為之處分、決定或其他公權(quán)力之處置，而對外直接發(fā)生法律效果者而言”。在德國還規(guī)定了“一般處分”的概念。所謂一般處分是指“對有一般性特征而確定其范圍之人所為，或有關(guān)物之公法性質(zhì)以及其共同使用之行政處分”。這樣一般處分可分為對人的一般處分和對物的一般處分。在德國，行政行為就是我們通常所說的具體行政行為，不同于我們國家所說的行政行為。

日本規(guī)定，行政處分指“行政機(jī)關(guān)的處分及其它相當(dāng)于行使公權(quán)力的行為”。（日本《行政程序法》）這個(gè)定義很概括不確定，沒有指出行政處分的具體內(nèi)涵。在日本強(qiáng)制執(zhí)行、即時(shí)強(qiáng)制不屬于行政行為，而事實(shí)行為，因?yàn)槠錄]有產(chǎn)生、變更或者消滅行政相對人的權(quán)利義務(wù)，也不屬于行政行為。臺灣地區(qū)參照了德國的立法，其行政處分以及一般處分的規(guī)定與德國相一致。美國將行政機(jī)關(guān)的行為分為“制定法規(guī)”和“裁決”兩種。在美國的《聯(lián)邦行政程序法》中予以規(guī)定。

分析以上國家關(guān)于行政行為的定義，主要有兩個(gè)特點(diǎn)：

第一、除美國外，其他國家都從區(qū)分公私法的角度界定行政行為的，將行政行為限定為公權(quán)力領(lǐng)域，將行政機(jī)關(guān)的私法行為排除在外。這是因?yàn)樵诖箨懛ㄏ祰遥ㄅc私法的劃分，是對法律所作的最基本的一種分類，對于行政法這樣特殊的部門法來說尤為重要。然而隨著社會的發(fā)展，行政從強(qiáng)制行政到服務(wù)行政轉(zhuǎn)變，行政行為的方式日益多元化，以私法完成公共任務(wù)越來越普遍，比如行政合同，行政指導(dǎo)等方式的產(chǎn)生，對傳統(tǒng)的行政行為理論產(chǎn)生沖擊。使得很多學(xué)者以及法律實(shí)踐者不得不重新考慮行政行為的性質(zhì)問題。

第二、采用了與行政訴訟銜接的方式對行政行為下定義。行政機(jī)關(guān)的有些行為，不宜由法院進(jìn)行審查，比如行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)命令的行為，也就是我們通常所說的抽象行政行為；有些行為，沒有對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，如調(diào)查等事實(shí)行為，不能由法院審查。這些不宜或者不能由法院審查的行政機(jī)關(guān)的行為，就被排除在行政行為之外。于是，行政程序法上的行政行為九比學(xué)者定義的行政行為范圍要小。這就是理論與實(shí)踐的差異和距離。

雖說各國對行政行為的定義有一定的差別，如臺灣將行政行為界定為行政機(jī)關(guān)單方行為。但都具備以下一個(gè)方面的內(nèi)容：

1、行政行為是行使行政權(quán)的組織的行為。即行政行為的主體是行使行政權(quán)的組織，一般是行政機(jī)關(guān)，傳統(tǒng)理論認(rèn)為立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)不是行政行為的主體。這種觀念已經(jīng)動搖，所謂的立法行政行為，司法行政行為都被劃入行政行為的范疇，所以說行政行為的范疇在不斷擴(kuò)展。

2、行政行為是就具體事項(xiàng)作出的行為。即我們認(rèn)為的具體行政行為，我國認(rèn)為的行政行為還包括抽象行政行為，比其他國家的行政行為要寬泛。

3、行政行為是根據(jù)公法作出的行為。即依據(jù)是公法，并不是說行政機(jī)關(guān)的所有行為都是行政行為，比如說行政機(jī)關(guān)購買辦公用品就不是行政行為。但是我認(rèn)為如果行政機(jī)關(guān)以私法的形式，來完成公法上或者具有公法上效果的任務(wù)，就是行政行為，所以我認(rèn)為行政合同不宜排除在行政行為之外，目前德國的做法就是將行政合同（也就是公法合同）與他們定義的行政行為作為并列的兩個(gè)概念，并不是說行政合同和行政行為有根本的不同，而只是它的方式比較特別，其他并無二致。

第四、行政行為是產(chǎn)生法律效力的行為。

第五、行政行為是對外發(fā)生法律效果的行為。就是所謂的外部行政行為，我認(rèn)為內(nèi)部行政行為不該排除在行政行為之外，因?yàn)閮?nèi)外部之分沒有明確的界限，內(nèi)部行政行為也會產(chǎn)生外部的效果。

綜上所述，傳統(tǒng)的行政行為性質(zhì)的界定太過狹隘，不符合社會發(fā)展和行政權(quán)形式的需要，以及與行政訴訟的發(fā)展也不匹配。當(dāng)然說擴(kuò)展行政行為的范疇，并不是要無限擴(kuò)大。根據(jù)實(shí)踐的需要來重新審視和界定行政行為，并且從法律上進(jìn)行規(guī)定，對與行政訴訟的發(fā)展，保護(hù)行政相對人的權(quán)益異常重要。